馮小芹

隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理制度改革的不斷深入和財(cái)政框架體系的逐步建立，強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效管理、提高財(cái)政資金的使用效率已成為財(cái)政管理工作中一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是完善預(yù)算管理制度，全面實(shí)施績(jī)效管理的重要保障，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法

2011年，財(cái)政部制定的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。一是，共性指標(biāo)是適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)。主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等。二是，個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)預(yù)算部門(mén)或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門(mén)或項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)。共性指標(biāo)由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制定，個(gè)性指標(biāo)由財(cái)政部門(mén)會(huì)同預(yù)算部門(mén)制定。

績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)完成程度的尺度?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具體包括：一是，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。是指以預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。二是，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。是指參照國(guó)家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。三是，歷史標(biāo)準(zhǔn)。是指參照同類(lèi)指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。四是，其他經(jīng)財(cái)政部門(mén)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。

目前績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。一是，成本效益分析法。是指將一定時(shí)期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對(duì)比分析，以評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。二是，比較法。是指通過(guò)對(duì)績(jī)效目標(biāo)與實(shí)施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門(mén)和地區(qū)同類(lèi)支出的比較，綜合分析績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。三是，因素分析法。是指通過(guò)綜合分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。四是，最低成本法。是指對(duì)效益確定卻不易計(jì)量的多個(gè)同類(lèi)對(duì)象的實(shí)施成本進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。五是，公眾評(píng)判法。是指通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估、公眾問(wèn)卷及抽樣調(diào)查等對(duì)財(cái)政支出效果進(jìn)行評(píng)判，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。六是，其他評(píng)價(jià)方法。

當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題

（1）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的主體缺乏公信力

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》指出，各級(jí)財(cái)政部門(mén)和各預(yù)算部門(mén)（單位）是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。在實(shí)際工作中，主要由財(cái)政部門(mén)組織開(kāi)展，預(yù)算單位自評(píng)、主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)抽查評(píng)價(jià)的方式進(jìn)行。由于部門(mén)（單位）內(nèi)部存在自己揭自己短的片面認(rèn)識(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不健全等因素，致使各預(yù)算部門(mén)（單位）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的主動(dòng)性不高，難以形成財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）之間齊抓共管的工作合力。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)和各預(yù)算部門(mén)（單位）既是資金的分配者、使用者、管理者，又是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，缺乏公信力。

（2）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不完善

2013年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，制定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架參考樣式，包含投人、過(guò)程和效果3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效益5項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，并提供了20項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)供預(yù)算單位在制定個(gè)性指標(biāo)時(shí)參考使用；同時(shí)又特別說(shuō)明，各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)可以在其中靈活選取最能體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象特征的共性指標(biāo)，并針對(duì)具體績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)，另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在實(shí)踐中，有一部分預(yù)算單位在財(cái)政部的評(píng)價(jià)指標(biāo)框架下結(jié)合本單位和被評(píng)價(jià)對(duì)象的特征，系統(tǒng)地、科學(xué)地制定了相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但因績(jī)效支出的評(píng)價(jià)對(duì)象涉及行業(yè)多，項(xiàng)目之間差異性大，許多單位在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上存在難度，不能設(shè)計(jì)出真正能體現(xiàn)項(xiàng)目效果的個(gè)性指標(biāo)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面，難以滿(mǎn)足不同層面和不同性質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)需求。

（3）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度尚不健全

目前財(cái)政支出績(jī)效相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，各預(yù)算單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)不開(kāi)展、開(kāi)展的好與壞沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲約束措施，績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展缺乏強(qiáng)有力的制度保障；評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)不充分，評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配、項(xiàng)目預(yù)算、人員考核等方面掛鉤應(yīng)用還不完全。比如，在下一年安排預(yù)算單位的延續(xù)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，基本沒(méi)有將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排依據(jù)之一。

進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

（1）建立項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)

隨著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷推進(jìn)以及數(shù)據(jù)信息的發(fā)展，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)工作信息化數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)分類(lèi)收集財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的信息資料，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目評(píng)價(jià)中反映的投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效益情況，開(kāi)展比較分析。注重評(píng)價(jià)資料的電子化和規(guī)范化，對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中指標(biāo)計(jì)算、權(quán)重確定原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定、評(píng)價(jià)方法采用、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)數(shù)據(jù)等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)行詳細(xì)的收集，充實(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于復(fù)雜的大型支出項(xiàng)目，注重收集效果類(lèi)指標(biāo)的數(shù)據(jù)和各類(lèi)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，逐步細(xì)化效果類(lèi)指標(biāo)的客觀分析評(píng)價(jià)。

（2）建立健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制

健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，建立結(jié)合部門(mén)（單位）實(shí)際、科學(xué)合理的個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；鼓勵(lì)部門(mén)（單位）在自評(píng)階段，選擇有資質(zhì)、信用好的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。充分發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)的獨(dú)立機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，引入社會(huì)公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。充分聽(tīng)取公眾對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效的意見(jiàn)，制定制度保障公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)，社會(huì)公眾要有知情權(quán)、參與權(quán)、投票權(quán)，可操作性要強(qiáng)。

（3）完善制度，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的成果轉(zhuǎn)化

首先，除涉密信息外，要加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)力度，在部門(mén)（單位）網(wǎng)站、政府網(wǎng)站、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站，逐步公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、過(guò)程和結(jié)果，以信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)部門(mén)單位重視績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范績(jī)效管理。其次，要“獎(jiǎng)罰分明”。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論良好、項(xiàng)目管理規(guī)范有序的，要予以表?yè)P(yáng)，并按照項(xiàng)目需要給予繼續(xù)支持，提升績(jī)效評(píng)價(jià)管理的效果；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題限期進(jìn)行整改，對(duì)滿(mǎn)足不了績(jī)效目標(biāo)，或者管理過(guò)程中不夠好的，要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并在安排以后年度預(yù)算時(shí)對(duì)實(shí)施單位進(jìn)行調(diào)整或調(diào)減預(yù)算，甚至取消有關(guān)預(yù)算單位的該項(xiàng)項(xiàng)目支出；績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)存在違法行為的，按照責(zé)任進(jìn)行問(wèn)責(zé)。