張小紅

[摘要]英國文化教育協(xié)會2016年5月公布了《全球高等教育現(xiàn)狀：國際參與的國家政策框架》（以下簡稱《政策框架》）研究報(bào)告。該研究發(fā)現(xiàn)：德國高等教育國際參與的國家政策制定上有其突出的特色，并被認(rèn)為是最為協(xié)調(diào)與合理的國家政策之一。本文基于《政策框架》的概述，通過文獻(xiàn)分析法探究德國高等教育國際參與的國家政策所具有的開放性與多元化、系統(tǒng)性與規(guī)范化、可持續(xù)性與精準(zhǔn)化等特點(diǎn)，揭示它們對促進(jìn)我國高等教育國際化發(fā)展的啟示。

[關(guān)鍵詞]：高等教育；國家政策；國際化；德國

[中圖分類號] ：G649[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）04-0139-06

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201804026黨的十九大報(bào)告提出“中國堅(jiān)持對外開放的基本國策，堅(jiān)持打開國門搞建設(shè)，積極促進(jìn)‘一帶一路國際合作，努力實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力”的新目標(biāo)，為深化我國教育對外開放和促進(jìn)教育國際化賦予了新使命、新思路和新任務(wù)。國際化是當(dāng)今世界高等教育的三大主題之一，并被認(rèn)為是成為繼大學(xué)的教學(xué)、科研、服務(wù)三種之外的第四種功能和衡量一個(gè)國家或地區(qū)教育實(shí)力的重要標(biāo)志[1]。國際化給各國高等教育帶來了挑戰(zhàn)，也帶來了發(fā)展契機(jī)。如何借鑒他國高等教育國際化戰(zhàn)略，特別是國際參與的國家政策是貫徹落實(shí)十九大精神中“努力實(shí)現(xiàn)政策溝通”一個(gè)重要路徑。

德國是目前世界高等教育國際化舞臺上的一個(gè)新角色，是世界上最大留學(xué)目的地國之一，也是全球最受留學(xué)生歡迎的非英語系國家之一[2][3]。德國高等教育之所以如此迅猛發(fā)展，其富有特色國際參與的國家政策起著至關(guān)重要作用。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)德國在歐洲乃至世界范圍內(nèi)有著比較協(xié)調(diào)和完善的教育體系，實(shí)踐了推動歐洲高等教育國際化發(fā)展的引領(lǐng)作用[4]。如孫國權(quán)提出“德國是《博洛尼亞宣言》的首批簽署國，也是‘博洛尼亞進(jìn)程的倡議國和積極推動者。德國在參與博洛尼亞進(jìn)程后，大力實(shí)施高等教育改革，使德國的高等教育迅速實(shí)現(xiàn)了與國際接軌，其國際化水平與國際影響力也得到了快速提升”[5]。該國學(xué)生流動從1987年起，逐漸從邊緣化和雜亂無序狀態(tài)轉(zhuǎn)為主流活動，并在90年代初就已成為德國高等教育的核心問題和高等教育改革的焦點(diǎn)[6]。德國高等教育國際化快速發(fā)展與該國國際參與的國家政策如高校立法、國際課程、多元資助、留學(xué)服務(wù)、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證等緊密相關(guān)?？v觀國內(nèi)現(xiàn)有研究，發(fā)現(xiàn)我國目前少有針對德國高等教育國際參與國家政策的梳理與歸納。為此，本文基于《政策框架》的概述，通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，探討德國高等教育國際參與的國家政策特點(diǎn)，揭示它對促進(jìn)我國高等教育國際化發(fā)展的啟示。

一、《政策框架》概述

2016年5月，英國文化教育協(xié)會（British Council）發(fā)表了《政策框架》[7][8]，旨在評估各國高等教育國際參與的國家政策，了解國家所支持的領(lǐng)域，側(cè)重評估立法、規(guī)定和協(xié)議等。它共使用了37項(xiàng)量化指標(biāo)，評估了26個(gè)國家的相關(guān)政策，包括美國、中國、巴西、俄羅斯、英國、德國、澳大利亞等國?！墩呖蚣堋分饕獜拈_放的教育體制、質(zhì)量保障與學(xué)位認(rèn)證、共享與可持續(xù)發(fā)展政策等視角，探討各國政府國際參與的國家政策評估內(nèi)容，具體如下（詳見表1）：

