楊曉帆

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)需求日益多元化，人民對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的要求逐漸提高，傳統(tǒng)的自上而下的單一政府管理模式已無法適應(yīng)目前的社會(huì)發(fā)展，政府職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理逐漸走向多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)。本文基于網(wǎng)絡(luò)治理的研究視角，通過對(duì)臺(tái)灣重建區(qū)社區(qū)營造中各參與主體如社區(qū)行政組織、社區(qū)居民、地方政府、非營利組織、專家學(xué)者等之間的互動(dòng)關(guān)系分析，探究不同主體彼此之間如何進(jìn)行協(xié)商合作，以期從中借鑒社區(qū)治理中多主體協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑢?duì)我國現(xiàn)階段社區(qū)治理有所指導(dǎo)。

Abstract： With the rapid economic and social development in China， social needs are increasingly diversified， people's demands for public services and public goods are gradually increasing， and the traditional top-down single government management model has been unable to adapt to the current social development， and government functions began to change， and social governance gradually moved toward a networked structure in which multiple entities participated. Based on the research perspective of network governance， this paper explores the interactions among various participants in community reconstruction in Taiwan's reconstruction areas， such as community administrative organizations， community residents， local governments， non-profit organizations， experts and scholars， explores how the different entities can negotiate and cooperate with each other， hoping to use the experience model of multi-subject cooperation in community governance to guide China's current community governance.

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)治理；臺(tái)灣重建區(qū)社區(qū)治理；治理主體

Key words： network governance；community governance in Taiwan's reconstruction areas；governance subject

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）12-0080-02

1 網(wǎng)絡(luò)治理理論

網(wǎng)絡(luò)治理（Networks Governance）被看做是一種新的治理機(jī)制，其內(nèi)涵區(qū)別于以往以國家中心論為主或純粹的市場模式、單純的社會(huì)中心論的概念，從政策執(zhí)行層面來說它具有整合性，實(shí)質(zhì)上是治理理論結(jié)合政策網(wǎng)絡(luò)研究，用以研究主體相互關(guān)系的一種解釋途徑和研究方法①，主要研究政府和社會(huì)組織等多種公共主體在通過協(xié)商溝通，形成相對(duì)平等穩(wěn)定的伙伴關(guān)系并搭建完善的運(yùn)作機(jī)制下所展開的合作行為。近年來，許多學(xué)者進(jìn)行的研究都是從網(wǎng)絡(luò)治理的概念出發(fā)，如公私關(guān)系、伙伴關(guān)系、治理網(wǎng)絡(luò)等。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為參與者是多元的，包含了政府、市場、利益團(tuán)體與公民等，各行為主體具有自主性，彼此分享資源，通過平等、互惠、互信的關(guān)系共同達(dá)成目標(biāo)。在社區(qū)治理的過程中，往往涉及到多元參與主體，彼此在資源上有一定的相互依賴性，是一種復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，具體而言，在治理屬性上是屬于社會(huì)政治共同管理的網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)。因此運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理的視角對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行觀察，能夠較好地發(fā)掘多元主體持續(xù)互動(dòng)的運(yùn)行模式特點(diǎn)。

2 臺(tái)灣社區(qū)營造發(fā)展

臺(tái)灣的社區(qū)治理從很早就開始了，在臺(tái)灣更多地被稱為“社區(qū)營造”，最初是借鑒日本的“造町運(yùn)動(dòng)”，通過重新塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌、發(fā)展觀光旅游業(yè)、喚起居民的文化認(rèn)同感來改變鄉(xiāng)村沒落的狀況，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新的活力，同時(shí)解決城市化產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。1994年臺(tái)灣文建會(huì)正式提出社區(qū)總體營造的概念，并指出社區(qū)總體營造就是以社區(qū)共同體的存在和意識(shí)作為前提和目標(biāo)，借由社區(qū)居民積極參與地方公共事務(wù)，凝聚社區(qū)共識(shí)，經(jīng)由社區(qū)的自主能力，建立屬于自己的文化特色，讓社區(qū)居民共同經(jīng)營及參與社區(qū)其他相關(guān)的文化活動(dòng)的行動(dòng)過程。臺(tái)灣的社區(qū)營造持續(xù)發(fā)展了二十多年，可分為三個(gè)階段，第一階段以文建會(huì)提出“社區(qū)總體營造”理念為開端，從1994年到2001年，通過建立示范性的社區(qū)作為學(xué)習(xí)、交流的依據(jù)，為其后全面性推動(dòng)打下了基礎(chǔ)。第二階段從2002年行政院推動(dòng)“新故鄉(xiāng)社區(qū)營造計(jì)劃”開始，這一階段社區(qū)營造重點(diǎn)在于強(qiáng)化之前成果，并注重社區(qū)的自主性培養(yǎng)，同時(shí)對(duì)資源合理有效的分配以及政府各部門之間的整合也有所加強(qiáng)。第三階段從2008年文建會(huì)提出的新故鄉(xiāng)社區(qū)營造第二期計(jì)劃開始，借助“行政社造化”、“社區(qū)文化深耕”和“社區(qū)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”等，進(jìn)行社區(qū)居民的理念培育、相關(guān)資源的整合以及藝術(shù)文化等領(lǐng)域的跨界合作，達(dá)到促進(jìn)社區(qū)文化認(rèn)同、增強(qiáng)社區(qū)自主互助能力的目的，這一時(shí)期的社區(qū)營造著力于從單個(gè)社區(qū)的“點(diǎn)”向社區(qū)群的“線”以及與社會(huì)其他資源構(gòu)成的“網(wǎng)絡(luò)”發(fā)展。總的來說，臺(tái)灣的社區(qū)營造具有治理主體多樣、治理方式多元、注重社區(qū)居民參與等特點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展起到了重要作用。

