關(guān)鍵詞 治理體系 治理能力 范式

作者簡介：洪嘉婷，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)公共管理系行政管理專業(yè)本科生。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.058

從國家的角度來講，總目標(biāo)的提出是理論與實(shí)踐在國家制度層面相互作用的形式，也是對(duì)未來國家發(fā)展作出的宏觀性框架體系設(shè)計(jì)。中國特色社會(huì)主義制度是國家政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度的綜合體現(xiàn)，統(tǒng)領(lǐng)國家頂層制度體系；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革傳出的新號(hào)角，治理能力的先進(jìn)性和有效性體現(xiàn)為國家積極提升其在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)這六大方面的治理能力。治理體系與治理能力現(xiàn)代化相互統(tǒng)籌發(fā)展，前者是多元系統(tǒng)的集中，后者是集中指導(dǎo)下有效率的功能和表現(xiàn)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的提出是國家發(fā)展到一定程度的必然需求，也是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必要過程，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要基于的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合國家的大政方針，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)， 在中央與地方的系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。

國家的發(fā)展和治理歷來是集多元因素于一體的過程，因此，結(jié)構(gòu)性和功能性的社會(huì)問題對(duì)原有體制造成了不同程度的沖擊和挑戰(zhàn)，亦激發(fā)了一系列改革的活力。國家發(fā)展的過程中伴隨著不同要素的動(dòng)力和阻力，改革則成為汲取動(dòng)力，化解阻力的有力杠桿。歷次改革都在詮釋一種政治意義上的實(shí)踐，正如一艘行駛在大洋之上的“破冰船”，雖身處浮力巨大的水面，卻時(shí)刻要克服薄厚冰層的阻礙。對(duì)于“破冰船”而言，“水”和“冰”演繹著兩種對(duì)向的力量，“水”則成為推動(dòng)其前進(jìn)的動(dòng)力源，而“冰”則是抑制其駛向目的地的阻力，只有適時(shí)地結(jié)合好“水”的力度與“掌舵者”思維技術(shù)之間的默契度方可輕松破冰前行。改革可以順?biāo)浦?，國家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求改革要敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，敢于沖破固守利益的藩籬，改革要成為一項(xiàng)偉大的革命。國家制度適應(yīng)客觀環(huán)境的過程要改革也要?jiǎng)?chuàng)新，要正視社會(huì)主義核心價(jià)值觀，梳理國家與公民的關(guān)系，處理好政府與市場的關(guān)系，才能有效實(shí)現(xiàn)國家“善治”的狀態(tài)，才能實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

一、核心思想：社會(huì)公平與正義

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要促進(jìn)社會(huì)的公平與正義，增進(jìn)人民福祉，從社會(huì)的全方面進(jìn)行系統(tǒng)改革。社會(huì)的公平與正義是國家治理體系的重要內(nèi)容，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是全民參與的過程，要在制度層面、系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。當(dāng)前中國的社會(huì)改革，處理好社會(huì)基本矛盾，解決好社會(huì)政治穩(wěn)定是治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革的內(nèi)容釋放出的內(nèi)容涵蓋了多方面的公平，公民、社會(huì)組織、企業(yè)等都可以作為國家治理中積極參與的主體，都有權(quán)利來表達(dá)自己更多的自由，讓這些群體有了更大的活動(dòng)空間?！熬o緊圍繞更好保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，深化社會(huì)體制改革，加快收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！比珪?huì)充分強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)服務(wù)為核心促進(jìn)社會(huì)公平正義，通過多項(xiàng)舉措從公民思想、認(rèn)識(shí)、行為等方面推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化。

