符碧泉

新《預(yù)算法》明確預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個環(huán)節(jié)之中。通過規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算績效管理對財政支出進(jìn)行安排，運用一系列的評判分析指標(biāo)，對財政資金的支出開展績效評價，對事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的提升具有現(xiàn)實意義。本文理順預(yù)算績效管理的工作流程，分析了事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題，并針對問題提出有效的對策，對預(yù)算績效管理有一定的指導(dǎo)意義。

預(yù)算績效管理

績效目標(biāo) 績效評價

預(yù)算績效管理的相關(guān)含義

績效目標(biāo)是預(yù)期結(jié)果，項目所提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)數(shù)量、完成工作量以及項目實施完成后的經(jīng)濟效益和社會效益。預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果業(yè)績評估為核心的預(yù)算系統(tǒng)。

預(yù)算績效管理是以支出結(jié)果為導(dǎo)向強化支出責(zé)任的預(yù)算管理模式，貫穿預(yù)算活動整個過程，實現(xiàn)預(yù)算全流程覆蓋，績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評估結(jié)果應(yīng)用的有機統(tǒng)一。按照評價對象的不同，績效評價分為綜合績效評價、部門績效評價和項目績效評價。按預(yù)算支出的范圍，可分為基本支出預(yù)算績效管理、項目支出預(yù)算績效管理、部門整體支出預(yù)算績效管理和財政預(yù)算績效管理。

在績效管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效問責(zé)?？冃栘?zé)是指運用科學(xué)合適的指標(biāo)體系，按照統(tǒng)一的程序、標(biāo)準(zhǔn)和原則對財政支出全過程及其效果，對比設(shè)定的績效目標(biāo)，進(jìn)行客觀公正的評判，并進(jìn)行問責(zé)監(jiān)督、追究責(zé)任的管理行為。事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的意義

2015年1月1H起我國施行的新《預(yù)算法》，首次將績效人法，新修改的預(yù)算法第49條將“提高預(yù)算績效”列入預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果報告的內(nèi)容。第57條補充規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。

建立預(yù)算績效管理體系，實施預(yù)算績效管理，讓預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個環(huán)節(jié)之中，改變過去重收入、輕支出、重分配、輕監(jiān)督的觀念和做法，以結(jié)果為導(dǎo)向，通過對政府行為實施績效問責(zé)，貫徹“誰支出誰負(fù)責(zé)”的基本原則，促進(jìn)政府合理使用財政資金，重視資金的利用效率，減少和避免資金分配的隨意性和盲目性。項目績效目標(biāo)申報、審核、單位自評、財政部門初審、專家復(fù)審、重點評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，將績效理念貫穿于資金使用全過程的預(yù)算績效管理系統(tǒng)，提高財政支出透明度，推進(jìn)預(yù)算績效管理，更好地發(fā)揮公共財政職能作用，優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，是深化我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是政府科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，具有深遠(yuǎn)影響的重大意義。

事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理存在的問題

（1）缺乏正確的績效理念

目前，很多事業(yè)單位正在加大預(yù)算績效管理的力度。但由于傳統(tǒng)的觀念以分配為主，上至單位負(fù)責(zé)人下至一般財務(wù)人員對績效觀念淡薄，認(rèn)為只要資金使用合法、合規(guī)就行，缺乏正確的產(chǎn)出與結(jié)果作為中心的績效理念，認(rèn)為產(chǎn)出的效果與自己無關(guān)。因此只注重資金的爭取，不注重項目效益和效率及資金的管理。忽視了績效管理的重要性。

（2）沒有設(shè)置專門的績效管理機構(gòu)及專職績效管理人員

單位機構(gòu)配置不充足，基層財政部門大部沒有設(shè)置專門的績效管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)績效管理工作人員配備有限，事業(yè)單位內(nèi)部更加沒有專職的績效管理人員，基本由報賬員兼任，職責(zé)分工不明確預(yù)算績效管理工作成了“副業(yè)”。預(yù)算績效評價工作涉及面廣、技術(shù)性強，財政部門績效管理人員人員力量配備不足，對預(yù)算單位的輔導(dǎo)和幫助非常有限，預(yù)算單位的績效管理工作人員專業(yè)水平和知識體系都無法適應(yīng)績效管理工作的需要。

（3）缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)

