摘 要：通過對西安市開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理的特點主要表現(xiàn)在人編分離、聘任制管理、嚴格的績效考核制度、靈活的用人機制、具有競爭力的薪酬待遇、崗位總量控制以及結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H的社保繳納方式等七個方面。西安市中小學(xué)人事制度改革可以將開發(fā)區(qū)作為一個觀察點或試點，對其管理模式進行研究、總結(jié)，重點圍繞理順教育主管部門與公辦學(xué)校的政事關(guān)系，保證學(xué)校人事管理自主權(quán)，建立基于考核的薪酬體系，暢通晉升渠道和退出機制四個方面展開。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)；公辦學(xué)校；人事管理模式；西安市

開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校作為普通公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之外的又一辦學(xué)形式，是一定歷史條件下的產(chǎn)物，在全國很多地區(qū)普遍存在。因其舉辦方和普通的地方政府不同，一般不具備教育行政管轄權(quán)，加之具有開發(fā)區(qū)先行先試的體制機制保障，在辦學(xué)的過程中，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理更加靈活。當然，因為體制機制的問題，也存在很多問題。本文以西安市為研究背景，以開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理為切入點，對其管理模式進行剖析，分析問題根源，進而對西安市中小學(xué)人事制度改革提出幾點建議。

一、開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理的特點

1.編制總量控制、人編分離

普通公辦學(xué)校人事管理最大的特點就是實施編制管理，也成為人事制度改革中最難逾越、最難涉及的部分。在開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校，編制實施總量控制、動態(tài)管理，不與具體人員捆綁，編制到崗不到人，為下一步學(xué)校自主管理提供了靈活的機制保障。因與西安市其他區(qū)縣、開發(fā)區(qū)編制性質(zhì)不同、財稅體制不同，在編教師可在區(qū)域內(nèi)的學(xué)校流動，無法調(diào)動到西安市其他區(qū)縣、開發(fā)區(qū)。

2.聘任制管理

2017年，國務(wù)院出臺《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，對聘任制公務(wù)員進行了準確界定。與此類似，開發(fā)區(qū)實施的聘任制管理是以事業(yè)單位聘用合同為基礎(chǔ)，打破終身制身份，有明確的聘期和試用期，以定期考核為依據(jù)，暢通退出機制，有利于建立人員“能進能出”、職務(wù)“能上能下”、待遇“能高能低”的良性競爭機制，提升學(xué)校的辦學(xué)活力。

3.嚴格的績效考核制度

行政區(qū)公辦學(xué)校的績效考核大都圍繞“德能勤績廉”五個方面，采取民主測評等方式開展，考核結(jié)果人際差異較小，趨于平均化，績效考核往往浮于表面，這種結(jié)果與其人事管理制度密切相關(guān)。在開發(fā)區(qū)，績效考核是薪酬發(fā)放、人事任免、職稱評聘、評優(yōu)評先的重要依據(jù)或者說是唯一依據(jù)，一般以目標任務(wù)為依據(jù)，實行按周、按月、按學(xué)期統(tǒng)計績效完成量，按年度核算。考核的方式更加靈活，考核的內(nèi)容更加全面，改變了年度一次性考核的方式，更加強調(diào)過程化考核。

4.靈活的用人機制，保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

為規(guī)范用人行為，目前西安市所有行政區(qū)并沒有用人的自主權(quán)，在人員招聘時，區(qū)縣只負責提出招聘需求，進行資格審核，其他的筆試、試講、體檢等環(huán)節(jié)全部由西安市相關(guān)部門統(tǒng)一組織。對于開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校，市級有關(guān)部門將人事管理權(quán)限全部下放，開發(fā)區(qū)只需要將招聘計劃、方案、結(jié)果報備，招聘的組織實施全部由各開發(fā)區(qū)和學(xué)校自主實施。尤其是，高新、曲江實現(xiàn)了全過程的自主實施。在自主招聘外，由各學(xué)校建立人事管理制度，明確人員退出機制，從真正意義上實現(xiàn)了學(xué)校自主用人、自主辦學(xué)。

5.具有競爭力的薪酬待遇

開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的薪酬體系較為靈活，在參照西安市普通公辦學(xué)校薪酬體系的基礎(chǔ)上，增加了與開發(fā)區(qū)薪酬水平相適應(yīng)的津貼補貼，津貼補貼部分大都納入考核，依據(jù)個人實績，實行獎優(yōu)罰劣。校長的津貼補貼實行年薪制，在全國范圍內(nèi)廣泛吸引知名學(xué)校校長任職。從待遇水平上來看，普遍高于西安市普通公辦學(xué)校的30%-50%，略低于西安市知名的民辦學(xué)校，高新、曲江基本與西安市知名民辦學(xué)校持平。

