呂向一 趙越超

[摘 要]根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》，我國目前采用復式預(yù)算的方式進行編制，所謂復式預(yù)算是指將一個預(yù)算年度內(nèi)所有預(yù)算收入和支出，按照預(yù)算收入的來源和支出的不同性質(zhì)，分別編制在兩個或兩個以上的預(yù)算收支表上所形成的預(yù)算計劃。但是基于我國特殊的社會主義國情和我國的實際需要，在我國現(xiàn)行政府預(yù)算制度并不是完整的復式預(yù)算，本文將對我國現(xiàn)行的政府預(yù)算編織方法進行簡要的評價，并提出相應(yīng)的完善思路。

[關(guān)鍵詞]政府預(yù)算;編制;思路

[中圖分類號]F812.3 [文獻標識碼]A

1 政府預(yù)算概述

1.1 政府預(yù)算的含義

政府預(yù)算，是世界上任何一個國家進行施政和理財?shù)谋貍涔ぞ?。它是指?jīng)過立法程序批準的、綜合反映財政年度內(nèi)國民經(jīng)濟發(fā)展情況的財政收支計劃。政府預(yù)算主要包括政府各項收入和支出的種類和數(shù)量，并通過確保各種支出的合理性、有效性來服務(wù)于社會，促進社會的進步和發(fā)展。因此，政府預(yù)算既可以讓政府實現(xiàn)其職能，又具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用。

1.2 預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展

預(yù)算最早出現(xiàn)在奴隸社會，在我國的夏朝就有關(guān)于財政收支的粗略記錄。在古羅馬共和國時期，它的元老院就負責編制每一年的政府預(yù)算?，F(xiàn)代的政府預(yù)算是隨著資本主義的發(fā)展而出現(xiàn)的。世界上最早確立現(xiàn)代預(yù)算制度的國家是英國，從1217年的《大憲章》到1689年的《權(quán)利法案》，都是英國預(yù)算制度逐步確立的重要法律文件。但直到18世紀，英國才最終確立了資本主義性質(zhì)的政府預(yù)算，其他國家受此影響也逐漸開始實行政府預(yù)算。

1.3 政府預(yù)算的職能

1.3.1 財政收入分配職能。稅收是國家財政的主要來源，各級納稅人依據(jù)各自經(jīng)濟條件的不同而繳納不同的稅額，富人多繳稅，窮人少繳稅。而政府預(yù)算是把國家所收的稅款通過立法規(guī)定的形式，以財政撥款的形式進行支出，保障全社會對教育、醫(yī)療、社保等方面的需求，這也是政府對全社會財富的一次再分配。

1.3.2 調(diào)控經(jīng)濟職能。政府通過編制預(yù)算參與財富的再分配過程，同時，也可以調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟。當經(jīng)濟不景氣時，政府可以通過實施財政赤字，擴大預(yù)算支出規(guī)模，拉動社會需求量;相反，當社會經(jīng)濟發(fā)展過快、過熱時，政府可以通過減少預(yù)算支出，從而抑制社會總需求，來緩解經(jīng)濟過熱問題。同時，減少對落后淘汰產(chǎn)業(yè)的投資，減少對行業(yè)產(chǎn)能過剩部門的投資，都是引導產(chǎn)業(yè)機構(gòu)優(yōu)化升級的重要手段。

1.3.3 監(jiān)督職能。政府預(yù)算可以間接地反映社會經(jīng)濟的發(fā)展狀況。預(yù)算的編制和執(zhí)行本身就是觀察社會經(jīng)濟的前沿，通過它可以掌握和了解國民經(jīng)濟發(fā)展的趨勢和問題，及時采取應(yīng)對策略，讓國民經(jīng)濟和社會有更加穩(wěn)固的發(fā)展基礎(chǔ)。

2 對我國現(xiàn)行政府預(yù)算編制的評價

2.1 我國現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式

基于我國的社會主義基本國情，新中國成立后我國逐步摸索和改進政府預(yù)算的編制方法，最終形成了現(xiàn)行的按照復式預(yù)算方式編制，各級政府和財政預(yù)算單位在國務(wù)院規(guī)定時間內(nèi)上報財政預(yù)算的政府預(yù)算編制模式。各級預(yù)算編制單位應(yīng)當參照上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況和本年度的收入預(yù)測情況合理編制預(yù)算。預(yù)算編制完成后，經(jīng)過人民代表大會的批準后執(zhí)行預(yù)算。年度終了后，進行本年度的預(yù)算決算工作。