（一）開放的教育體制

《政策框架》通過評估各國國際參與的國家發(fā)展政策，如學(xué)生流動項(xiàng)目、學(xué)術(shù)流動與研究政策，以及項(xiàng)目流動與資助評估等方面政策，探究各國是否為高等教育國際化發(fā)展提供有利的環(huán)境與開放的教育體制。具體從國家教育主管部門制定國際參與的國家規(guī)劃，所設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)和海外業(yè)務(wù)，簽署合作協(xié)議數(shù)量和國際化數(shù)據(jù)采集與監(jiān)控等視角，探討各國高等教育國際化發(fā)展的國家戰(zhàn)略；從學(xué)生簽證政策、簽證程序、國際學(xué)生的生活或工作環(huán)境及相關(guān)費(fèi)用等視角，探討各國學(xué)生流動項(xiàng)目、學(xué)術(shù)流動與研究政策；從設(shè)立外國機(jī)構(gòu)、跨國項(xiàng)目、相關(guān)規(guī)定的應(yīng)用與透明度，以及駐外機(jī)構(gòu)等視角，研究國家項(xiàng)目流動與資助政策。

（二）質(zhì)量保障與學(xué)位認(rèn)證

《政策框架》通過評估國家高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系（包括國內(nèi)外的）及國際資格認(rèn)證，探討一個(gè)國家是否擁有促進(jìn)國際學(xué)生流動，教育資助和學(xué)術(shù)項(xiàng)目的監(jiān)管環(huán)境。具體從國際學(xué)生入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)評估、國內(nèi)外招生代理視角，研究國際學(xué)生質(zhì)量和招生保障政策；從監(jiān)控境內(nèi)外辦學(xué)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法行為、區(qū)域合作或國際質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)等視角，探討學(xué)術(shù)課程質(zhì)量監(jiān)管；通過海外學(xué)歷認(rèn)證、跨國教育資格認(rèn)證與國外資格認(rèn)證，以及勞動力市場溝通、區(qū)域合作或國際認(rèn)證機(jī)構(gòu)合作視角，探討如何保障學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證，提高國際高等教育質(zhì)量。

（三）共享與可持續(xù)性發(fā)展政策

《政策框架》通過分析現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)生和學(xué)術(shù)流動、國際學(xué)術(shù)合作的資金分配等方面，探討一個(gè)國家是否制定了共享與可持續(xù)性發(fā)展的政策。它包括國際化發(fā)展所帶來意想不到的問題，如人才外流和弱勢背景家庭的學(xué)生等。它具體從學(xué)生出國獎(jiǎng)學(xué)金、留學(xué)貸款、入境獎(jiǎng)學(xué)金和國際學(xué)生貸款業(yè)務(wù)等探討學(xué)生流動的資助；從海外學(xué)術(shù)課程、吸引國際學(xué)術(shù)項(xiàng)目和國際研究合作資助視角，探討學(xué)術(shù)流動與研究資助、避免分化和人才流失的政策；探討對發(fā)展中國家或地區(qū)的援助和加強(qiáng)外語教育等可持續(xù)性發(fā)展的政策。

《政策框架》發(fā)現(xiàn)參與研究的多數(shù)國家都從不同方面大力支持其國際高等教育發(fā)展，并各有側(cè)重。其中，有的國家關(guān)注全球聯(lián)盟排行榜中本國大學(xué)的數(shù)量，致力于促進(jìn)其科研能力；有的國家關(guān)注高等教育的擴(kuò)招，重視招生與就業(yè)的吸引力。多數(shù)國家在學(xué)生流動，促進(jìn)教育公平和防止人才流失等方面制定了有效的資助政策，以此促進(jìn)其高等教育國際化發(fā)展?！墩呖蚣堋钒l(fā)現(xiàn)恰當(dāng)?shù)恼呓M合是高等教育國際化發(fā)展的重要保障。德國高等教育國際化在國家政策制定上有其突出的特色，被認(rèn)為是最為協(xié)調(diào)與合理的國家之一，位居26個(gè)國家的前列（詳見表2）。

二、德國高等教育國際參與的國家政策特點(diǎn)

德國高等教育國際化快速發(fā)展的關(guān)鍵在于該國頒布的頗具特色的國家政策，以及構(gòu)建相關(guān)的實(shí)施機(jī)構(gòu)和保障體系，具體如下：

