王孟威

2000年開始實施的原《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》，主要是為了保障基層財政的基本建設(shè)和正常運轉(zhuǎn)，進(jìn)而使廣大的農(nóng)村地區(qū)維持穩(wěn)定的狀態(tài)。這符合當(dāng)時的發(fā)展?fàn)顩r，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)尚處在探索階段，能夠維持穩(wěn)定局面即達(dá)到了目標(biāo)。但伴隨著國家整體的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展略顯滯后，改革應(yīng)運而生，原有的條例顯然與新的變革不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的原有工作內(nèi)容也發(fā)生重大的變化，由征收稅費轉(zhuǎn)向服務(wù)人民，國家也依據(jù)當(dāng)前的國內(nèi)形勢出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)的政策，這促使新的《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》誕生，湖南省于2014年11月26日通過新的條例，2015年3月1日開始實施。

在新的背景下，湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理依舊存在一些不容忽視的問題。為了進(jìn)一步抓好相關(guān)的財政管理工作，在前人研究的基礎(chǔ)上，針對目前存在的一些問題，筆者提出一些對策和建議，以期對湖南省及其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作提供一些參考。

一、湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的審查、監(jiān)督流于形式

《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算年度作出了“自公歷1月1日起至12月31日止”的硬性規(guī)定，而在實際鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會召開日期的選擇上，并不合理。有些在當(dāng)年的中下旬就已經(jīng)召開，此時的年度預(yù)算還有兩三個月未執(zhí)行完畢，決算也無法審批。預(yù)算執(zhí)行未完成，新的預(yù)算無法科學(xué)的編制，此時召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，無法有效地審查并監(jiān)督預(yù)算的編制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會對財政報告的審查流程，重點在于“議”，“議”的目的是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算審查小組廣開言路，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，對當(dāng)前的預(yù)算草案進(jìn)行細(xì)致的審核。而目前的實際情況，則大多只停留在“聽報告”的層面，審議效果不佳。由于其召開會議時間周期較短，會議前期的實質(zhì)準(zhǔn)備不夠充分，很多工作包括預(yù)算審查在內(nèi)，都只能象征性地審核，表態(tài)和建議質(zhì)量不高，并未形成預(yù)期中廣開言路，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策的效果。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在問題

財政部門內(nèi)部管理的村級組織運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費、一事一議財政獎補資金可以下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所一級，而除此之外的絕大多數(shù)資金，尤其是主管部門直接下達(dá)的項目資金的政策文件、監(jiān)管要求、資金額度等信息不能或者不能及時通達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，使財政所的監(jiān)管造成了缺失。

農(nóng)業(yè)稅改革后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所出現(xiàn)了人員流失嚴(yán)重的問題。而伴隨著國家惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的責(zé)任和事權(quán)不斷加重。所發(fā)放資金涉及范圍又廣泛，工作環(huán)節(jié)多而嚴(yán)謹(jǐn)。其次，縣鄉(xiāng)的財政管理體制不清晰，在本身人員不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的工作人員還會被抽調(diào)到其他的臨時性工作中，忽視了資金監(jiān)管的本職工作。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能界定存在問題

目前，隨著改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在新的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有對新職能有準(zhǔn)備的分析和把握，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作不夠重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作一直沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)和整合，其職能定位相對模糊。較多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門承擔(dān)了財政重點職能之外的工作，忽視其固有職能，本職工作嚴(yán)重缺位。主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)組織收入職能空置、涉農(nóng)資金的監(jiān)管不到位、管理工作流于形式等。工作重心把握不準(zhǔn)，造成了職能雜亂，重點不明確，工作核心把握不準(zhǔn)的局面。

多種管理模式雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理有一定的好處，但由于多種管理模式并存，加大了上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、指導(dǎo)、監(jiān)督的難度。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的財政所，弊端更為突出。容易受到不良干預(yù)，監(jiān)督職能弱化，資金不能得到良好的監(jiān)管，被無形侵占。

二、加強湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作的對策和建議

（一）出臺相關(guān)法律或政策，限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的召開時間

將預(yù)算和決算的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會需要一個較為完整的時間周期來考量上一年度預(yù)算的執(zhí)行情況和決算核算，這樣才能對下一年的預(yù)算編制起到參考和提高作用。將時間定在預(yù)算周期結(jié)束內(nèi)的一到兩周為宜，既能“承上”，又方便“啟下”。嚴(yán)格大會流程，并請專業(yè)財政人員指導(dǎo)、監(jiān)督，在大會前即進(jìn)行對預(yù)決算草案意見收集和集中討論。

（二）實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所“垂直管理”的體制

省級政府提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的重視程度，對機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置進(jìn)行自上而下的指導(dǎo)。實行“垂直管理”機(jī)制，將塊狀管理進(jìn)一步細(xì)分為條狀管理，由籠統(tǒng)變具體，由縣財政局負(fù)責(zé)人員編制和業(yè)務(wù)工作，建議縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所進(jìn)行有質(zhì)量的培訓(xùn)和指導(dǎo)，以強化監(jiān)管作用。在此基礎(chǔ)上，加強信息的通達(dá)性。要達(dá)到所有部門信息同步和財政所共同監(jiān)管有一定困難。上級部門應(yīng)該下達(dá)相應(yīng)政策，政策應(yīng)明確各級財政特別是財政所在財政資金申報、監(jiān)管、結(jié)算上的要求，以加強信息通達(dá)的程度。

（三）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能進(jìn)行合理界定

從湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的發(fā)展情況出發(fā)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革與湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能結(jié)合起來，以中共中央出臺的相關(guān)文件和財政戰(zhàn)略規(guī)劃來進(jìn)行湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理手段進(jìn)一步完善和創(chuàng)新等。從表面到根本，從宏觀到局部地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的問題。注重結(jié)合《預(yù)算法》和《稅收征管法》等文件，聯(lián)系《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的職能，對縣級財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的垂直管理進(jìn)行完善與創(chuàng)新，以加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理、服務(wù)、監(jiān)督職能的執(zhí)行效果。通過加強績效考核等激勵機(jī)制，在處理好縣、鄉(xiāng)、村之間的關(guān)系的同時，實現(xiàn)財政工作的正常進(jìn)行和服務(wù)基層社會的雙贏局面。

（作者單位：湘潭大學(xué)）