2.2 現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式中存在的問題

2.2.1 現(xiàn)行的預(yù)算制定權(quán)限過于分散。根據(jù)我國現(xiàn)行的政府預(yù)算編制方法，所有的財政預(yù)算單位均具有編制預(yù)算的權(quán)利，政府預(yù)算的制定權(quán)限過于分散。每個預(yù)算指定部門的資金調(diào)配將面臨很大壓力。各單位之間所制定的預(yù)算相互分離，只注重于滿足本單位的需要，而不能從全局角度來合理地按需分配預(yù)算。

2.2.2 預(yù)算的支出缺少有效的監(jiān)管和制約。在預(yù)算的編制過程中，數(shù)據(jù)相互割裂，各單位只掌握自己手中的財務(wù)數(shù)據(jù)，不能做到信息的互聯(lián)互通，導致數(shù)據(jù)的真實性、有效性和可靠性大打折扣。預(yù)算在編制的過程中不能根據(jù)實際情況進行準確的預(yù)估。同時在預(yù)算的審批過程中依據(jù)我國現(xiàn)行的預(yù)算編制體系很難用一套科學有效的方法來量化評估預(yù)算的真實性和合理性。進而導致上級監(jiān)管部門對于財政預(yù)算單位無法進行有效的制約，也會在一定程度上導致預(yù)算的監(jiān)管制度缺失。

2.2.3 現(xiàn)行政府預(yù)算編制缺乏技術(shù)平臺的支撐。在現(xiàn)行的政府預(yù)算編制過程中，很多地區(qū)采用的還是較為原始的編制方式。而為了確保政府預(yù)算編制的科學性，往往需要計算機技術(shù)和數(shù)學模型進行復雜的計算和分析工作。而我國部分單位缺乏這樣的技術(shù)設(shè)備，技術(shù)手段較為落后，往往沒有能力用先進的技術(shù)手段進行相應(yīng)的預(yù)算自查，間接導致預(yù)算執(zhí)行過程中的漏洞。

2.2.4 現(xiàn)行制度下的預(yù)算公平性有待提升。在現(xiàn)行制度下，制定本年度的預(yù)算需要上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況來進行參考，往往意味著本年度的預(yù)算照比上年度的預(yù)算要適當?shù)靥岣呋蛘哌m當?shù)亟档汀５ǔ８臃秶荚诒容^小的數(shù)值內(nèi)波動，不會有大的變動，這樣一來也就制約了某些真正需要預(yù)算的單位的正常預(yù)算開支，同時對于一些傳統(tǒng)的預(yù)算需求量較大的單位，亦會造成預(yù)算的浪費。這種現(xiàn)行的預(yù)算制度的公平性問題就暴露了出來，所以，公平性也成為了現(xiàn)行預(yù)算制度下亟待解決的問題之一。

3 現(xiàn)行政府預(yù)算編制模式的完善思路

我國現(xiàn)行政府預(yù)算模式經(jīng)力了新中國成立以來的發(fā)展，逐漸形成了一套自己的模式，相比預(yù)算制度建立之初，有了長足的進步，在預(yù)算的監(jiān)督和執(zhí)行方面，也建立了一套較為完整的監(jiān)督體系，但該體系中仍然存在執(zhí)行上的困難，下面將根據(jù)其存在的問題提出相應(yīng)的解決方案。

3.1 優(yōu)化資源配置，重新分配預(yù)算編制權(quán)限

在我國現(xiàn)行的財政預(yù)算編制方法中，已經(jīng)暴露出財政預(yù)算編制權(quán)限的分配過于細化，使得各單位之間的預(yù)算相互分離，不能形成有機的結(jié)合。此時政府應(yīng)該在預(yù)算的制定中起到協(xié)調(diào)作用，由原來的各單位擬定各單位自身的財政預(yù)算，變?yōu)橛缮霞壷鞴苷鲗Рf(xié)調(diào)的預(yù)算編制模式，打通各單位之間預(yù)算數(shù)據(jù)的壁壘，從政策渠道避免“閉門造車”情況的發(fā)生。

