許倍慎，王樂凡

（三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北宜昌443002）

一、前言

棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》及《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)［2013］25號）等文件的規(guī)定，在棚戶區(qū)改造中貨幣化安置方式得到了越來越廣泛的采用。長江證券研究所分析指出全國的棚改貨幣化安置比例由2015年29.9%，提升至2016年48.5%，增幅達62.2%，在今年經(jīng)濟下行壓力的背景下，預(yù)計棚改貨幣化安置比例或達60%，預(yù)計增幅23.7%（1）。

全國多地推進棚改貨幣化安置助力去庫存，通過組織棚戶區(qū)居民自主購買、以購代建、貨幣補償?shù)确绞接行瘞齑嫔唐纷》?，在不建或少建安置房的情況下對棚戶區(qū)改造居民進行安置，對促進房地產(chǎn)市場健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。海通證券研究所估算2014—2016年棚改貨幣化安置面積分別為0.4億平方米、1.5億平方米和2.5億平方米，分別占當(dāng)年住宅商品房銷售面積的3.8%、13.6%和18.2%（2）。在今年一、二線熱點城市成交量平淡的背景下，近兩年不斷提速的棚改貨幣化安置工作，在解決困難群眾住房問題的同時，也將會給全國樓市貢獻更高的銷售占比。

2015年4月，宜昌市人民政府辦公室出臺《宜昌市人民政府辦公室關(guān)于籌集商品房用于棚戶區(qū)改造安置的通知》（宜府辦發(fā)［2015］17號）文件，規(guī)定宜昌市城區(qū)（不含夷陵區(qū)）國有土地上棚戶區(qū)改造房屋征收安置中商品房籌集分為兩類方式：一是搭建商品房交易平臺，市房地產(chǎn)協(xié)會負責(zé)搭建商品房交易平臺，建立棚戶區(qū)改造商品房房源，供選擇貨幣補償?shù)谋徽魇杖俗灾鬟x擇購買。二是訂購商品房，各區(qū)人民政府按照政府采購相關(guān)規(guī)定訂購商品房，用于被征收房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。該通知的出臺標(biāo)志著貨幣化安置將成為當(dāng)前宜昌市棚改項目的主要安置方式。

宜昌市點軍區(qū)作為宜昌新城區(qū)建設(shè)的重點區(qū)域，棚戶區(qū)改造工作量很大，全區(qū)范圍內(nèi)國有土地棚改征收總戶數(shù)為2 533戶，住宅總建筑面積18.4萬平方米，計劃在2015—2018年內(nèi)全部征收完。點軍區(qū)在棚改項目安置中響應(yīng)上級部門要求，積極實踐貨幣化安置方式，取得了明顯成績，同時也暴露出很多不足。本文通過對宜昌市點軍區(qū)棚戶區(qū)改造貨幣化安置項目的分析，為棚改貨幣化安置過程提供案例和參考，同時探討其中存在的問題，并嘗試提出解決措施，以期為類似城市完善棚改貨幣化安置提供參考和建議，進而推動我國棚改貨幣化安置工作更加完善。

二、點軍區(qū)棚改貨幣化安置項目實例

（一）安置途徑簡介

2015年5月13日，由于點軍區(qū)內(nèi)唯一批復(fù)的國有土地棚改安置房“點軍區(qū)江南時代棚改安置房項目”尚未開工建設(shè)，不能滿足安置工作的需要，而區(qū)內(nèi)國有土地上紅光港機棚改項目急需開展。為加快改善棚改居民的居住條件，區(qū)政府根據(jù)宜昌市[2015]17號文件的精神，向市政府請示確定采購區(qū)內(nèi)商品房源300套，作為安置房提供給棚改居民的方案按程序獲得批復(fù)。

點軍區(qū)政府相關(guān)部門按《采購法》要求，于2015年6月16日在宜昌市點軍網(wǎng)的招標(biāo)公示欄發(fā)布競爭性談判公告和競爭性談判文件，供應(yīng)商采用不記名方式報名。在談判截止時間內(nèi)共有宜昌市碧桂園房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、宜昌市恒陽置業(yè)有限公司、湖北宇星置業(yè)發(fā)展有限公司3家供應(yīng)商提交了談判響應(yīng)文件。

