劉爽 杜亞麗

[摘要]近年來，吉林省民辦高校在政策春風(fēng)的吹拂下迅速發(fā)展，其數(shù)量已經(jīng)占據(jù)全省高校總數(shù)的1/3。本文基于對吉林省12所民辦高校法人實體狀況和省級政策實施的考察，認(rèn)為在國家民辦高校分類管理改革迅速推進(jìn)的背景下，吉林省民辦高校法人治理政策體系的構(gòu)建只有緊緊把握其時效性、系統(tǒng)性、實質(zhì)性三個特征才能取得成效。

[關(guān)鍵詞] 民辦高校改革;分類管理;法人治理政策

[中圖分類號] G640[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）12-0112-04

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.12.022

在我國民辦高校發(fā)展的歷史中，教育政策始終引領(lǐng)著教育改革的方向。民辦高校分類管理改革對于民辦高等教育的發(fā)展而言，具有劃時代的歷史性意義，為從根本上解決民辦高校各種權(quán)責(zé)、利益糾纏的問題。本文將《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》及其配套文件作為民辦教育發(fā)展歷史的一段標(biāo)志性切分線來審視相關(guān)問題，并以法人的視角來體現(xiàn)民辦高校在國家教育改革體系中的組織性，同時便于以適切的理論與制度尋求吉林省民辦高校規(guī)范化發(fā)展的途徑?！八^民辦高校法人治理，是指作為獨立法人實體的民辦高校，在民辦高校的舉辦者（所有者）、管理者和教職工等利益相關(guān)主體之間建立的有關(guān)于學(xué)校運營與權(quán)利配置的一種組織機(jī)制”[1]。文中的“民辦高校法人治理政策”是指針對民辦高校法人主體制定的一系列的外部制度安排。

一、吉林省民辦高校法人實體結(jié)構(gòu)化存量狀況

（一）辦學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大，辦學(xué)資產(chǎn)逐漸豐厚

2016年，全國普通高等教育在校生共有2 695.84萬人，其中民辦院校在校生有634.06萬人。吉林省有普通高校62所，民辦高校18所，民辦高校占全省高校總數(shù)的29.03%。全省本科高校共有在校生642 263人，其中民辦本科高校學(xué)生數(shù)為156 300余人，吉林省有9所民辦本科高校在校生數(shù)超過萬人。據(jù)不完全統(tǒng)計，吉林省10所本科民辦高校的凈資產(chǎn)總額共有780 932.5萬元（校均70 993.8萬元），金融機(jī)構(gòu)借款共計181 758萬元，共享受國家和省市財政性補(bǔ)助47 606.43萬元，舉辦者累計出資共計76 867.32萬元。吉林省12所民辦本科高校年均學(xué)費收入約23億元。充足的辦學(xué)資金不斷支撐著民辦高等教育質(zhì)量的提升。

（二）領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)規(guī)范，法人代表屬性多元

吉林省民辦高校基本實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，其中吉林華橋外國語學(xué)院實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。吉林省所有學(xué)校都制定了自己的學(xué)校章程和董事會章程，部分學(xué)校試行總會計師制度。吉林省12所民辦本科高校的董事會成員基本來自投資方、學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)層、教師代表、學(xué)生代表四個方面。雖然民辦高校不屬于經(jīng)濟(jì)單位，本質(zhì)上屬于從事公益活動的特殊機(jī)構(gòu)，但是法人代表對于民辦高校發(fā)展的意義仍然是舉足輕重的。目前，吉林省12所民辦本科高校法人代表均具有大學(xué)本科以上學(xué)歷，其中1人具有博士學(xué)位、5人具有碩士學(xué)位，3人具有海外留學(xué)經(jīng)歷，6人具有教育工作經(jīng)歷，2人有政府工作經(jīng)歷。法人代表年齡跨度較大，年齡最小的29周歲，年齡最大的81周歲?，F(xiàn)有6所高校發(fā)生了法人代表變更情況，總體來看，權(quán)力交接較為平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)影響師生工作和學(xué)習(xí)的情況。