3 臺(tái)灣重建區(qū)社區(qū)營造中相關(guān)治理主體及互動(dòng)關(guān)系

臺(tái)灣社區(qū)營造中涉及到的治理主體既有政府部門，也有社會(huì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)居民自己成立的組織等等，這些不同的治理主體代表了不同的群體利益，各治理主體之間通過合作、協(xié)商、指導(dǎo)等方式構(gòu)成了社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)。下面以九二一地震災(zāi)后重建社區(qū)的社區(qū)營造為例，詳細(xì)分析各參與主體之間的關(guān)系。

在1999年臺(tái)灣發(fā)生九二一地震后，政府為協(xié)助受災(zāi)社區(qū)重建，除了將社區(qū)重建列為《災(zāi)后重建計(jì)劃工作》的四大重建計(jì)劃之一，也積極推動(dòng)社區(qū)營造總體工作。2002年推出《九二一震災(zāi)重建區(qū)社區(qū)總體營造計(jì)劃執(zhí)行方案》，在重建區(qū)中選擇六十個(gè)社造點(diǎn)，給予資金、人力、技術(shù)等扶持，期待達(dá)到整合民間資源，參與重建事務(wù)，增加社區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)，恢復(fù)居民生活信心和建立地方文化特色的目的。

在整個(gè)社區(qū)營造的過程中，參與主體包括有：①文建會(huì)，重建區(qū)社區(qū)總體營造是由臺(tái)灣文建會(huì)決策主導(dǎo)的，文建會(huì)在整個(gè)過程中起到規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行內(nèi)容、全程督導(dǎo)檢視執(zhí)行過程的作用；②專案中心，專案中心主要是協(xié)助文建會(huì)協(xié)調(diào)管理整個(gè)計(jì)劃方案的執(zhí)行，其功能偏向行政支援與作業(yè)管理；③社造中心，社造中心的重點(diǎn)在向社區(qū)輸出專業(yè)的輔導(dǎo)和協(xié)助；④社區(qū)居民及社區(qū)居民組織，社區(qū)居民以及居民自組織既是社區(qū)營造中重要的參與者，也是專案中心和社造中心扶持培育的對(duì)象。

在整個(gè)營造過程中，文建會(huì)處于治理的主導(dǎo)地位，掌握主要資源和話語權(quán)。文建會(huì)對(duì)專案中心起著指導(dǎo)、監(jiān)督的作用，文建會(huì)負(fù)責(zé)厘清專案中心與社造中心各自職能，使專案中心能夠更好地發(fā)揮作用，與社造中心建立業(yè)務(wù)上的共識(shí)。專案中心更多地是配合文建會(huì)的行政管理，在不斷溝通中取得共識(shí)。而文建會(huì)與社造中心之間的互動(dòng)主要是建立在對(duì)社區(qū)的關(guān)懷和輔導(dǎo)上，彼此之間形成委托和被委托的關(guān)系。文建會(huì)委托社造中心根據(jù)社區(qū)特色和需要進(jìn)行社區(qū)培育，社造中心在文建會(huì)的行政要求下，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助社區(qū)重建生命力。文建會(huì)與社區(qū)居民之間的互動(dòng)主要集中在社區(qū)提案、經(jīng)費(fèi)審核和批準(zhǔn)以及社區(qū)活動(dòng)參與。在社區(qū)提案上，居民需要經(jīng)過社造中心輔導(dǎo)和同意后，送至專案中心接受審核后才能夠提交至文建會(huì)。在經(jīng)費(fèi)的審核撥款上，社區(qū)計(jì)劃執(zhí)行前期多數(shù)先通過借貸方式獲得經(jīng)費(fèi)，等到文建會(huì)經(jīng)費(fèi)審核通過并撥款后再償還。文建會(huì)通過社造中心對(duì)社區(qū)居民制定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行管控，實(shí)際上擁有絕對(duì)的決策權(quán)。在社區(qū)問題和活動(dòng)參與上，文建會(huì)多數(shù)通過專案中心和社造中心進(jìn)行意見交換，且多授權(quán)社造中心處理，較少直接介入社區(qū)問題的處理，因此也給社區(qū)一定的自治空間。