6.崗位總量控制，未聘任到人

因開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的職稱大都按照社會人才由省人才代評，省人才對崗位設(shè)置要求并不嚴格，故開發(fā)區(qū)大都沒有積極性去開展崗位設(shè)置。即使部分開發(fā)區(qū)應(yīng)市上要求開展了崗位設(shè)置，但考慮到學(xué)校教師隊伍長遠發(fā)展的需要，也只是實施總量控制，對不同級別崗位總量進行了核定，未聘任到人，為下一步評聘分離留下空間。

7.結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H的社保繳納方式

按照單位性質(zhì)來說，開發(fā)區(qū)舉辦的公辦學(xué)校均屬于使用財政資金的全額撥款事業(yè)單位，這也就決定了其社保賬戶的性質(zhì)應(yīng)該為全額撥款的事業(yè)單位賬戶。然而，因各開發(fā)區(qū)管理理念以及是否具備區(qū)級社保中心存在差異，故各開發(fā)區(qū)為公辦學(xué)校開設(shè)的賬戶也有差別，如高新、經(jīng)開、航天均在區(qū)級社保中心開設(shè)事業(yè)單位賬戶，曲江和港務(wù)區(qū)按照企業(yè)賬戶開設(shè)，浐灞生態(tài)區(qū)則在市社保中心開設(shè)事業(yè)單位賬戶。開設(shè)事業(yè)單位賬戶的，因沒有市級統(tǒng)籌部分，人員退休后的相關(guān)待遇只能靠開發(fā)區(qū)自籌，與普通公辦學(xué)校的事業(yè)單位社保還存在一些差異。

二、存在問題及原因分析

1.存在的問題

（1）教師培訓(xùn)、評優(yōu)評先、職稱評審等日常管理渠道不暢。《關(guān)于開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校教師隊伍配備有關(guān)問題的通知》明確提出，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校教師的“培訓(xùn)研修、評優(yōu)表彰、職稱評審、交流輪崗等日常管理納入屬地區(qū)縣教育行政部門管理，與屬地公辦學(xué)校教師享受同等待遇”。然而，在行政區(qū)財力有限、機會有限的情況下，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校參與教育系統(tǒng)的評優(yōu)評先、培訓(xùn)研修的機會極少，只能靠開發(fā)區(qū)自行組織或?qū)W校自行聯(lián)系。同時，因體制機制差異，行政區(qū)考慮到評聘后的管理責任不愿意代評，且開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的實際情況無法達到西安市教育系統(tǒng)嚴苛的職稱評審要求，致使開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校教師職稱評聘問題一直未得到徹底解決。

（2）自行設(shè)置的薪酬標準存在一定的政策風險。為吸引人才，依托開發(fā)區(qū)靈活的用人機制和較為充足的財力保障，各開發(fā)區(qū)均建立了一套符合開發(fā)區(qū)實際的薪酬體系，在國家統(tǒng)一規(guī)定的工資標準外，還附帶了較大比例的津貼補貼。2018年上半年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于嚴禁自行出臺政策發(fā)放工資津貼補貼有關(guān)問題的通知》，要求事業(yè)單位對除國家統(tǒng)一規(guī)定的基本工資、績效工資、特殊崗位津貼標準之外的所有發(fā)放項目進行清查。自主設(shè)置的薪酬標準存在一定的政策風險和制度風險。

（3）部分開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校對優(yōu)秀教師的吸引力下降。前幾年，因為較高的薪酬待遇和發(fā)展平臺，即使面對人編分離、聘用制管理、職稱渠道不暢等現(xiàn)狀，但國內(nèi)很多優(yōu)秀教師還是選擇放棄原有的“鐵飯碗”，選擇了開發(fā)區(qū)的“玻璃碗”，在每年的招聘大戰(zhàn)中“滿載而歸”。近幾年，隨著開發(fā)區(qū)政策的不斷收緊以及全市人事管理政策的調(diào)整，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的待遇優(yōu)勢逐漸弱化。因為固有的傳統(tǒng)思想以及對開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的種種顧慮，面對同樣的機會選擇，優(yōu)秀教師往往會選擇民辦學(xué)校甚至是行政區(qū)公辦學(xué)校。

（4）隨著開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的逐步增加，現(xiàn)行管理模式可能會受到?jīng)_擊。開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校現(xiàn)行的管理模式是基于自建自管學(xué)校不多且開發(fā)區(qū)財力允許的情況下產(chǎn)生的。隨著西安市向開發(fā)區(qū)逐步托管行政區(qū)公辦學(xué)校，開發(fā)區(qū)的財政壓力會呈幾何倍數(shù)增長，面對多樣的管理對象，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校勢必會轉(zhuǎn)為雙軌制的管理模式，管理矛盾將逐步顯現(xiàn)。開發(fā)區(qū)只能逐步調(diào)整管理模式，來適應(yīng)自建自管學(xué)校和接收托管學(xué)校的發(fā)展需要。

2.原因分析

開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理方面存在的問題主要反映在體制機制方面。作為開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校體制機制不順的一個典型代表，其根源是現(xiàn)實的體制機制不適應(yīng)開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校的辦學(xué)需要，也可以理解為，是全市教育管理管辦結(jié)合的現(xiàn)狀與開發(fā)區(qū)教育管辦分離的實際之間的矛盾。