（三）辦學(xué)層次不斷提高，業(yè)界地位引人矚目

吉林省民辦高校起步較高、辦學(xué)較為規(guī)范，很多辦學(xué)成就都得到了國家相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的肯定。2013年12月12日，吉林華橋外國語學(xué)院牽頭26所民辦高校共同組建了非營利性民辦高校聯(lián)盟，探索符合我國國情的民辦高校管理模式。先后有包括國務(wù)院總理在內(nèi)的7位國家領(lǐng)導(dǎo)人和20多位省部級領(lǐng)導(dǎo)人到吉林動畫學(xué)院視察、指導(dǎo)工作。2017年12月19日，吉林省學(xué)位委員會下發(fā)《關(guān)于公布2017—2020年博士碩士學(xué)位授權(quán)單位立項建設(shè)高校的通知》，吉林華橋外國語學(xué)院被確立為博士學(xué)位授權(quán)單位立項建設(shè)高校，長春財經(jīng)學(xué)院等9所高校被確立為碩士學(xué)位授權(quán)單位立項建設(shè)高校。由此可見，吉林省民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量總體水平位居全國前列。

二、近10年吉林省民辦高校法人治理的節(jié)點性政策

作為法人屬性不甚明晰的一種社會實體，“與公辦高校相比，民辦高校更加依賴于市場，但是市場在調(diào)節(jié)民辦高等教育經(jīng)營過程中必然會存在‘市場失靈的現(xiàn)象”[2]。所以，近幾年國家民辦教育政策一直在不斷完善。近年來，吉林省也在不斷健全省域配套政策和地方管理制度，民辦高校法人治理工作開展得穩(wěn)中有進(jìn)。2010年，中共吉林省委省政府印發(fā)了《吉林省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，鼓勵民辦高等教育法人的多元化發(fā)展。綱要強(qiáng)調(diào)“大力支持民辦教育。各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要的工作職責(zé)，鼓勵出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。2011年，吉林省政府出臺了《吉林省人民政府關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》，放開了民辦高等教育法人投資實體管制。意見明確要求“鼓勵民間資本以多種方式捐資、出資舉辦多種類型的民辦教育，完善優(yōu)惠政策，促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展?！?2013年，吉林省委省政府發(fā)布了《中共吉林省委吉林省人民政府關(guān)于建設(shè)高等教育強(qiáng)省的意見》，逐步引導(dǎo)、規(guī)范民辦高校法人治理的科學(xué)性。意見強(qiáng)調(diào)“建立民辦學(xué)校信息公開制度，規(guī)范辦學(xué)管理，加強(qiáng)督導(dǎo)評估”。“堅持依法辦學(xué)，依法治校。按照政校分開、管辦分離的原則，依法明確地界定了高校舉辦者、主管部門和高校的各方關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。民辦學(xué)校依法設(shè)立董事會或理事會，保障校長依法行使職權(quán)，實行監(jiān)事制度，完善督導(dǎo)專員制度。高校依法制定大學(xué)章程，明確行使辦學(xué)自主權(quán)的基本規(guī)則、決策程序和監(jiān)督機(jī)制。各高校在2013年前完成大學(xué)章程的制定工作。“要選配好民辦學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人，黨組織負(fù)責(zé)人兼任政府派駐學(xué)校的督導(dǎo)專員”。2017年《吉林省教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》出爐，針對民辦高校發(fā)展過程中若干內(nèi)部法人治理問題給予了政策解答。規(guī)劃指出，要開展義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校對薄弱公辦學(xué)校委托管理的試點;開展非義務(wù)教育階段混合所有制學(xué)校辦學(xué)試點，積極推廣政府與社會資本以PPP模式開展教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理。鼓勵社會力量以多種形式為學(xué)校提供信息化課程包、實訓(xùn)實習(xí)、教師培訓(xùn)、日常管理、質(zhì)量監(jiān)測、就業(yè)指導(dǎo)等專業(yè)化服務(wù)。2017年省政府出臺了《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于加快教育發(fā)展的實施意見》，指出“支持有條件的民辦學(xué)校建成國內(nèi)領(lǐng)先的民辦大學(xué)”。

