謝靜宜

[摘 要]“井噴式”出現(xiàn)的PPP項目融資熱潮以高效的融資模式得到各級地方政府的青睞，但是在2017年11月發(fā)出的92號文中卻對已入庫的PPP項目進行清理，這樣的緊急叫停并不是對PPP融資模式的否定，而是對PPP模式在經(jīng)濟新常態(tài)下的發(fā)展提出了更高的要求。針對PPP模式已存在加重地方財政負(fù)擔(dān)、可行性不高、管理和投資缺失的問題，本文提出了統(tǒng)籌規(guī)劃地方預(yù)算支出、加快價格和收費制度改革、重視利用專業(yè)化力量的應(yīng)對措施。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟新常態(tài)；PPP模式；財政承載能力

[中圖分類號]F812.7 [文獻標(biāo)識碼]A

從十八屆三中全會中提出的進入“經(jīng)濟新常態(tài)”以來，我國在經(jīng)濟增長方面由原來的高速增長逐步向中高速增長過渡，并提出我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重點是“過渡好轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期”，目標(biāo)旨在形成一套新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展模式。PPP項目作為一種高效的融資模式進入我們的視野，為經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展階段注入新動力，在我國掀起了一陣PPP融資熱潮。

1 PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢

PPP模式是指公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，是指二者通過簽訂相關(guān)合同，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利進行。與其他三種公共產(chǎn)品供給模式——政府供給、私人供給、第三部門供給相比，PPP模式有如下優(yōu)勢：

1.1 緩解地方政府財政壓力

單純的政府供給或私人供給對于符合經(jīng)濟新常態(tài)下的公共基礎(chǔ)設(shè)施融資來說都是一項艱巨的工程，傳統(tǒng)的融資模式無疑給地方財政帶來巨大的壓力，使地方政府負(fù)債累累。PPP模式下的融資模式將社會資本融入，用少量的地方財政吸引大量的社會資金參與，有助于緩解地方財政壓力，使經(jīng)濟向高質(zhì)量的方向發(fā)展。

1.2 有利于政府職能轉(zhuǎn)變，提高政務(wù)水平

傳統(tǒng)的政府供給使政府過多地干預(yù)微觀事務(wù)，PPP模式下的融資模式使政府將注意力轉(zhuǎn)向更多的社會需要領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，簡政放權(quán)，實現(xiàn)現(xiàn)代國家治國理念。

1.3 實現(xiàn)投資主體多元化，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力

相較于傳統(tǒng)的私人供給，PPP模式可以打破公共領(lǐng)域的投資壁壘，讓更多的社會資本融入公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，拓寬企業(yè)融資渠道和發(fā)展空間，激活社會存量資金，促進投資體制改革，進一步激發(fā)整個非公有制經(jīng)濟活力。

1.4 實現(xiàn)風(fēng)險均攤、利益共享

傳統(tǒng)的政府單方投資公共基礎(chǔ)設(shè)施往往受制于投資期長，投資金額大等特點，導(dǎo)致在開發(fā)、建設(shè)、運營、信用等方面面臨著一系列風(fēng)險。PPP模式以其高效的融資模式，秉承風(fēng)險控制者承擔(dān)風(fēng)險的原則，將財政投資風(fēng)險平均分配在政府和社會資本之間，達(dá)到風(fēng)險共擔(dān)利益共享。

2 經(jīng)濟新常態(tài)下我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

全國PPP項目截至2017年12月末共計7137個、投資10.8萬億元，我國2017年的GDP增長率為6.9%，在基礎(chǔ)設(shè)施的改善、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面，PPP模式都起到了顯著的推進作用，但是，作為一把雙刃劍 的PPP模式在一路高歌猛進的同時，也出現(xiàn)了生存危機。

在2018年國務(wù)院政府工作報告中提出的以防范化解重大風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)之首的背景下， 2018年初各大城市陸續(xù)有PPP項目被叫停，這說明2014年以來“井噴式”出現(xiàn)的PPP項目中，并非所有都是符合經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)要求的，這樣的叫停與當(dāng)前宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)鎖定在提高供給質(zhì)量和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)方面是相吻合的。

2017年11月16日財政部發(fā)布的92號文中的要求，文中要求對不合規(guī)定的項目進行集中清理，清理原則包括 未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進行信息公開等。據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2018年4月1日，集中清理項目合計609個，涉及總投資額6114.39億元。

3 經(jīng)濟新常態(tài)下我國PPP模式面臨的問題

PPP項目的緊急叫停，并不是對PPP模式的一種否認(rèn)，而是對PPP模式進行優(yōu)化，經(jīng)過層層“大浪淘沙”后，留下能夠提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的項目。通過制定專業(yè)立項原則、逐一進行排查的方式，提高新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，將不合格項目清理出庫，堅持推進符合經(jīng)濟新常態(tài)要求的優(yōu)質(zhì)項目。從對以往的PPP項目審核排查的過程中來看，建立符合經(jīng)濟新常態(tài)要求的優(yōu)質(zhì)PPP項目有以下問題亟待解決。

