朱佰函 蔣占峰

[摘要]我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理中存在著一種“無為”的傳統(tǒng)。近代以來，隨著國家的現(xiàn)代化和工業(yè)化，鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的“無為”傳統(tǒng)被改變了。改革開放以后，村民自治制度的建立在一定意義上是“無為”傳統(tǒng)的回歸。然而在現(xiàn)代社會(huì)，支撐“無為”政治的一整套體系已經(jīng)走向崩潰。當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理依然面臨很多困境，主要表現(xiàn)為社會(huì)治理主體的缺失、組織經(jīng)費(fèi)的缺乏和公共產(chǎn)品供給的缺位。這些問題的解決亟需鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中新的理論和制度創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]無為；鄉(xiāng)村；社會(huì)治理

[中圖分類號(hào)]F320.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 我國基層政治的無為傳統(tǒng)

1.1 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)脆弱性的制約

“國家政權(quán)要正常運(yùn)作，稅賦是其基礎(chǔ)，財(cái)政是其血脈?！敝袊鴤鹘y(tǒng)社會(huì)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)稅收是國家財(cái)政收入的主要來源和重要組成部分。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出是十分有限的，如果統(tǒng)治者對(duì)農(nóng)民所征的賦稅和徭役過重，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的傷害就會(huì)很大。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，輕徭薄賦是最明智的統(tǒng)治策略。然而，出于國家的戰(zhàn)略需要（暫且不論統(tǒng)治者個(gè)人的享樂需要），總要集中一些資源來完成一些關(guān)乎國家命運(yùn)的大型項(xiàng)目（戰(zhàn)爭(zhēng)或者工程建設(shè)），這時(shí)就需要增加對(duì)農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品提取。所以，政治上的大有為，必然要?jiǎng)訂T社會(huì)資源，增加對(duì)農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的提取度，從而增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力。如果國家對(duì)農(nóng)民施加的經(jīng)濟(jì)壓力超出了其承受能力，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)秩序的紊亂。在與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)直接相聯(lián)系的基層政治中，中國社會(huì)在絕大部分的時(shí)間里，存在著一個(gè)“無為”的傳統(tǒng)。

1.2 社會(huì)治理成本的制約

權(quán)力有膨脹的傾向，國家權(quán)力也有不斷向基層滲透的傾向。在傳統(tǒng)社會(huì)中，中央政府建立馳道和驛站系統(tǒng)，建立檢察制度，目的就是要增加中央對(duì)地方的控制。統(tǒng)治者的理想是將每個(gè)人都納入國家的嚴(yán)密控制之中。然而，在特定的歷史條件下，交通與通信都很不便利。如果基層的管理人員也由中央政府委派，則需要花費(fèi)相當(dāng)高的社會(huì)治理成本。所以，“傳統(tǒng)中國長期以來形成了‘皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng)，縣以下的鄉(xiāng)村實(shí)行自治，國家對(duì)幅員遼闊的鄉(xiāng)村只在宏觀上加以督導(dǎo)，總體而言鄉(xiāng)村只在征收賦稅差役及重大治安事件上感受到皇權(quán)與官府的切實(shí)存在，除此之外的鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)作和鄉(xiāng)村秩序的維持，則主要依靠宗族、鄉(xiāng)紳及鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性組織和制度安排，而即使像征收賦稅、維持治安這樣的官方事務(wù)很多時(shí)候也是借助于鄉(xiāng)村組織和精英來完成的?！彼?，中央政府在基層社會(huì)實(shí)行的“無為”政治，很大程度上是受社會(huì)治理成本的制約不得已而采取的統(tǒng)治策略。

