李鵬

政府采購(gòu) PPP模式 好處

政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式

政府采購(gòu)模式（Government purchasemode）指政府為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)而采用的方法和手段。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，我國(guó)的政府采購(gòu)方式有：公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府采購(gòu)的一部分。

近幾年來(lái)，政府投融資模式主要的形式有下面幾種：一是地方政府下屬企業(yè)自身直接向銀行借錢(qián)，然后進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。二是采用BT形式；投資方先自己出資一部分，加上金融機(jī)構(gòu)貸款剩余部分，建設(shè)好某個(gè)項(xiàng)目，然后移交給政府，在這期間，政府把投資的錢(qián)慢慢付給投資方，可以說(shuō)，投資方是債權(quán)人，政府是債務(wù)人。三是采用BOT形式，由投資方和政府方共同出資一部分，剩下資金向金融機(jī)構(gòu)貸款，組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，在合作期擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的維護(hù)管養(yǎng)權(quán)，合作期滿后無(wú)償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。

國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。投資方拿不到地方財(cái)政出的財(cái)政承諾函，財(cái)政得不到確定，回報(bào)也得不到保證，投資方也不愿意出資，BT模式項(xiàng)目逐漸離開(kāi)了人們的視線。因此，PPP模式項(xiàng)目得到大家的熱捧，PPP模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。

采用PPP模式運(yùn)作的必要性和意義

采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)投資采購(gòu)模式相比，可以減輕財(cái)政壓力、增加公共供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。

采用PPP模式的項(xiàng)目往往投資規(guī)模較大，通常情況下，財(cái)政資金不能完全滿足建設(shè)需要，亟需社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資建設(shè)。如果通過(guò)PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的投資建設(shè)，將融資風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，將會(huì)大大減輕政府的財(cái)政壓力，降低政府負(fù)債，增強(qiáng)政府融資能力，促進(jìn)政府在各行業(yè)均衡投資、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

政府引入社會(huì)投資有利于提高項(xiàng)目建設(shè)和管理的質(zhì)量和效率。通過(guò)PPP模式引人經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本來(lái)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)本項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮社會(huì)資本在融資、專(zhuān)業(yè)、技術(shù)、設(shè)備和管理方面的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效率，高效完成PPP項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)。

同時(shí)，通過(guò)PPP模式可以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換。采用PPP模式政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，把主要精力放在服務(wù)、監(jiān)管上面，可以提高政府信譽(yù)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

另外，采用PPP模式促使政府職能轉(zhuǎn)換也充分的響應(yīng)了十八大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“政府應(yīng)從生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府”以及十九大報(bào)告提出的“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的號(hào)召。

PPP模式的好處

提高項(xiàng)目投資效率。與普通項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目的債權(quán)和股權(quán)投資者往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更嚴(yán)格的盡職調(diào)查。私營(yíng)合作者承擔(dān)設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)成本，有助于提高項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量，促使其為項(xiàng)目引人新的技術(shù)、技巧、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化項(xiàng)目投資和維護(hù)方案，將項(xiàng)目成本最小化，從而減少公共資金預(yù)算，避免低效投資。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)能力強(qiáng)。在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步入“新常態(tài)”，宏觀經(jīng)濟(jì)下行影響，各地基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力較大，能夠引入、盤(pán)活社會(huì)資本的PPP模式在地方政府融資過(guò)程中勢(shì)必發(fā)揮重要作用，或?qū)⒊蔀榈胤饺谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向。

促進(jìn)投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能促進(jìn)投融資體制改革，同時(shí)推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、管理等方面的革新，提高公共工程的建設(shè)和管理水平，提高辦事效率，傳播先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(yàn)，提高地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目管理和談判能力，并掌握管理長(zhǎng)期、復(fù)雜合同的技能。

有效控制建設(shè)費(fèi)用的超支。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門(mén)節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。

風(fēng)險(xiǎn)分配合理。在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類(lèi)市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等各類(lèi)市政公用事業(yè)。

有利于提高公共部門(mén)管理水平。由于PPP是一種長(zhǎng)期項(xiàng)目模式，其發(fā)展需要牢固的政策基礎(chǔ)、長(zhǎng)期的政治承諾以及穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的法律和監(jiān)管框架，這就要求政府部門(mén)必須嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，做可信的合作者。這種來(lái)自外部市場(chǎng)的壓力會(huì)提升政府部門(mén)的管理水平。

有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃，而由民間組織落實(shí)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，這樣不僅可以將民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中，強(qiáng)化公民意識(shí)與社會(huì)認(rèn)同感，同時(shí)提高資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。

促成公共利益最大化。PPP模式一般應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在建設(shè)過(guò)程中和竣工后，設(shè)備升級(jí)、專(zhuān)業(yè)維護(hù)等方面的配套服務(wù)與其建設(shè)密不可分，且基礎(chǔ)設(shè)施具有長(zhǎng)期使用的特征，相關(guān)配套服務(wù)不是一次、兩次能夠解決，而是一個(gè)長(zhǎng)期的合作過(guò)程，把相關(guān)維護(hù)、升級(jí)等配套服務(wù)交由社會(huì)資本方承擔(dān)，形成有效激勵(lì)約束機(jī)制，提高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促成公共利益最大化。

幫助政府改善發(fā)展模式。政府部門(mén)和民間機(jī)構(gòu)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府部門(mén)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)雙方不足，形成長(zhǎng)期互利，以最佳效率為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)整體進(jìn)步。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

總之，PPP模式能有效結(jié)合政府和社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，不僅是微觀層面的操作模式升級(jí)，更是宏觀層面的體制機(jī)制變革，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要抓手。