（一）開放性與多元化

1.開放性的國家戰(zhàn)略

德國高等教育開放性的國家戰(zhàn)略是緊緊圍繞拓展學(xué)生流動和學(xué)術(shù)合作項(xiàng)目以提高其國際競爭力。如1967年德國與英國皇家學(xué)會簽訂了第一個(gè)促進(jìn)科研組織國際合作協(xié)議，標(biāo)志著該國高等教育及科學(xué)領(lǐng)域的國際交往正式啟動；德國也簽署了眾多的像“索邦宣言”和“博洛尼亞宣言”等國際性合作協(xié)議[9]。德國高校隨后與國際組織建立合作伙伴關(guān)系，并設(shè)立了許多面向國際的研究機(jī)構(gòu)。如明斯特大學(xué)的“荷蘭研究中心”、柏林工業(yè)大學(xué)的“中國科學(xué)技術(shù)的歷史與哲學(xué)研究室”和薩爾大學(xué)提高課程計(jì)劃的“跨文化交流——德國與法國”等[10][11]。促使該國與國外高等教育機(jī)構(gòu)、歐洲國家間的雙邊或多邊合作有了重大發(fā)展。

德國還制定了改善學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大量引進(jìn)外國優(yōu)秀人才的相關(guān)政策。如2002年“教育與研究向世界開放：通向國際化實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新”。2004年的“精英大學(xué)”理念與‘精英計(jì)劃和2008年的“聯(lián)邦政府的學(xué)術(shù)與研究國際化策略”等[12][13]。這些跨國的研究機(jī)構(gòu)、協(xié)議和規(guī)劃促進(jìn)了德國與其他國家間的雙邊或多邊學(xué)術(shù)合作，開啟了德國與歐洲、與世界高校、研究機(jī)構(gòu)間學(xué)術(shù)交流的大門，促進(jìn)德國高等教育學(xué)術(shù)與國際接軌，并逐漸提升了該國高等教育的國際學(xué)術(shù)水平與全球聲譽(yù)。

2.多元化的學(xué)生流動與資助政策

學(xué)生流動是國家戰(zhàn)略中的重要組成部分，需要得到廣泛的資助及支持。德國十分重視學(xué)生流動，包括招收國際學(xué)生和推動本國學(xué)生赴國外留學(xué)研修。如德意志學(xué)術(shù)中心（DAAD）從國際學(xué)生工作、居留政策、留學(xué)支持服務(wù)等方面為攻讀學(xué)位的學(xué)生提供便利，方便和簡化國際學(xué)生來德留學(xué)手續(xù)[14]。德國同時(shí)放寬了對國際學(xué)生語言要求和打工限制，改善了其學(xué)習(xí)和生活條件，為畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會[15]。根據(jù)2014年德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，德國國際學(xué)生總數(shù)已超過30萬，占大學(xué)生總數(shù)的115%，占全球留學(xué)生總數(shù)的6%[16]。德國之所以吸引眾多的國際學(xué)生，主要基于該國家實(shí)力、全方位學(xué)習(xí)與生活的融入服務(wù)，以及占有絕對優(yōu)勢與寬松的就業(yè)與居留環(huán)境等多元化政策。

德國在促進(jìn)學(xué)生流動方面所表現(xiàn)出來的優(yōu)勢也與其頗具特色的多元資助方式緊密相關(guān)[17]。德國借助歐共體的埃拉斯莫斯計(jì)劃，僅在1990—1991年就資助了4000名德國學(xué)生赴歐洲高校交流 ，并隨后還提供種子資金，強(qiáng)調(diào)資助項(xiàng)目的創(chuàng)業(yè)性與可持續(xù)性[18]。德國目前已有超過了30%的學(xué)生赴國外留學(xué)或研修，并計(jì)劃在未來的幾年內(nèi)增加到50%[19]。這些多元資助政策吸引了眾多國際學(xué)生、各類學(xué)術(shù)人才和豐富資源，促進(jìn)了德國高等教育國際化發(fā)展。

（二）系統(tǒng)性與規(guī)范化

質(zhì)量保障是多國政策中比較薄弱的領(lǐng)域，但目前世界范圍內(nèi)只有像德國這樣少數(shù)國家對跨國教育學(xué)位有國家層面上正規(guī)認(rèn)證措施[20]。德國跨境高等教育質(zhì)量保障、認(rèn)證體系、跨國教育學(xué)位和招生保障都有著比較系統(tǒng)和規(guī)范的國家認(rèn)證體制，這為德國高等教育國際化發(fā)展提供了有力保障。如1998年，德國與法國、意大利、英國教育部長共同簽署了“索邦宣言”，實(shí)現(xiàn)了4國間學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)[21]；德國隨后又簽署了“博洛尼亞宣言”確立了歐洲學(xué)分互認(rèn)系統(tǒng)（ECTS），為完成一門課程提供了量化指標(biāo)，并使國與國之間學(xué)分的轉(zhuǎn)換成為可能[22]。德國還專門設(shè)立了一個(gè)認(rèn)證委員會，旨在保證新設(shè)學(xué)位的質(zhì)量和評估國外機(jī)構(gòu)在德境內(nèi)頒發(fā)的學(xué)歷學(xué)位證書[23]。德國就是這樣逐步建立和完善本國的跨境高等教育質(zhì)量保障體系。它深受歐盟組織政策的影響，并得到了世界認(rèn)同。