3.1 財政承受能力問題

各地方政府在推進PPP項目時，在地方財政一般公共預(yù)算支出只有10%的前提下，各項目主管部門分頭推進，在即將到達(dá)預(yù)算上限時，即使有更符合條件的項目也由于預(yù)算限制而難以開展實施。這樣的項目推進方式導(dǎo)致地方政府為了多做“政績”，導(dǎo)致一般公共預(yù)算虛高，這種不合理的情況在全國各地方政府的PPP項目中普遍存在。

3.2 可研報告深度問題

由于存在項目可研報告的生成周期短，導(dǎo)致質(zhì)量不過關(guān)，而可研報告的專家論證會也往往流于形式，在傳統(tǒng)的融資模式下，可以按照施工圖中的數(shù)字要求進行工程采購，而PPP模式則在可研性報告批復(fù)后就開始采用可研性報告的數(shù)據(jù)，這樣會導(dǎo)致設(shè)計深度不夠、建造標(biāo)準(zhǔn)不明確、超概況預(yù)算、結(jié)算爭議大等問題。此次被清理的不少PPP項目都是為了獲取更多的政府獎補金而盲目出現(xiàn)的，存在必要性、可行性、真實性上的缺失。

3.3 建設(shè)項目管理問題

項目的管理水平是PPP項目能否取得成功的關(guān)鍵。在工程建設(shè)領(lǐng)域，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進管理辦法能有效地促進我國項目管理水平的提高。但是由于人才不能專用，優(yōu)秀的管理經(jīng)驗不能高效地傳承，我國目前的工程建設(shè)項目中還存在著管理經(jīng)驗低水平重復(fù)的特點，這些特點嚴(yán)重影響著PPP工程的項目管理進程。

3.4 “開發(fā)商”的缺失問題

在投資人方面，PPP項目推進受阻很大程度上受限于缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項目的“開發(fā)商”。 PPP項目的承包商缺乏開發(fā)商的主動性，在策劃能力、設(shè)計能力、投融資能力、建設(shè)管理能力、運營能力上都缺乏開發(fā)商的優(yōu)勢，市場化程度較低。借鑒較早引進PPP模式的行業(yè)，如垃圾處、環(huán)境保護、水務(wù)行業(yè)，它們在市場化程度、成熟度上都相對較高。這一輪被清理掉的PPP項目應(yīng)具備“開發(fā)商”格局，做長線而非做短線，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的真正的投資方之一。

4 我國PPP模式未來發(fā)展對策

為了建立符合經(jīng)濟新常態(tài)下的PPP模式項目，為了打響“防范風(fēng)險”這首要的攻堅戰(zhàn)，國家和地方政府在選擇融資建設(shè)PPP項目時，要選擇針對性強、可行性高的項目，真正發(fā)揮出PPP模式的高效融資優(yōu)勢，未來PPP模式發(fā)展可以從以下幾個方面統(tǒng)籌處理。

4.1 統(tǒng)籌計劃、安排地方財政的公共預(yù)算支出

針對地方財政超支問題，統(tǒng)一一般公共預(yù)算支出增長率是根本。地方政府將全市所有項目統(tǒng)一籌劃，徹底更改以前各自為政的財政模式，根據(jù)目前當(dāng)?shù)氐呢斦惺苣芰R總所有擬推進的PPP項目，并根據(jù)統(tǒng)一的原則排出優(yōu)先順序，一般而言，地方政府應(yīng)以改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益好的項目為第一優(yōu)先級。

4.2 加快價格和收費制度改革

PPP項目以公共基礎(chǔ)建設(shè)為主，旨在提升居民生活環(huán)境，優(yōu)化城市生活質(zhì)量，從出發(fā)點上來說是一項利民的工程，城市居民也是這項工程最大的受益者。但是目前的投資狀態(tài)卻是政府單方面投資，這必然重傷了政府和社會資本的積極性。如果能夠?qū)V大受益者——城市居民建立收費制度，形成誰受益誰付費的價格機制，這樣才能持續(xù)吸引投資者。但在此過程中，政府需要考慮到不同收入階層之間的消費差距，制定符合他們承受能力的收費制度。

4.3 重視利用專業(yè)化力量

在PPP項目中可以利用的外部專業(yè)化力量非常多，包括專家科研力量、設(shè)計力量、管理顧問、全過程審計、專業(yè)咨詢單位等。這些專業(yè)的力量能為PPP項目模式注入新鮮動力，在PPP項目實施過程中減少不必要的彎路，充分利用他們的專業(yè)度來提升整個PPP項目管理團隊的管理能力，切實地建設(shè)高質(zhì)、高效、高水平的基礎(chǔ)設(shè)施項目，將PPP融資模式的高效性發(fā)揮出來。

[參考文獻]

[1] 除志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐、發(fā)展、困境與出路[J].國際經(jīng)濟評論，2015（04）.

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