三、省際視域下的民辦高校法人治理政策的策略分析

（一）地方對國家民辦高校法人分類管理改革的跟進(jìn)

在國家的教育政策中，《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》堪稱一定時期內(nèi)的“上位法”政策，對我國民辦教育的發(fā)展走向必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為此，國務(wù)院及22個省市陸續(xù)出臺了關(guān)于民辦高校分類管理改革政策的地方性配套政策。

（二）吉林省民辦教育法人分類管理政策體系構(gòu)建的著力點

“在政府職能的轉(zhuǎn)變與調(diào)整的基礎(chǔ)上，建立政府與大學(xué)間的協(xié)商關(guān)系，促進(jìn)大學(xué)治理主體多方參與，構(gòu)建多元互動的治理機(jī)制”[3]是民辦高等教育改革的長期任務(wù)。政策的實效性、體系性、實質(zhì)性必須得以體現(xiàn)。通過對各省的國家民辦高校分類管理地方化政策的分析，綜合吉林省民辦高校法人實體狀況與政策的推進(jìn)情況，可以得到以下幾方面啟示。第一，加強(qiáng)實效性。政策制定與改革推進(jìn)的時間節(jié)點要掌握好，在全國32個省級行政區(qū)中（不含港澳臺），已經(jīng)有21個地方政府出臺了地方文件，其中有9個在2017年出臺，12個在2018年出臺。遼寧省最快，時隔9個月就推出了地方的“鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見”;其次是安徽省與甘肅省，分別時隔10個月與11個月。吉林省在2018年8月22日發(fā)布了相應(yīng)的地方文件。吉林省在國家政策已經(jīng)公布將近兩年之際，制定了地方主體政策，這其中既有地方性政策出臺的復(fù)雜性因素，也有政策起草主體對政策內(nèi)涵與影響的分析與調(diào)查。由于政策出臺的時間節(jié)點會影響相關(guān)政府部門與省內(nèi)高校的改革進(jìn)程與效果。因此，吉林省應(yīng)該適時出臺民辦高校法人分類改革的相關(guān)配套政策，推動相關(guān)改革向縱深發(fā)展。民辦高校分類管理改革過渡期的設(shè)置以3—5年為最佳。各地政策都做了明確規(guī)定，給出了最后期限。湖北省規(guī)定各民辦學(xué)校在2020年9月1日前完成分類登記;內(nèi)蒙古規(guī)定在2023年8月31日前自愿做出非營利性或營利性選擇;其他省級地方政府一般把時間期限設(shè)定在2022年。云南省的規(guī)定較為詳細(xì)，對2016年11月7日前批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校設(shè)置過渡期，要求這些學(xué)校在2021年11月7日前全部實現(xiàn)分類登記。2016年11月7日—2017年8月31日批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校，要盡快進(jìn)行分類登記。對2017年9月1日及之后批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校，學(xué)校設(shè)立時要明確其非營利性或營利性類型。海南省規(guī)定各民辦校確有特殊情況的，經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在規(guī)定期限內(nèi)可延期進(jìn)行分類登記，但延期最長不超過2年，超過期限仍不進(jìn)行分類登記的，不得再登記為營利性民辦學(xué)校;上海市規(guī)定民辦高校應(yīng)在2021年12月31日前完成分類登記工作?？v觀各地文件，各省市基本把過渡期設(shè)置在3—5年之內(nèi)。吉林省規(guī)定：“現(xiàn)有民辦學(xué)校原則上需在2022年9月1日前完成分類登記。”吉林省留給民辦學(xué)校思考和過渡的時間與其他省份的政策規(guī)定基本相符，較為合理。第二，注重體系性。在內(nèi)容設(shè)計上應(yīng)突出政策重點，文件的形式在一定程度上決定了政策內(nèi)容的范圍。所謂分類管理，即對民辦學(xué)校按照營利性和非營利性兩大類進(jìn)行區(qū)分，民辦和教育是民辦高校的公共屬性，營利與非營利是民辦高校的分類標(biāo)準(zhǔn)。對于改革來講，要注重具體措施的和而不同，體系上要和，實施策略及其標(biāo)準(zhǔn)要有所不同。從文本上看，各地教育政策與國家政策保持高度一致。