德國高等教育國際參與的國家政策上注重完善國家外部宏觀法律制度環(huán)境，并積極營造有利的內(nèi)部制度環(huán)境，更注重從數(shù)量到質(zhì)量的提升[24]。如德國第四次修訂的高?？偡ǎ荚跒轭C發(fā)國際認(rèn)可學(xué)位提供法律基礎(chǔ)，而DAAD開展的四次行動計(jì)劃目標(biāo)之一是為改善制約德國高等教育國家參與的國家政策法律框架，并希望通過國際化促進(jìn)課程改革，從而提高高等教育質(zhì)量[25]。以德國應(yīng)用技術(shù)大學(xué)為例，它是在國家法律法規(guī)的規(guī)范下形成了從學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、企業(yè)培訓(xùn)水平，到畢業(yè)生能力考核的全方位質(zhì)量保障體系，從而保證了德國高等教育質(zhì)量[26]?？梢钥闯?，德國高等教育跨國教育學(xué)位和招生保障擁有比較系統(tǒng)和規(guī)范的國家認(rèn)證體制，這是促進(jìn)德國高等教育國際化發(fā)展的一個(gè)核心要素，也是該國高等教育國際參與國家政策的亮點(diǎn)之一。

（三）可持續(xù)性與精準(zhǔn)化

可持續(xù)性發(fā)展政策是促進(jìn)高等教育國際化發(fā)展的又一重要因素[27]。德國近年來在學(xué)生流動和學(xué)術(shù)交流上，有其特殊的可持續(xù)性發(fā)展政策與精準(zhǔn)資助政策。如二戰(zhàn)后，德國為促進(jìn)和恢復(fù)本國在國際社會上的聲譽(yù)與地位，通過提供獎(jiǎng)學(xué)金、免學(xué)費(fèi)、允許部分州收取一定學(xué)費(fèi)的高等教育法案、國際學(xué)位認(rèn)證、英語授課、出國留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金和國外實(shí)習(xí)項(xiàng)目等國際參與的國家政策，提高德國高等教育的國際吸引力[28]、國際聲譽(yù)和整體國際化水平，并促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

德國也非常重視促進(jìn)高等教育國際化的精準(zhǔn)化資助，用以吸引國際學(xué)生和國際學(xué)術(shù)人才。如德國在本世紀(jì)之交出資1000萬歐元實(shí)施海外教育項(xiàng)目，籌建國際化遠(yuǎn)程大學(xué)、尋求跨國企業(yè)合作和開展商業(yè)性教育服務(wù)，以此搭建國際合作關(guān)系平臺[29] 。德國DAAD資助德語教育的對外推廣，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也逐年增長，僅在2005—2010年間，該國的投入就從3500萬歐元增加到4800萬歐元[30]。德國也高度重視學(xué)術(shù)研究，為恢復(fù)德國往日世界科學(xué)中心地位而啟動了“卓越計(jì)劃”的資助。僅在2006—2011年期間，德國政府撥款19億歐元資助該計(jì)劃，并在2012—2017年期間其資助增加30%[31]。

總之，德國政府通過制定開放性與多元化，系統(tǒng)性與規(guī)范化、可持續(xù)性與精準(zhǔn)化的高等教育國際參與的國家政策，增強(qiáng)該國高等教育的國際吸引力，并保持國際競爭的領(lǐng)先地位。

三、對促進(jìn)我國高等教育國際化發(fā)展的啟示

德國政府非常重視順應(yīng)形勢，積極主動地應(yīng)對國際化挑戰(zhàn)，并利用多元化項(xiàng)目與資助方式，系統(tǒng)、規(guī)范地開展教育教學(xué)質(zhì)量評估與學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證，推動其高等教育教學(xué)改革與可持續(xù)性發(fā)展，保障教育教學(xué)質(zhì)量和提升國際競爭力。德國的經(jīng)驗(yàn)對我國高等教育國際化發(fā)展的啟示如下：