由于財政支出范圍廣，財政專項資金的多樣性和復(fù)雜性，難以量化，造成績效指標(biāo)的空缺，即使可以量化，往往很多項目間也缺乏可比性，定性指標(biāo)又具有較大的主觀性，績效評價指標(biāo)體系設(shè)置難度很大，；缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)，預(yù)算績效評價體系不完善，無法滿足各級事業(yè)單位提出的評價需求。

例如XX公共自行車服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)項目，產(chǎn)出的指標(biāo)基本上都是財務(wù)核算上的指標(biāo)，完成多少個自行車服務(wù)點，投放了幾輛自行車，共收多少財政資金，實際支出多少，市民使用自行車達(dá)每日多少輛次，有多少市民選擇短途自行車出行等。目前共享單車的興起，明顯就對政府的公共自行車造成極大的沖擊，是否還需繼續(xù)投入建設(shè)自行車網(wǎng)點，這些指標(biāo)根本沒多少參考價值而無法提供依據(jù)。

（4）預(yù)算績效管理工作流程存在的問題

完整的預(yù)算績效管理流程包括了事前預(yù)算評審、事中績效跟蹤、事后績效問責(zé)的全過程。以下是預(yù)算績效管理工作的流程圖，見圖1：

1.事前績效預(yù)算評審存在的問題

事前績效預(yù)算評審中，主要是從立項的必要性，項目的可行性，預(yù)算的科學(xué)性，產(chǎn)出的效益性幾個方面去評價。在工作中主要存在以下幾個問題：

第一，立項依據(jù)不夠充分，忽視事前的可行性研究報告和績效預(yù)算管理。項目超500萬以上的立項，需提交可行性研究報告。有些事業(yè)單位的可行性研究報告做很粗糙，有些單位甚至不做。預(yù)算金額超100萬以上的立項，在事前績效預(yù)算評審中，財政部門一般都聘請第三方中介公司請專家來評審，有些單位會想方設(shè)法聯(lián)系評審專家。30萬以上的項目就需進(jìn)行績效目標(biāo)申報，由于申報的項目多，審核精力有限，評審的過程不夠詳細(xì)。有些單位將預(yù)算做到29萬，逃避績效項目申報。

第二，預(yù)算不合理。有些單位做預(yù)算存在虛高的現(xiàn)象。例如在對某經(jīng)適房及保障性住房小區(qū)的物業(yè)管理費的事前績效預(yù)算評審，評審中發(fā)現(xiàn)小區(qū)只有二幢20層樓房，一個門口進(jìn)出的小區(qū)，小區(qū)內(nèi)沒有什么綠化，只有兩棵大榕樹，但預(yù)算中有5個安保人員，2名水電維修工，2名綠化人員以及2名清潔人員。這樣的預(yù)算安排顯然是不合理的。

第三，產(chǎn)出的效益指標(biāo)難以評價項目的經(jīng)濟效益及社會效益。

2.事中績效跟蹤存在的問題

第一，事中績效跟蹤的項目主要是由單位填寫項目績效評價自評報告和財政支出項目績效評價自評表，然后在績效評價平臺上傳財政部門，財政部門對這些項目進(jìn)行評價。有些單位沒有認(rèn)真對待，填報的數(shù)據(jù)不真實，使評價出現(xiàn)偏差。

第二，各項目當(dāng)年未能完工，對事中績效跟蹤也只是來源于財政支出項目績效評價報告中的財務(wù)數(shù)據(jù)，例如，是否按合同進(jìn)度完成工作量，已取得財政撥款收入多少，已實際支出多少，收入與支出是否匹配等。項目的效益未能有效反映，因此無法對項目作出全面、客觀的專項資金績效評價。

3.事后績效問責(zé)存在的問題

由于沒有科學(xué)的評價指標(biāo)體系，評價結(jié)果不夠準(zhǔn)確的?？冃гu價的工作只是提供財務(wù)資料或簡答的工作總結(jié)，特別是對公共資金的公共價值認(rèn)識不到位。這些導(dǎo)致評價績效報告針對性不強，對政府決策缺乏有效的參考，結(jié)果無法應(yīng)用。

另外，決策人員對績效評價的專業(yè)性認(rèn)識不清楚，績效評價往往象審計一樣，著重于分析查找資金的使用是否依法依規(guī)，不關(guān)注資金的績效目標(biāo)。

