李斌斌　劉曉平

摘 要 土地作為人類最重要的生活資源，土地權(quán)利隨社會發(fā)展不斷變革和流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地權(quán)利變革，應(yīng)在符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)，充分適應(yīng)民情進(jìn)而造福人民群眾。本文簡析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度歷史沿革以及其帶給我們的啟示。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權(quán) 歷史沿革 流轉(zhuǎn)

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目：“西部大中城市土地權(quán)利流轉(zhuǎn)研究”，項(xiàng)目編號：12XFX023、陜西省軟科學(xué)項(xiàng)目：陜西省農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度研究，項(xiàng)目編號：2016krm061。

作者簡介：李斌斌，西安工程大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院；劉曉平，西安工程大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，副教授。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.255

土地是人類生存的空間載體、是人類生產(chǎn)生活的重要資源、是與人類發(fā)展最息息相關(guān)的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地是一種自然資源和社會財(cái)富，體現(xiàn)出極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和一定的商品屬性。因此在開發(fā)過程中就產(chǎn)生了一系列的財(cái)產(chǎn)權(quán)利， 《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”

農(nóng)村土地是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的空間載體，是農(nóng)民增收致富的核心資產(chǎn)，農(nóng)村土地問題始終被黨中央放在穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵位置。十一屆三中全會后，家庭經(jīng)營承包責(zé)任制確立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度在這一時(shí)期經(jīng)歷了從萌芽到發(fā)展再到逐步完善的階段。

一、1949-1978年期間的土地權(quán)利流轉(zhuǎn)：土地改革、農(nóng)業(yè)合作和人民公社

（一）土地改革時(shí)期：（1949-1952年）：土地農(nóng)民所有，自主經(jīng)營

新中國成立初期的土地改革運(yùn)動，結(jié)束了封建土地所有制，農(nóng)民擁有了土地所有權(quán)，土地屬于農(nóng)民所有，有權(quán)自由經(jīng)營，買賣和出租。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國土地改革法》（1950年），確立了集所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的農(nóng)民土地所有制。此階段政策允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期（1952-1956年）：土地農(nóng)民所有，通過走農(nóng)業(yè)合作化道路，互助經(jīng)營

1952年土地改革完成后，面對即將展開的社會主義改造，開始了合作化道路，土地依然歸農(nóng)民所有，通過初級、高級互助組，打破了家庭經(jīng)營的界限，通過互助經(jīng)營，優(yōu)化了資源配置，提高了生產(chǎn)效率。農(nóng)民將土地等生產(chǎn)資料并入互助組，按勞動和土地等生產(chǎn)資料分配收入。土地所有權(quán)歸農(nóng)戶，土地使用權(quán)屬于合作社。

（三）人民公社時(shí)期（1956-1977年）土地屬于農(nóng)民集體，通過人民公社等組織形式統(tǒng)一經(jīng)營

1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標(biāo)志著農(nóng)村土地私人所有向集體所有轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，土地的權(quán)屬（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等）在公社、生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)小組之間反復(fù)調(diào)整。到了人民公社化時(shí)期，土地屬于農(nóng)民集體，統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民不再擁有對生產(chǎn)資料排他性使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，存在嚴(yán)重的平均主義，缺乏激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第21條規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不能出租或者買賣”。 人民公社時(shí)期土地權(quán)利流轉(zhuǎn)完全被禁止。

二、1978-2013年期間的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：萌芽、發(fā)展與完善階段

（一）萌芽階段（1978-1993年）

1978年開始在全國農(nóng)村開始推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，收益權(quán)與處置權(quán)的分割，這是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的第一次流轉(zhuǎn)。1984年中央1號文件提出：土地承包期延長到15年，并首次允許了農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中 。該通知可以說是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策基礎(chǔ)。1987年《中共中央把農(nóng)村改革引向深入的通知》要求：“土地轉(zhuǎn)包時(shí)，集體或新承包戶應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償”?？v觀這一時(shí)期，各種政策允許調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度處于萌芽階段。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展階段（1993-2001年）

1993年中央11號文件提出延長土地承包期限，同時(shí)“允許農(nóng)戶之間承包的土地可以以承包、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)”， 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度日趨完善；1998年十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提到：“土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓”；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好1999年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》明確要求“要對承包合同，土地承包費(fèi)的提取和使用、機(jī)動地以及土地流轉(zhuǎn)等，要健全制度，實(shí)行規(guī)范管理”。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)得到進(jìn)一步發(fā)展。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)完善階段（2001-2013年）

2001年中央18號文件首次提出“承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，明確了農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，將農(nóng)地政策系統(tǒng)化。