社會(huì)公平與正義社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本前提，也是改革的核心思想。讓公平與正義在改革中伸展，在治理中茁壯成長。正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值 ，什么樣的國家發(fā)展戰(zhàn)略才是正義的？這離不開公平和效率的選擇問題，它是人類社會(huì)政治和道德問題的中心，必須處理好這兩者的價(jià)值取向關(guān)系。羅爾斯認(rèn)為，“正義的原則是一種公平的協(xié)議或契約的結(jié)果?！薄八疽庹x原則是在一種公平的原始狀態(tài)中被一致同意的?！?我國全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其核心思想就是要努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，在作為公平的正義這一思想指導(dǎo)下，穩(wěn)步有序地推進(jìn)國家治理和治理能力現(xiàn)代化。公平是個(gè)人“天賦權(quán)利”的具體化，由于市場競爭而形成的信息占有、社會(huì)關(guān)系占有、受教育程度、個(gè)人能力等“機(jī)會(huì)不均等”問題，形成了事實(shí)上的權(quán)力不平等。這導(dǎo)致了社會(huì)差距的擴(kuò)大化、深刻化和持續(xù)化。改革開放以來，我國堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，“正義有兩個(gè)原則，第一個(gè)原則，每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放?！?全會(huì)提出的改革領(lǐng)域涉及方方面面，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等都提出了具體要求，相關(guān)領(lǐng)域的改革都在明確一個(gè)核心思想：以公平的理念處理好多元關(guān)系，讓國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓當(dāng)前的制度更趨于完善。

二、國家與公民的關(guān)系

國家與公民的關(guān)系是國家存在和發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。國家和公民的關(guān)系體現(xiàn)為一種社會(huì)契約關(guān)系，“社會(huì)契約的一個(gè)基本原則就是政治義務(wù)來源于同意或契約。因?yàn)槿祟愂翘焐杂?、平等和?dú)立的，不經(jīng)過他本人的同意，不能把任何人置于另外一個(gè)人的政治權(quán)力之下?！?“所謂治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是平等契約關(guān)系在政治領(lǐng)域的延伸；這里不再有統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，只有公共服務(wù)的提供方和需求方?！?“治理”一詞的出現(xiàn)，意在向社會(huì)公民傳遞一種公平民主、和諧正義的信息，國家治理讓廣義層面的民力得以伸展，讓政治權(quán)力回歸社會(huì)。在權(quán)力的位移方向上從傳統(tǒng)的自上而下型過渡到現(xiàn)代社會(huì)以平行為主的自上而下型。國家的核心建構(gòu)是政府和公民，公民與國家構(gòu)成了一種契約理論，經(jīng)過特殊觀念的塑造，最終形成國家重構(gòu)。國家的使命就是處理好社會(huì)和公民的關(guān)系，因此，國家必要采用一定的方法或制度管理社會(huì)，從而讓國家這個(gè)概念產(chǎn)生權(quán)威效應(yīng)。

國家治理需要破除壁壘，理性調(diào)整各種利益主體之間的關(guān)系，讓公民享有更多的權(quán)利，得到更廣的活動(dòng)空間?，F(xiàn)代化的治理體系和能力向社會(huì)詮釋了一種全新的基調(diào)：公民可以在國家發(fā)展中積極可為，社會(huì)生活更加公平化。國家治理的實(shí)質(zhì)就是治理隨著時(shí)代的梯度轉(zhuǎn)變，這也是傳統(tǒng)公共治理和現(xiàn)代公共治理的根本區(qū)，傳統(tǒng)公共治理強(qiáng)調(diào)“管制”和“服從”的思想；現(xiàn)代公共治理講求“協(xié)同”和“民主”思想。從主體與客體的角度來講，“國家統(tǒng)治”是從國家作為主體的角度，運(yùn)用自身具有的權(quán)力與國家制度，對(duì)客體（公民）產(chǎn)生的一種強(qiáng)制性管理過程，普通公民在社會(huì)中的地位是受限制的，參與政治性領(lǐng)域的機(jī)會(huì)幾乎沒有。從“國家統(tǒng)治”走向“國家管理”，“統(tǒng)治”的概念有很多弱化，強(qiáng)調(diào)通過一種制度實(shí)現(xiàn)國家和公民之間的互動(dòng)管理，從公民維護(hù)國家的權(quán)威的角度來講，國家和公民之間的關(guān)系又近了一步，也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的有力影響?！敖y(tǒng)治”和“管理”不簡單是一詞的變化，更重要的是國家管理拉近了國家和公民之間的關(guān)系，社會(huì)的公平與正義在逐漸凸顯。“治理”一詞最早來源于拉丁文和古希臘語，主要應(yīng)運(yùn)用公共管理活動(dòng)中，后來被更多被引入“危機(jī)治理”，因此，國家治理就是解決社會(huì)矛盾和社會(huì)危機(jī)的根本方法?，F(xiàn)代國家治理能力要求治理的主體多元化，以政府為核心的治理主體縱向發(fā)展，讓社會(huì)組織和公民積極可為，治理的目標(biāo)就是要讓制度在陽光下運(yùn)行，在民主的基礎(chǔ)上實(shí)施。公民參與監(jiān)督機(jī)制，有力地促進(jìn)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域治理體系的形成。