2 無為傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)變

近代以來隨著中西文明的交鋒，中國鄉(xiāng)村社會(huì)的“無為傳統(tǒng)”也逐漸發(fā)生了改變?！白?0世紀(jì)以來，中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了重大變化。其變化的基本內(nèi)容是適應(yīng)現(xiàn)代化需要，國家愈來愈深地進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，并按照國家意志改造著與現(xiàn)代取向不相吻合的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)。整個(gè)20世紀(jì)，可以說是農(nóng)村改造的世紀(jì)。”“20世紀(jì)50年代，取得民主革命勝利并獲得國家政權(quán)的中國共產(chǎn)黨很快開始社會(huì)主義改造，其重要內(nèi)容之一就是對(duì)農(nóng)村的改造，并按國家意志構(gòu)造農(nóng)村人民公社體制?！彪S著對(duì)農(nóng)村改造的完成，中國鄉(xiāng)村社會(huì)的“無為傳統(tǒng)”被徹底改變了。中央政府要求徹底改變鄉(xiāng)村社會(huì)的“無為”傳統(tǒng)，將每個(gè)社會(huì)成員都納入到國家的組織體系之中。這時(shí)，傳統(tǒng)社會(huì)中橫亙?cè)趪遗c個(gè)人之間的社會(huì)力量，都成為了中央政府的權(quán)力向基層社會(huì)滲透的障礙。新中國成立后，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大群眾在打倒“族權(quán)”的過程中取消掉了宗族組織，毀棄了祠堂、家譜等維系宗族組織的物質(zhì)形態(tài)，其目的就是打掉阻礙中央政府的權(quán)力向基層社會(huì)滲透的社會(huì)組織，使社會(huì)成員只與國家力量對(duì)接，服務(wù)于中央政府的統(tǒng)一意志。后來中央政府通過人民公社化等運(yùn)動(dòng)使中國鄉(xiāng)村社會(huì)高度組織化了。中國基層政治的“無為”傳統(tǒng)被徹底改變了。

3 無為傳統(tǒng)回歸后面臨的問題

新中國成立后，為了實(shí)現(xiàn)“趕英超美”的跨越式發(fā)展，中央政府發(fā)動(dòng)了“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化程度達(dá)到了極致。由于“浮夸風(fēng)”造成了中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的過高估計(jì)，事實(shí)上造成了對(duì)農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品提取度的大大增加。新中國成立到改革開放前的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐，使人們認(rèn)識(shí)到我國中央政府的權(quán)力過分向農(nóng)村基層滲透，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。這時(shí)決策者重新審視傳統(tǒng)社會(huì)中“無為”政治的價(jià)值。1984年中央政府廢除了人民公社體制，這實(shí)際上是對(duì)中央政府權(quán)力過分向基層社會(huì)滲透的反思與糾正。1987年，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并通過《村組法》（試行），以法律的形式將村民委員會(huì)組織建設(shè)加以確立。村民自治制度的實(shí)施一定意義上恢復(fù)了我國基層政治的“無為”傳統(tǒng)?！盁o為”傳統(tǒng)的回歸是與國家在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革分不開的。家庭聯(lián)產(chǎn)承辦責(zé)任制實(shí)施以后，特別是農(nóng)業(yè)稅取消以后，農(nóng)村不太能夠感受到中央政府權(quán)力對(duì)自己生活的影響。然而，社會(huì)是向前發(fā)展的，傳統(tǒng)不能簡(jiǎn)單地被復(fù)活?！稗r(nóng)村社會(huì)已不再是封閉的、自給自足的、缺乏分工的生產(chǎn)方式和生活方式，而是與外部、與他人有著十分緊密的聯(lián)系和依存度。”傳統(tǒng)的“無為”政治有一套支撐體系。鄉(xiāng)村精英、長老統(tǒng)治和平民家族都是傳統(tǒng)的“無為”政治能夠?qū)崿F(xiàn)的支撐體系。然而，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村中“無為”政治的支撐體系已經(jīng)走向崩潰了。