在政府協(xié)調(diào)的情況下，各部門之間除了數(shù)據(jù)的互通，還能在編制過程中根據(jù)本單位的發(fā)展需要合理地分配預(yù)算項目，真正從管理層面優(yōu)化資源配置，使得預(yù)算真正發(fā)揮最大的用處。

3.2 建立完善的預(yù)算編制和監(jiān)督體系

在政府預(yù)算的監(jiān)管層面，國家動用現(xiàn)代化力量發(fā)布了許多利于監(jiān)管的政策和方法，例如“國家稅務(wù)總局金稅三期工程”就可以在部分省市的范圍內(nèi)實現(xiàn)稅務(wù)信息的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控和智能預(yù)警。再比如已經(jīng)實施了一段時間的中央財政預(yù)算單位公務(wù)用卡的制度，都起到了很好的效果，從一定程度上完善了預(yù)算的監(jiān)督體系。

但這種監(jiān)督體系還停留在比較基礎(chǔ)的層面上。我國的稅務(wù)信息和財政收入信息依然沒有實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，依然做不到從源頭上能夠追溯從預(yù)算到執(zhí)行的全過程的監(jiān)督體系。所以我國在這一方面就仍然有改進的巨大空間。

我國的政府預(yù)算編制與監(jiān)督應(yīng)當在國家領(lǐng)導下建立統(tǒng)一的量化監(jiān)督體系，使得國家層面的監(jiān)督工作可以在標準化監(jiān)督體系的環(huán)境中監(jiān)督從預(yù)算到執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，真正做到有效溯源。這樣做不僅僅是監(jiān)督整個執(zhí)行過程，更是對政府預(yù)算編制的有效風險監(jiān)管。

3.3 堅持信息化預(yù)算平臺建設(shè)不斷打造強大的信息平臺

目前我國的預(yù)算編制方法中，信息化程度較低，導致部分地區(qū)的預(yù)算編制仍然依靠人工來進行，在編制過程中不可避免地會出現(xiàn)誤差甚至是錯誤，而這種錯誤在真正的預(yù)算編制過程中很難被發(fā)現(xiàn)。同時，各省份之間的預(yù)算編制沒有統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，數(shù)據(jù)相互割裂。這也正是目前我國政府預(yù)算編制的痛點所在。

我國的綜合國力在不斷提升，國際地位也在日益提高，但我國目前還沒有一套依靠計算機大數(shù)據(jù)技術(shù)保障的政府預(yù)算信息系統(tǒng)。這種缺失必將制約我國政府預(yù)算的改革前進。我們應(yīng)當認識到這樣一個嚴峻的事實，并應(yīng)該找到解決的方案，利用現(xiàn)代化的技術(shù)和手段，盡快建立一套符合我國國情，適合我國政府預(yù)算單位的核算系統(tǒng)，真正實現(xiàn)集編制、自查、審核、批準、執(zhí)行、監(jiān)督、決算為一體的強大的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，真正實現(xiàn)政府預(yù)算的數(shù)字化和透明化，不斷打造強大的信息平臺是我國政府預(yù)算今后的發(fā)展方向。

4 結(jié)語

綜上所述，我國的政府預(yù)算制度雖然歷經(jīng)了長時間的發(fā)展和探索，但仍然在實際使用過程中存在一定的問題留給我們思考和理解，這也就成為了我國財政制度改革的動力所在。本文簡單地梳理了在我國現(xiàn)行政府預(yù)算制度模式下所存在的現(xiàn)行的預(yù)算制定權(quán)限過于分散，預(yù)算的支出缺少有效的監(jiān)管和制約，現(xiàn)行政府預(yù)算編制缺乏技術(shù)平臺的支撐，現(xiàn)行制度下的預(yù)算公平性有待提升的四點問題，并相應(yīng)地提出了優(yōu)化資源配置，重新分配預(yù)算編制權(quán)限，建立完善的預(yù)算編制和監(jiān)督體系，堅持信息化預(yù)算平臺建設(shè)，不斷打造強大的信息平臺，結(jié)合多種方式，完善編制方法這樣四條完善的思路。

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