（5）績效考核結(jié)果運用效果差，監(jiān)督力度不夠

由于“重分配，輕績效”，績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題沒有落實整改措施，對績效考核結(jié)果的運用效果較差，相關(guān)的檢查監(jiān)督結(jié)果沒有作為下一年度部門財政預(yù)算?？顡芨兜膮⒖家罁?jù)。評價結(jié)果不具備約束力，獎懲制度落實不健全，問責(zé)機制不規(guī)范，激勵與約束作用難以發(fā)揮，影響了財政支出績效評價工作的發(fā)展。

事業(yè)單位提升預(yù)算績效管理能力的建議

（1）樹立正確的績效理念

加大預(yù)算績效管理宣傳力度，創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。樹立以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理理念，提升對預(yù)算績效管理的重視程度，預(yù)算績效管理工作成為日常工作中的常態(tài)化，成為社會普遍共識，從“要我評價”發(fā)展為“我要評價”狀態(tài)，培養(yǎng)全體人員樹立正確的預(yù)算績效意識。

（2）設(shè)置專門的績效管理機構(gòu)及專職績效管理人員

應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的績效管理機構(gòu)，及負(fù)責(zé)績效管理的專職工作人員，對績效管理人員進(jìn)行專業(yè)能力培訓(xùn)，多渠道進(jìn)行調(diào)研交流活動，共享各地的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗，提高業(yè)務(wù)水平。

（3）規(guī)范預(yù)算績效的評價方法和建立評價指標(biāo)體系

根據(jù)不同的使用主體，分別建立財政支出項目、單位財政支出、部門財政支出等績效評價指標(biāo)庫，構(gòu)建出 “投入一產(chǎn)出一成果一效益一滿意度”指標(biāo)體系，確立專門的共享平臺。事業(yè)單位應(yīng)制定出具有本單位特色的績效評價指標(biāo)體系，如民生水平的改善程度、對教育公平性的落實、社會公眾的認(rèn)可度等績效評價指標(biāo)。運用包括綜合指數(shù)法、成本效益分析法、因素分析法和問卷調(diào)查法等績效評價的方法，保證財政支出績效評價工作順利開展。

（4）加強預(yù)算績效管理工作流程績效評價管理

1.做好事前預(yù)算評審

事業(yè)單位在申報支出項目時，必須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標(biāo)，每一個項目的每一筆預(yù)算資金都要有完整、合理的績效目標(biāo)，只有符合績效目標(biāo)要求的預(yù)算資金才能批準(zhǔn)預(yù)算資金。

2.事中強化預(yù)算執(zhí)行過程

事業(yè)單位應(yīng)該對項目預(yù)算績效管理的過程進(jìn)行全程監(jiān)控，將執(zhí)行過程與預(yù)算的績效目標(biāo)進(jìn)行對比，展開考核分析，如果與績效目標(biāo)出現(xiàn)偏差，需及時糾正，動態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的實際情況。

3.加強事后績效問責(zé)

預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的核心。在對財政資金進(jìn)行分配和使用時，要特別關(guān)注項目的績效，建立健全預(yù)算績效管理工作體系。每一項已申報的預(yù)算資金，事業(yè)單位都應(yīng)該平時做好檔案資料的保管，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，做好財政支出績效自評，運用績效指標(biāo)系和適當(dāng)?shù)姆椒?，及時對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評價，將取得的績效與績效目標(biāo)進(jìn)行對比，合理分析，重點評價產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性和效益性。

（5）提高績效考核結(jié)果的應(yīng)用

除了將項目績效問責(zé)的結(jié)果作為事業(yè)單位編制下一年度預(yù)算參考依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)將每個績效預(yù)算評價的項目考核指標(biāo)，根據(jù)自身的特點分為“個性指標(biāo)”和“共同指標(biāo)”，并說明具體的用途，特別指出評價內(nèi)容產(chǎn)生的經(jīng)濟性、效益性和重要性。利用績效信息平臺共享完成數(shù)據(jù)信息，增加績效信息的透明度，向社會公眾公開績效評價結(jié)果。單位還應(yīng)制定獎懲機制，充分發(fā)揮預(yù)算績效考核結(jié)果的激勵作用與約束作用，完善相關(guān)的責(zé)任追究制度。

綜上，事業(yè)單位應(yīng)該自上而下增強績效管理責(zé)任意識，把績效自評、績效管理等工作納入常態(tài)，要確立績效目標(biāo)，建立健全科學(xué)合理的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，提供與單位實際情況相符的績效評價結(jié)果，提升預(yù)算績效管理效率。

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