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分置并行”。 保持承包關(guān)系穩(wěn)定，在承包權(quán)不變的情況下，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度基本形成。

三、農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度的歷史啟示

以史為鑒，可知興替。通過對農(nóng)村土地權(quán)利制度和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的梳理，不難發(fā)現(xiàn)，符合農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的土地政策，不但能夠確保農(nóng)民的主體地位，更能激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

土地改革時(shí)期土地所有權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高，取得了較好的政策績效。農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，互助經(jīng)營也有利于生產(chǎn)經(jīng)營。

人民公社化時(shí)期，土地屬于農(nóng)民集體，統(tǒng)一經(jīng)營的模式使土地產(chǎn)權(quán)公有化程度提高，產(chǎn)權(quán)主體模糊，人民公社作為行政性組織的特性使其不具備土地產(chǎn)權(quán)主體資格，農(nóng)民作為人民公社一員，其內(nèi)化在集體的土地產(chǎn)權(quán)份額不能夠得到合理體現(xiàn)，造成土地責(zé)權(quán)利關(guān)系的嚴(yán)重不對等，調(diào)動不起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，賦予了農(nóng)戶生產(chǎn)自主權(quán)，極大的推動了農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，因其規(guī)模小、現(xiàn)代化耕作技術(shù)難以推進(jìn)等弊端也日益凸顯。這一時(shí)期工業(yè)化飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉開，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工者越來越多，大量農(nóng)地被荒置。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)成了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模、集約和專業(yè)化發(fā)展的重要舉措。

（一）農(nóng)村土地權(quán)利制度改革要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村土地作為重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民作為農(nóng)村土地社會財(cái)富的創(chuàng)造者，對土地的基本權(quán)利必須得到保障。法律制度的完善是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的根本，制度的問題只有通過制度才能解決，制度為每一個(gè)參與社會經(jīng)濟(jì)活動的利益主體制定了一系列的行為規(guī)則，在規(guī)則約束的范圍內(nèi)激勵(lì)每一個(gè)利益主體進(jìn)行追求利益最大化的經(jīng)濟(jì)活動。

土地制度直接影響土地這一稀缺資源的配置以及土地產(chǎn)權(quán)的收益。要維護(hù)農(nóng)民對土地的權(quán)益就必須要有符合農(nóng)民利益的農(nóng)村土地權(quán)利制度作保障。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

由于城鄉(xiāng)收入進(jìn)一步擴(kuò)大，大量農(nóng)村勞動力選擇進(jìn)城務(wù)工，鄉(xiāng)村人口數(shù)和鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)急劇下降。

2013年鄉(xiāng)村人口數(shù)為97261.71萬人，2016年較少到58972.6萬人，鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)2013年到2016年從54012.8萬人下降到了36175萬人。 同時(shí)以家庭為單位的分散的土地不能被高效利用，撂荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，分散經(jīng)營的小生產(chǎn)與大市場的矛盾也日趨加劇，規(guī)模化經(jīng)營有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，能夠優(yōu)化土地資源配置，加快規(guī)?；?、集約化的進(jìn)程。

（三）建立農(nóng)村社會保障體系，完善失地農(nóng)民保障制度

從社會保障的法律含義和基本人權(quán)分析，每一位包括農(nóng)民在內(nèi)的中國公民都享受憲法規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助的社會保障權(quán)。 隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，土地在單一的生存保障功能之外又具有了發(fā)展保障功能，土地也再次成為農(nóng)村社會保障體系的核心。 土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)使農(nóng)民失去了最基本的保障，這就需要有社會保障體系為土地權(quán)利流轉(zhuǎn)做支撐，否則很難推進(jìn)土地集約化規(guī)模發(fā)展。完善失地農(nóng)民保障制度，建立健全社會保障體系就顯得尤為重要。

（四）完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，首先要建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，加快培育市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制。其次要加強(qiáng)政府服務(wù)意識，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比較混亂，土地流轉(zhuǎn)過程中糾紛較多，缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)適時(shí)成立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理和專業(yè)性服務(wù)。

四、結(jié)語

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，仍然是深化農(nóng)村改革的主線，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政策問題。這一關(guān)鍵時(shí)期，要通過制度的完善與演進(jìn)給我國農(nóng)村帶來新的變化，以確保最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)任務(wù)。

注釋：

土地管理法新解讀（第4版）.中國法制出版社.2017.

《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》.

1984年中央1號文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》.

1993年中央11號文件《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》.

2001年中央18號文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》.

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》.

2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議.

王忠林.我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究.中國海洋大學(xué).2011.

數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站.

馬俊駒.城市化應(yīng)以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)變革為先導(dǎo).黨政干部參考.2014.

魏霞.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律制度研究.中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫.2011.