康狄 金陳剛 李婧

摘 要 在國家分類推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)程中，由于軍工科研院所的業(yè)務(wù)范圍具有特殊性，長期不能明確其改革發(fā)展方向。本文就軍工科研院所可能考慮的事業(yè)單位改革方向進(jìn)行分析，通過對當(dāng)前識別出的主要法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較研究，認(rèn)為采用公益二類的改革模式更為合適，同時(shí)提出防范法律風(fēng)險(xiǎn)的措施。

關(guān)鍵詞 軍工科研院所 事業(yè)單位改革 法律風(fēng)險(xiǎn) 公益二類

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。1999年8月，中共中央國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，要求技術(shù)開發(fā)類科研機(jī)構(gòu)原則上要轉(zhuǎn)為科技型企業(yè)，整體或部分進(jìn)入企業(yè)，或轉(zhuǎn)為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等。經(jīng)過十余年的探索，事業(yè)單位體制機(jī)制改革不斷創(chuàng)新，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)改革奠定了基礎(chǔ)。2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中重申要適時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位的分類改革，國防科工委也表示，要推動(dòng)軍工科研院所改制，將其納入事業(yè)單位改革的試點(diǎn)。有關(guān)資料顯示，改制使得科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力有所增強(qiáng)，社會(huì)中的科研資源也得到了更有效的利用，但是改革存在很多現(xiàn)實(shí)問題。[1]2011年3月，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），以解決新形勢下一些事業(yè)單位功能定位不清、公益服務(wù)供給總量不足等問題。

一、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中軍工科研院所的現(xiàn)狀

事業(yè)單位按照社會(huì)功能可以劃分為生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位，社會(huì)公益性事業(yè)單位和行政管理性事業(yè)單位三個(gè)類別，軍工科研院所一般屬于社會(huì)公益性事業(yè)單位?！吨笇?dǎo)意見》根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位進(jìn)行了細(xì)分：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的劃入公益二類。與其他從事基礎(chǔ)性科研的事業(yè)單位相比，軍工科研院所具有承研、承制國家重點(diǎn)工程為主，試制生產(chǎn)軍工產(chǎn)品和民品為輔的特點(diǎn)，不能明確將其劃分為公益一類或是公益二類。

對基本定性為從事社會(huì)公益服務(wù)的軍工科研院所而言，雖然分類推進(jìn)事業(yè)單位改革將繼續(xù)保留其在事業(yè)單位的序列，但強(qiáng)化公益屬性這一改革方向觸及軍工科研院所體制機(jī)制的深層問題，同時(shí)也對其涉及的利益關(guān)系產(chǎn)生重大影響。軍工科研院所在改制的洪流中將何去何從，至今仍沒有確切的定論。

二、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中軍工科研院所的法律風(fēng)險(xiǎn)

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)程中，軍工科研院所面臨的主要法律風(fēng)險(xiǎn)來源于以下幾個(gè)方面：主輔分離、勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)移以及社保關(guān)系接續(xù)，其中主輔分離牽涉國有資產(chǎn)的處置和職工的安排，其結(jié)果也將對后兩種法律風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生深刻影響。

國家經(jīng)貿(mào)委等八部委于2002年發(fā)布的“國經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號”文件，鼓勵(lì)國有大中型企業(yè)利用非主業(yè)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)（以下簡稱“三類資產(chǎn)”），改制創(chuàng)辦面向市場、自負(fù)盈虧的法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體。軍工科研院所的主業(yè)無疑是服務(wù)于國家安全利益的科研任務(wù)，但在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，它又具有市場主體的一般屬性。這一性質(zhì)使三類資產(chǎn)在軍工科研院所的利用方式表現(xiàn)為根據(jù)市場需求狀況完成日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并且該生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)一直以輔業(yè)的形式存在。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，若軍工科研院所最終定性為公益一類事業(yè)單位，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)將被叫停，所需的科研經(jīng)費(fèi)完全由國家財(cái)政給予保證，由此將引發(fā)一定法律風(fēng)險(xiǎn)，各單位應(yīng)予以重視。

（一）主輔分離帶來的直接法律風(fēng)險(xiǎn)

軍工科研院所不同于基礎(chǔ)性科研院所，主要原因在于軍品市場具有不同于一般民品市場的特殊性：科研任務(wù)主要由國家確定，價(jià)格、市場的開放程度都受到限制，公益一類的改革模式在主輔分離過程中可能出現(xiàn)對科研需要外進(jìn)行日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的三類資產(chǎn)界定范圍的擴(kuò)大或縮小。無論哪種情況，都會(huì)對軍工科研院所的經(jīng)營帶來不小的震動(dòng)和影響。

1.生產(chǎn)經(jīng)營剝離體制，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失和科研競爭力下降的風(fēng)險(xiǎn)。國經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號文件中允許將現(xiàn)有軍工科研院所進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的資產(chǎn)經(jīng)過評估量化后分配出去，雖然該規(guī)定的行為導(dǎo)向是為了服務(wù)于國家安全利益，但作為市場主體，軍工科研院所在追求自身利益最大化時(shí)會(huì)導(dǎo)致實(shí)施過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，資產(chǎn)評估量化過程中負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營部分資產(chǎn)的界定不易把握，一旦擴(kuò)大，有可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。此時(shí)，作為主業(yè)的科研任務(wù)將受到影響，進(jìn)而導(dǎo)致科研院所在行業(yè)內(nèi)的競爭力下降。