（一）依靠國際組織力量

德國充分利用了與歐盟、世界各類國際組織間的相關(guān)項(xiàng)目和協(xié)議如“博洛尼亞宣言”和“索邦宣言”等，為本國營造了更加開放的環(huán)境，贏得了更多對外合作交流的機(jī)會，推動了該國高等教育國際化的快速發(fā)展。我國自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，也逐漸加強(qiáng)了與世界各類國際組織的聯(lián)系與溝通，目前合作與交流的國際平臺有：聯(lián)合國兒童基金會、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、亞歐會議、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、經(jīng)合組織、金磚國家等[32]。從上述列出的國際組織中我們發(fā)現(xiàn)，我國與亞太地區(qū)和世界發(fā)展中國家交流合作的比較緊密，與金融機(jī)構(gòu)合作交流也比較多，但與世界教育機(jī)構(gòu)的交流合作并不算多，遠(yuǎn)不能滿足國家教育對外開放與發(fā)展的需求。如果我國能借鑒德國的開放性國家戰(zhàn)略，拓展更多與世界國際組織交流的渠道與空間，將為我國高等教育國際化發(fā)展?fàn)I造更加開放的國際大環(huán)境。

（二）借助非政府組織力量

非政府組織是介于政府機(jī)構(gòu)與高等教育機(jī)構(gòu)之外的一種特殊的民間力量，它具有良好的溝通與平衡能力，是融合政界、學(xué)界和業(yè)界的一種特殊力量。德國高等教育國際化快速發(fā)展的一大亮點(diǎn)就是國際參與國家政策的多元化，具體體現(xiàn)在德國政府能匯聚頗具實(shí)力的非政府組織援助。如德國的德意志學(xué)術(shù)交流中心（DAAD）和洪堡基金會（AvH）等。黨的十九大報(bào)告中提出“加強(qiáng)中外人文交流，以我為主，兼收并蓄”，即通過以教育為主的人文交流，充分利用“民間外交”這個(gè)重要平臺，發(fā)揮交流互鑒的深厚力量[33]。我國高等教育國際化發(fā)展如能借鑒德國高等教育國際化這個(gè)特點(diǎn)，依靠非政府組織的正能量資助與杠桿導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)政界、學(xué)界與業(yè)界之間多元溝通與平衡，得到民間社會的廣泛支持和理解，調(diào)動各類高等院校的積極性，將大大提高我國高等教育國際化水平。

（三）完善學(xué)位認(rèn)證政策

《政策框架》發(fā)現(xiàn)質(zhì)量保障是多國政策中比較薄弱的領(lǐng)域，但目前只有像德國這樣少數(shù)國家對跨國教育學(xué)位有國家層面上正規(guī)認(rèn)證措施，它因而呼吁各國要進(jìn)一步完善學(xué)位認(rèn)證政策[34]。我國目前許多高校缺少針對境外教育的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管環(huán)境，政府、學(xué)校和社會之間尚未形成一個(gè)完整的和協(xié)調(diào)的監(jiān)管系統(tǒng)，也缺少日漸趨向國際化高等教育質(zhì)量保證模式的教育認(rèn)證[35] ，這是我國加入WTO后與國外著名大學(xué)合作辦學(xué)還無法逾越的一個(gè)難題[36]。如表2顯示，我國高等教育國際參與的國家政策在開放性和可持續(xù)性評級上為“非常高”，而在質(zhì)量保障與認(rèn)證方面評級為“低”。這說明了我國非常關(guān)注高等教育國際參與的國家政策的開放性和可持續(xù)性發(fā)展，但忽視了其教育質(zhì)量保障與認(rèn)證。希望在今后和將來的一段時(shí)期內(nèi)，相關(guān)部門能夠深入推進(jìn)學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)，積極參與國際教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定，并形成具有特色的“中國標(biāo)準(zhǔn)”，以貫穿到教育對外開放工作之中[37]。

四、結(jié)語

以國際化推動各國高等教育國家間合作與競爭，并促進(jìn)高等教育教學(xué)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變革，已成為當(dāng)前各國高等教育發(fā)展的一個(gè)重要思路。越來越多的國家正逐漸認(rèn)識到國際參與的國家政策對促進(jìn)高等教育國際化發(fā)展的重要性及其帶給本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處[38]?！墩呖蚣堋吠ㄟ^評估各國國際參與的國家政策，讓我們了解到德國高等教育國際化所具有的開放的教育體制、多元的學(xué)生流動，系統(tǒng)與規(guī)范化的質(zhì)量保障與學(xué)位認(rèn)證，精準(zhǔn)的資助與可持續(xù)性發(fā)展政策。由此建議應(yīng)借助國際組織和非政府組織力量，并完善學(xué)位認(rèn)證政策，這將為我國高等教育國際化發(fā)展提供有價(jià)值的參考與啟示。

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（責(zé)任編輯：鄒曌）