三、對西安市中小學(xué)人事制度改革的建議

1.理順教育主管部門與公辦學(xué)校的政事關(guān)系

目前西安市中小學(xué)人事管理中存在的體制機制不活、教師隊伍活力缺乏等問題，都與主管部門既管又辦造成的政府事業(yè)職能“越位”、“錯位”、“缺位”密切相關(guān)[1]。人事管理作為社會學(xué)的重要范疇，特別是社會上對事業(yè)單位的固有思維以及公辦學(xué)校和教育行政主管部門之間的“親屬”關(guān)系，致使教育行政主管部門無法從純粹管理學(xué)的角度，開展根本性的人事制度改革，改革推行的難度很大。因此，人事制度改革的關(guān)鍵在于理順教育行政主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及辦學(xué)主體人事管理的政事關(guān)系，在開展這項工作時，可以將開發(fā)區(qū)作為“管辦分離”的試點，對其人事管理模式的經(jīng)驗教訓(xùn)進行研究、總結(jié)，為西安市公辦學(xué)校人事制度改革提供可復(fù)制和值得推廣的管理模式。

2.保證學(xué)校人事管理自主權(quán)

在與很多校長交流時發(fā)現(xiàn)，他們普遍認為，學(xué)校教師隊伍水平和辦學(xué)質(zhì)量不高與學(xué)校沒有人事管理自主權(quán)密切相關(guān)。在招聘過程中，學(xué)校并不參與招聘條件的制定及招聘的具體流程，聘用人員與學(xué)校需求的匹配度往往不高，“招來了只能用，不能退”。在建立內(nèi)部競爭機制、激勵機制、分配制度方面，因?qū)W校缺少有效抓手，致使教師的工作積極性很難調(diào)動。另外，因為缺乏完善的退出機制，一些長期教學(xué)質(zhì)量低、不適宜從事教育教學(xué)工作的人員，學(xué)校沒有辦法將其解聘，致使學(xué)校發(fā)展活力受到嚴重影響。因此，必須下放人事管理權(quán)限，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，這也是“縣管校聘”改革的重要方向。

3.建立基于考核的薪酬體系

西安市普通公辦學(xué)?，F(xiàn)行的薪酬體系包括基本工資、津貼補貼和績效工資（基礎(chǔ)性工資和獎勵性工資）。其中，大部分區(qū)縣只是將獎勵性工資與考核掛鉤，加之未實行月考核，考核與薪酬發(fā)放的關(guān)系不大。開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校之所以辦學(xué)水平較高，主要在于建立了完善的考核制度，且與薪酬待遇直接掛鉤。只有如此，才能在學(xué)校內(nèi)真正形成追趕超越的發(fā)展局面，實現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標。

4.暢通晉升渠道，完善退出機制

《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》（2015），進一步明確了中小學(xué)教師職稱發(fā)展渠道，打破了專業(yè)技術(shù)人員職稱晉升的“天花板”，使得專業(yè)技術(shù)崗位可以通過職稱評聘實現(xiàn)個人的發(fā)展。然而，管理崗除了寄希望于職務(wù)升遷外，沒有任何個人發(fā)展的機會，致使一大批專業(yè)的管理人員無奈轉(zhuǎn)行為教師，或是學(xué)校只招教師，由教師兼行政，進而影響了學(xué)校各項工作的專業(yè)化開展。因此，必須從制度設(shè)計的層面，同步明晰中小學(xué)管理人員專業(yè)化發(fā)展路徑。同時，對于不能競聘上崗、考核不合格或因其他原因等不能勝任（堅持）所在崗位工作的教師，可采取轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)、解聘或辭聘等方式，完善退出機制。當下，西安市與成都市正在各個領(lǐng)域“打擂臺”，《成都市教育局關(guān)于教師退出教學(xué)崗位的實施辦法》或許可以借鑒。

四、結(jié)語

綜上所述，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校作為普通公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之外的又一辦學(xué)形式，是一定歷史條件下的產(chǎn)物。因其舉辦方和普通的地方政府不同，一般不具備教育行政管轄權(quán)，加之具有開發(fā)區(qū)先行先試的體制機制保障，在辦學(xué)的過程中，開發(fā)區(qū)公辦學(xué)校人事管理更加靈活。當然，因為體制機制的問題，也存在很多問題。因此需要對其管理模式進行研究、總結(jié)，要重點圍繞理順教育主管部門與公辦學(xué)校的政事關(guān)系，以保證學(xué)校人事管理自主權(quán)，建立基于考核的薪酬體系，暢通晉升渠道和退出機制。

參考文獻：

[1]趙立波.事業(yè)單位管辦分離若干重大理論與實踐問題研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報.2012年第2期

作者簡介：

童舒靜，現(xiàn)供職于西安浐灞生態(tài)區(qū)教育局，編輯、經(jīng)濟師。