三、政府與市場的關(guān)系

推進(jìn)國家治理體系和治理能力是黨全面深化改革的總目標(biāo)，也是增強(qiáng)社會(huì)活力，提升國家管理能力的創(chuàng)新舉措。中國特色社會(huì)主義道路的發(fā)展需要不斷推進(jìn)和完善，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡到商品市場經(jīng)濟(jì)，在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。我國現(xiàn)行的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)正是在屢次的改革基礎(chǔ)上逐步趨于框架明朗化，目標(biāo)準(zhǔn)確化。國家治理體系和治理能力的運(yùn)作是否有效關(guān)鍵在于處理好政府與市場的關(guān)系，政府與市場的關(guān)系在國家發(fā)展的視角下成為一種可持續(xù)發(fā)展的核心紐帶。

社會(huì)發(fā)展需要宏觀的規(guī)劃作指導(dǎo)，更需要在此基礎(chǔ)之上的小目標(biāo)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革釋放出新的能量，可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)不可轉(zhuǎn)變。發(fā)展中國特色的社會(huì)主義制度要始終處理好政府與市場的關(guān)系，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場的定位都是比較明確的。政府和市場的關(guān)系在一定程度上可以說是公權(quán)和民權(quán)的體現(xiàn)。國家治理過程中政府始終代表的是一種公權(quán)，而市場則代表一種民權(quán)，是平等交易權(quán)、產(chǎn)權(quán)和自由選擇權(quán)的集中。處理好政府與市場的關(guān)系，意味著抓住了政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府和市場的關(guān)系及其界限自始至終都是值得思考和研究的核心，從亞當(dāng)斯密到凱恩斯，政府的作用一直被視為主要地位。

抓住政府和市場這層關(guān)系就是抓住了經(jīng)濟(jì)體制改革的“牛鼻子”，也是順理推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)動(dòng)力。治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上的進(jìn)一步完善與創(chuàng)新，其目標(biāo)在于適應(yīng)新的環(huán)境，需要一種“推力”作后盾，政府與市場的關(guān)系清晰化則可以間接轉(zhuǎn)化為這種力量。在資源配置過程中，市場發(fā)揮的作用將越來越大，新一輪的改革重點(diǎn)依然是經(jīng)濟(jì)體制改革，市場要在資源配置中起決定性作用，與以往的“基礎(chǔ)性”作用有較大的差別。以往政府和市場的關(guān)系也是不斷適應(yīng)制度和客觀環(huán)境的實(shí)踐形式，二者關(guān)系體系中政府發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)性作用，市場起著基礎(chǔ)性作用，也形象地說明一種“上下層”關(guān)系；從主次關(guān)系來看，體現(xiàn)為政府為主，市場次之；新一輪改革將市場的位置提到了前所未有的高度，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用；大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”政府和市場的關(guān)系隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)亦協(xié)同轉(zhuǎn)變，政府代表國家，與市場的關(guān)系的定位決定了改革的程度和力度；政府與市場惟妙惟肖的邊界讓市場這只“無形之手”一方面發(fā)揮決定性作用，另一方面監(jiān)督政府的職能發(fā)揮?！皥?jiān)定地沿著科學(xué)發(fā)展的軌道前行，凡市場能做好的，必須交由市場，但也應(yīng)當(dāng)明白：社會(huì)主義制度的最大優(yōu)越性 全國一盤棋和科學(xué)發(fā)展觀，這只能由政府來執(zhí)行。” 處理好政府和市場的關(guān)系全面深化改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)，是加快發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明的基礎(chǔ)要素。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為，市場“如果沒有政府的干預(yù)，就不能實(shí)現(xiàn)有效的資源配置?！?政府和市場的關(guān)系是維系國家治理穩(wěn)定性、整體性和系統(tǒng)性的前提，關(guān)系的處理不能偏重一方，而忽略另一方，而要有主次地統(tǒng)籌兼顧。