關(guān)于專案中心與社區(qū)居民的互動(dòng)，主要體現(xiàn)在各種研習(xí)營與講座以及社區(qū)問題的咨詢輔導(dǎo)和活動(dòng)參與上。而在這些活動(dòng)多屬于觀摩培訓(xùn)性質(zhì)，社區(qū)居民互動(dòng)良好，專案中心只需扮演好文建會(huì)、社造中心和社區(qū)之間的潤滑劑即可，因此專案中心與社區(qū)居民之間是溝通的關(guān)系。

對(duì)于社造中心來說，最重要的功能是培育社區(qū)能力，主要通過課程培訓(xùn)、社區(qū)提案寫作以及社區(qū)事務(wù)操作輔導(dǎo)等三個(gè)層面達(dá)到。在課程培訓(xùn)上，社造中心根據(jù)社區(qū)發(fā)展階段設(shè)計(jì)不同的課程體系，在社區(qū)提案寫作和社區(qū)事務(wù)解決方面，由于社區(qū)提案直接關(guān)系到經(jīng)費(fèi)的審核，社造中心也希望通過輔導(dǎo)社區(qū)居民制定合適的計(jì)劃爭取更多政府資源補(bǔ)助，社區(qū)事務(wù)能否真正解決也體現(xiàn)出社造中心的運(yùn)營能力，因此在這一點(diǎn)上，社造中心與居民之間除了指導(dǎo)扶持以外，還有合作共贏的關(guān)系。

從整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)各個(gè)參與者之間的互動(dòng)來看，文建會(huì)雖然占有決策的主導(dǎo)地位，但是很少直接介入計(jì)劃的執(zhí)行，而是委托信任專案中心、社造中心以及社區(qū)之間的互動(dòng)，并與其在平等的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)，建立共識(shí)，例如專案中心因?yàn)槿鄙俳?jīng)驗(yàn)在運(yùn)行的第一年中與文建會(huì)多有摩擦，但文建會(huì)仍然給予后續(xù)合作機(jī)會(huì)。社造中心與社區(qū)之間既有指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，也有合作互利的關(guān)系。專案中心與社區(qū)之間則多是正面的互動(dòng)。在整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)里，文建會(huì)并不是唯一核心，從政策的制定到執(zhí)行都涉及到公私部門多元的行動(dòng)參與者，這些參與者之間的伙伴關(guān)系建立和培育是網(wǎng)絡(luò)式治理的重點(diǎn)。政府與非政府部門間通過正式與非正式的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制謀求彼此間資源的分享與任務(wù)的承擔(dān)，政府提供資源，交換民間組織的專業(yè)性和人力分享，順利完成政策目標(biāo)的達(dá)成，民間組織通過承擔(dān)責(zé)任，換取政府公權(quán)力的分享和利益目標(biāo)的達(dá)成，雙方在合作中共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益最大化。

4 臺(tái)灣重建區(qū)社區(qū)營造中多主體互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)借鑒

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)隨之調(diào)整，政府應(yīng)強(qiáng)化其與民間組織的合作發(fā)展關(guān)系，形成新的網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)，改變自上而下、中央集權(quán)式管理方式，創(chuàng)造參與者之間平等對(duì)話、平行互惠的協(xié)力合作模式。目前我國社區(qū)治理多數(shù)仍是以街道辦、居委會(huì)為治理主體，留給社會(huì)團(tuán)體、非營利組織、社區(qū)居民的自治空間相當(dāng)有限。從臺(tái)灣重建區(qū)社區(qū)營造中各治理主體互動(dòng)可以看出，在社區(qū)治理中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)裙逃械摹耙患要?dú)大”思維，應(yīng)該主動(dòng)學(xué)習(xí)尊重專業(yè)的民間組織，在平等的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各主體之間的爭議；而民間組織也應(yīng)盡力配合政府部門，善意回應(yīng)政府部門的政策指導(dǎo)，協(xié)助其完成計(jì)劃任務(wù)，彼此在平等、互惠與互信的基礎(chǔ)上建立有意義的伙伴關(guān)系，真正形成多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)式治理模式，從而更好地促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

注釋：

①孫柏瑛，李卓青.政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008（05）：106。

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