4 當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的困境

4.1 社會(huì)治理主體的缺失

村民自治制度的實(shí)施與推廣，曾經(jīng)使中國廣大農(nóng)民和決策者都認(rèn)為“八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情?！比欢?，村民自治制度在實(shí)踐中卻面臨著社會(huì)治理主體缺失的問題。改革開放40年來，我國社會(huì)實(shí)現(xiàn)了由低流動(dòng)性社會(huì)向高流動(dòng)性社會(huì)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民的收入來源也由以農(nóng)業(yè)收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云渌杖霝橹?。如今，農(nóng)民們的經(jīng)濟(jì)收入主要來源于其戶籍所在鄉(xiāng)村之外。經(jīng)濟(jì)重心的外移使得廣大農(nóng)民不關(guān)心戶籍所在地的社區(qū)建設(shè)，缺乏參與基層社會(huì)治理的熱情。特別是隨著鄉(xiāng)村精英被抽離到城市之中，在農(nóng)村留守的老人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體不能有效參與鄉(xiāng)村的社會(huì)治理，這就造成了有效的社會(huì)治理主體的缺失。

4.2 組織經(jīng)費(fèi)的缺乏

傳統(tǒng)社會(huì)中，村民自治的組織經(jīng)費(fèi)主要來源于歸村莊集體所有的山林川澤等的產(chǎn)出以及熱心公共事務(wù)的大戶人家的“捐贈(zèng)”。人民公社時(shí)期，生產(chǎn)大隊(duì)掌握有豐富的生產(chǎn)資料。而隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承辦責(zé)任制的實(shí)施，作為生產(chǎn)資料的土地開始分配到個(gè)人手中。加之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，大量的集體企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)。村民委員會(huì)的組織經(jīng)費(fèi)就嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)稅取消之前，原來通過“村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌”征繳的各種稅費(fèi)是村委會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的重要來源。農(nóng)業(yè)稅取消之后，村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)缺乏問題就更加嚴(yán)重了。所以，土地制度的改革和農(nóng)業(yè)稅的取消很大程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益。然而，改革也客觀上造成了農(nóng)村組織經(jīng)濟(jì)的缺乏。人民公社解體之后，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出原子化的狀態(tài)。特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承辦責(zé)任制實(shí)施之后，村民作為獨(dú)立的生產(chǎn)者擺脫了以往的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的控制。與人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)相比，村民委員會(huì)的號(hào)召力和動(dòng)員能力大大下降。在缺少組織經(jīng)費(fèi)的情況下，村民委員會(huì)很難有所作為。

4.3 公共產(chǎn)品供給的缺位

與組織經(jīng)費(fèi)的缺乏相伴而生的問題就是公共產(chǎn)品供給的缺位。“農(nóng)村稅費(fèi)改革后的一個(gè)突出矛盾就是公共物品的供給困難。”2005年12月26日十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過了自2006年1月1日起廢止《中國人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。中央政府稅費(fèi)改革的初衷是“通過取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政的公共管理和公共服務(wù)職能，力圖將國家—農(nóng)民的‘汲取型關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N‘服務(wù)型關(guān)系?！比欢?，事實(shí)上，“事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)作為稅費(fèi)改革的后果或者配套措施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得越來越‘空殼化”。農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政極為緊張，無力支撐鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品供給。

5 結(jié)語

在傳統(tǒng)社會(huì)中，我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“無為”傳統(tǒng)有一整套的支持體系。近代以來，“無為傳統(tǒng)”在國家現(xiàn)代化和工業(yè)化的過程中被改變了，作為“無為”傳統(tǒng)支持體系的鄉(xiāng)村精英、長老統(tǒng)治、平民家族也都走向了崩潰。隨著國家工業(yè)化的完成，國家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品提取任務(wù)走向了終結(jié)。形式上，鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)了“無為”傳統(tǒng)的回歸。然而，由于“無為”傳統(tǒng)支持體系的崩潰，當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨諸多困境。這些問題的妥善解決有賴于新的制度創(chuàng)新。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，黨中央、國務(wù)院提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，為加快推進(jìn)我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了政策方向。

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