四、 國家治理之終極目標(biāo)：善治

從“國家統(tǒng)治”到“社會(huì)管理”，再到“國家治理”，是我國政治發(fā)展的進(jìn)步趨勢(shì)，從單一向多元的權(quán)力主體，從強(qiáng)制到協(xié)商的管理方式，從自上而下到雙向甚至平行的權(quán)力運(yùn)行方式，從三者所作用的領(lǐng)域及邊界的逐漸擴(kuò)大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)著我國政治管理理念進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化，尤其是要把政治權(quán)威限定在一定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)政府與市場、國家和人民關(guān)系的協(xié)調(diào)，以維持良好的社會(huì)秩序。治理概念的應(yīng)運(yùn)而生，是為了彌補(bǔ)國家失效和市場失靈的不足。僅靠國家的計(jì)劃和命令，或者市場手段，都無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。但治理也不是萬能的，它也存在許多局限，它既不能代替國家而享有合法的政治暴力，也不能代替市場而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置。它和國家失效與市場失靈一樣，也存在失效的可能。這種失效則是由于各方主體在談判與反思過程中難以在界定目標(biāo)上達(dá)成一致。

那么如何克服治理的失效？善治是繼善政之后最為理想的治理狀態(tài)。它所要達(dá)到的目標(biāo)，就是公民自愿參與到公共生活中來，對(duì)權(quán)威產(chǎn)生自覺的認(rèn)同，使政府與公民對(duì)公共生活實(shí)現(xiàn)合作管理。“善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治；所以，善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會(huì)?！?善治的實(shí)現(xiàn)需要高度發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，公民積極參與到政治生活中。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程，這將是國家治理的未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。

善治要實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，使市場在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能，利用市場和政府各自的優(yōu)勢(shì)，履行好各自的職責(zé)，解決好市場失敗的問題；以政府為核心的治理主體，善治要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，使公民享有廣泛的權(quán)利。具體而言，要使權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證信息公開，讓每位公民充分了解公共開支、政策制定等政治信息，有效監(jiān)督權(quán)力；強(qiáng)調(diào)民主法治，用法律手段規(guī)范各方主體的行為，提供良好的社會(huì)公共秩序和公平正義的政治環(huán)境；善治的核心思想就是讓人與自然和諧，人與人和諧，通過社會(huì)治理的最優(yōu)化保證全民服務(wù)的“最大公約數(shù)”?？沙掷m(xù)發(fā)展的道路與“廣場精神”的提倡都是現(xiàn)代國家治理過程中必不可少的文化內(nèi)涵，從政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系全面改革，讓治理在善政的基礎(chǔ)上穩(wěn)步趨于善治。

五、結(jié)語

改革歷來是促進(jìn)國家發(fā)展的杠桿，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿υ础Ｍ晟坪桶l(fā)展中國特色社會(huì)主義道路需要改革開放和包容進(jìn)取的精神，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的目標(biāo)，也需要能力現(xiàn)代化的社會(huì)體系和社會(huì)治理。全面深化改革是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義法制中國的必要過程，政府和市場是改革的核心，也是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。牢牢把握改革的機(jī)遇，定位好國家未來發(fā)展的基調(diào)是當(dāng)前也是今后國家發(fā)展的目標(biāo)所在。國家治理現(xiàn)代化與社會(huì)治理現(xiàn)代化均是體現(xiàn)社會(huì)公平、制度民主、體系完善的具體要求；是公民參與現(xiàn)代國家治理的機(jī)制過程，科學(xué)有效地實(shí)現(xiàn)善治的基本前提。全面深化改革總目標(biāo)要在公民參與、多元關(guān)系的協(xié)調(diào)下穩(wěn)步推進(jìn)，處理好多重關(guān)系，突出治理重點(diǎn)，科學(xué)有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。

注釋：

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