除了上海和甘肅，文件均以“某某政府關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見”來命名。文件（含一二級）基本包括總體要求、黨的領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制改革、扶持措施、制度建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量、管理水平等幾個模塊。從文件體量上看，與國家相應(yīng)文件存在一定差別。國家文件為7 000多字，地方文件從5 000多字到13 000多字不等。文件表述各有詳略，但內(nèi)容上差別不大。在落實民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)上，各地均給予民辦學(xué)校學(xué)費自主定價的權(quán)利，其中非營利性民辦學(xué)校收費自主權(quán)逐步得到放開。吉林省關(guān)于民辦學(xué)校分類的總政策中基本涵蓋了其他省份政策中的主體內(nèi)容，但總體來看依然過于宏觀。希望吉林省在制定后續(xù)的民辦學(xué)校配套性政策時，能夠抓住上述政策的要點，明晰政策措施，尤其是關(guān)于完善學(xué)校法人治理、確立差別化扶持政策、調(diào)整辦學(xué)準(zhǔn)入管理、拓寬辦學(xué)籌資渠道、探索多元主體合作辦學(xué)、健全學(xué)校退出機(jī)制、保障依法自主辦學(xué)、保障學(xué)校師生合法權(quán)益等問題。層次化地推進(jìn)這些問題，需要科學(xué)地、合理地對其做出總體安排。在具體操作過程中，尤其是在民辦高校法人治理的關(guān)鍵問題上，如民辦學(xué)校法人治理、民辦學(xué)校財稅扶持與用地分類管理、學(xué)校終止辦學(xué)后續(xù)事宜處理、師生權(quán)益保障等方面不能過于籠統(tǒng)，否則改革容易流于形式或使具體的政策執(zhí)行者無所適從。第三，突出實質(zhì)性。在財、稅、土地扶持上要縮短與公辦學(xué)校的差距，短時間內(nèi)，彌補(bǔ)與公辦學(xué)校的財稅鴻溝不太現(xiàn)實，但各地都展示出了努力的方向。安徽省規(guī)定對企業(yè)辦的民辦學(xué)校免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅;陜西省每年安排4億專項資金支持民辦高等教育發(fā)展。海南省規(guī)定登記時以劃撥方式取得的用地，不改變土地用途的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并按國土部門同意補(bǔ)辦時該宗地經(jīng)確認(rèn)的市場評估價格40%補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金，土地出讓價款可按有關(guān)規(guī)定在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納。用地大、補(bǔ)繳出讓金確有困難的民辦高校，市縣政府要充分考慮其歷史因素，按照一校一策的原則，采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等靈活的方式為其辦理用地手續(xù)，確保其平穩(wěn)過渡。江蘇省規(guī)定對企業(yè)支持教育事業(yè)的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除，超過年度利潤總額12%的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后3年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。在對投資人財產(chǎn)補(bǔ)償方面，湖北省規(guī)定2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，終止時，舉辦者在2017年9月1日前的出資可納入補(bǔ)償或獎勵范圍。財、稅、土地對于民辦高校來講就像血液，其政策支持的方式和力度直接影響高校的發(fā)展壯大。吉林省的扶持政策一方面要依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)狀況量力而行，一方面要利用財、稅、地政策的杠桿效應(yīng)，健全民辦高等教育扶持政策體系，以此提升民辦高等教育質(zhì)量。

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（責(zé)任編輯：付英華）