2.生產(chǎn)經(jīng)營體系繼續(xù)以不同形式存在，科研生產(chǎn)管理混亂，權(quán)屬不清。這種法律風(fēng)險(xiǎn)源于對生產(chǎn)經(jīng)營資源剝離不徹底的情況下仍堅(jiān)持采用公益一類改革模式。該風(fēng)險(xiǎn)不僅造成改革目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)，還將影響未來軍工科研項(xiàng)目的進(jìn)行。例如，原本屬于生產(chǎn)經(jīng)營的項(xiàng)目占用科研資源，卻沒有明確的規(guī)章制度來規(guī)制，因?yàn)閺男问缴现v，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)已不存在。改制后的軍工科研院所賴以生存的研發(fā)能力受到不同程度的影響，無疑是對單位生存和發(fā)展的最大威脅。

（二）主輔分離帶來的間接法律風(fēng)險(xiǎn)

1.勞動(dòng)關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)公益一類的改革方向，主業(yè)、輔業(yè)完全分離，“一刀切”的做法對原屬于輔業(yè)的員工和主業(yè)、輔業(yè)兼顧的員工與單位間的勞動(dòng)關(guān)系處理帶來了法律風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在軍品任務(wù)較少或利潤較低時(shí)，從軍品科研領(lǐng)域轉(zhuǎn)入生產(chǎn)經(jīng)營的科研人員，勞動(dòng)關(guān)系定位不清導(dǎo)致侵犯其合法權(quán)益的情況使科研院所面臨勞動(dòng)爭議敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。另外，分離出去的員工因工種、工齡或個(gè)人身體狀況等差異而產(chǎn)生的需求也不相同，在解決勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題時(shí)，相關(guān)法律制度的不完善、不明確也導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的增加。

2.社保關(guān)系接續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。軍工科研院所的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社保關(guān)系在現(xiàn)存制度下有自身的體系。尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并沒有納入國家社會(huì)保險(xiǎn)體系之中。一旦主輔分離、生產(chǎn)改制，現(xiàn)有制度的規(guī)定不夠清晰仍是法律風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要因素。

三、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中軍工科研院所法律風(fēng)險(xiǎn)的防范

強(qiáng)化軍工科研院所的“公益屬性”和提升科研能力，當(dāng)然是該類事業(yè)單位改革的主導(dǎo)理念，但是通過上文的分析，公益一類改革模式過于強(qiáng)硬。無論是從性質(zhì)上看還是從經(jīng)濟(jì)角度考慮，公益二類的改革方向似乎更適合軍工科研院所，即根據(jù)國家確定的公益目標(biāo)——軍工科研，能夠自主開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)，并依法取得根據(jù)政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的服務(wù)收入；在完成規(guī)定任務(wù)的基礎(chǔ)上，改制后的軍工科研院所仍然可以依法開展相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，服務(wù)收入和經(jīng)營收入屬于政府非稅收入的按規(guī)定納入財(cái)政管理，實(shí)行“收支兩條線”。公益二類的改革方向在軍工科研院所主輔分離時(shí)留出一定的中間地帶，兼顧了軍工科研院所面臨的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾：一是軍品市場特殊性和市場主體一般屬性之間的矛盾；二是國防科技資源具有國家安全性和一般經(jīng)濟(jì)性兩重屬性。[2]因此，以公益二類的改革方向?yàn)榍疤?，為保證軍工科研院所的順利改革、平穩(wěn)過渡，本文擬提出以下幾點(diǎn)建議供參考。

第一，要注意對輔業(yè)部分的界定和劃分，有關(guān)單位應(yīng)及時(shí)與上級單位和國資委有關(guān)部門溝通，需要時(shí)可以向有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所咨詢。合理規(guī)劃保留的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，在保障科研的前提下最大限度地發(fā)揮其盈利能力。

第二，要堅(jiān)持先試點(diǎn)后推開、先易后難的原則。軍工科研院所應(yīng)結(jié)合實(shí)際，將改革劃分為不同階段，首先選擇較為容易的項(xiàng)目在基層單位試點(diǎn)，根據(jù)完成情況再制定進(jìn)一步的改革方案。

第三，要堅(jiān)持穩(wěn)定的原則。在改革過程中，充分考慮單位各類人員對新形勢的適應(yīng)情況。通過簽訂新的勞動(dòng)合同實(shí)現(xiàn)單位與個(gè)人的一致意見的再次達(dá)成，同時(shí)做好有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)有關(guān)制度接軌的工作，免除大多數(shù)人的后顧之憂。

第四，要堅(jiān)持公平、公正、公開的原則。良好的監(jiān)管制度、民主的決策形式和透明的政策內(nèi)容是成功改革的重要途徑，也是防范改革進(jìn)程中法律風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

隨著事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，軍工科研院所更應(yīng)認(rèn)清現(xiàn)狀，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，科學(xué)核定人員編制，避免產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)，并通過法律手段的運(yùn)用規(guī)避其他風(fēng)險(xiǎn)，在保證科研目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)步增長。

（作者單位為西北機(jī)電工程研究所）

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