2015年6月25日，采購代理機構(gòu)根據(jù)本項目競爭性談判文件規(guī)定依法組織了競爭性談判。采購人依法組建的7人談判小組對響應(yīng)文件的3家供應(yīng)商進行了資格和相應(yīng)性評審，其中宜昌市恒陽置業(yè)有限公司因資格條件不符合要求，做廢標(biāo)處理，其他2家供應(yīng)商資格和相應(yīng)性評審均為合格。談判小組根據(jù)本項目競爭性談判文件規(guī)定分別與2家供應(yīng)商進行了4輪談判，在質(zhì)量和服務(wù)均滿足要求的前提下，按照最終報價由低到高的順序推薦了湖北宇星置業(yè)發(fā)展有限公司開發(fā)的江南星城項目為本項目第一成交候選項目。

（二）項目進展情況

2015年7月28日，點軍區(qū)人民政府與湖北宇星置業(yè)發(fā)展有限公司簽訂《點軍區(qū)國有土地棚戶區(qū)改造安置房訂購合同書》，約定湖北宇星置業(yè)發(fā)展有限公司于2016年7月30日前交房300套，合同總金額1.404億元。2015年8月點軍區(qū)政府支付總購房款20%的訂購資金2 800萬元。受經(jīng)濟環(huán)境下滑影響，當(dāng)時該項目建設(shè)資金嚴重短缺，存在停工的風(fēng)險。考慮到此情況，2016年10月點軍區(qū)政府后續(xù)分別增撥購房資金4 200萬元和4 000萬元，共計1.1億元，支撐企業(yè)繼續(xù)建設(shè)，保障安置項目順利進行。

點軍區(qū)政府訂購的300套安置房中極少部分為一期現(xiàn)房，其余為二期期房，直到2017年6月底才全部交房。而紅光港機棚改項目當(dāng)時正在按進度加快拆遷，到2015年底已經(jīng)完成了大部分拆遷工作。由于該項目棚改居民急待拆遷安置，而政府訂購的300套安置房尚未交房，因此點軍區(qū)政府決定先按訂購商品房單價發(fā)放安置款補償棚改居民，同時宣傳政府訂購江南星城安置房，鼓勵居民后期利用安置款回購安置房源，進而回收補償資金。截至2017年9月，點軍區(qū)政府所訂購的300套房源中，棚改居民回購66套，區(qū)征收辦訂購179套做抵押預(yù)付款，剩余55套無明確房源。

三、點軍區(qū)棚改貨幣化安置的實踐效果

（一）安置周期短

從點軍區(qū)政府和江南新城簽訂訂購合同到一期少量現(xiàn)房交房，前后不到半年的時間。對棚改居民來說，出棚即能進樓，基本無需在外租房過渡，節(jié)約了過渡安置的費用，避免長期過渡帶來的生活不便。而新建安置房，從房屋征收拆遷，安置房主體施工，到配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般需要兩到三年的周期，有的時間甚至?xí)L?？梢娬苯淤徺I存量商品房安置能縮短安置周期，可以讓被拆遷人盡快入住新居，享受到更好的居住環(huán)境和穩(wěn)定的生活。

（二）有效減庫存

2012年底湖北宇星置業(yè)發(fā)展有限公司開發(fā)江南星城樓盤，受市場環(huán)境不利的影響，2014年全年只銷售了十幾套房，銷售人員陸續(xù)離職，企業(yè)資金難以回籠，項目建設(shè)進度緩慢。問題的癥結(jié)在于當(dāng)時點軍區(qū)尚處于新區(qū)大開發(fā)的起步階段，本地居民基本都是拆遷安置對象，外來人口較少，供大于求，導(dǎo)致銷售狀況不佳。通過引入政府這只手，一次性訂購300套存量商品房作為棚改安置房，該數(shù)量比該開發(fā)商2015年全年銷售套數(shù)（205套）都多，有效地消化了商品房庫存，彌補了市場需求短板。

（三）增強項目監(jiān)管，降低社會風(fēng)險

通過規(guī)范程序選定的江南星城安置房，政府不僅能督辦企業(yè)如約交房，而且當(dāng)企業(yè)資金短缺時，政府通過增撥購房定金，及時補充建設(shè)資金，保障項目按計劃施工。政府的全面監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)并幫助解決了企業(yè)困難，消除了資金短缺隱患，有效監(jiān)管項目順利推進。如果政府沒有訂購江南星城安置房，并且建設(shè)資金沒有及時補充，很可能引發(fā)該樓盤停工甚至“爛尾”等一系列社會不穩(wěn)定因素。因此通過政府訂購商品房作為棚改安置房，可以有效保障購房者的合法權(quán)益，進而降低社會風(fēng)險。

（四）加快征地拆遷進度

國有土地上的紅光港機棚改項目急需征地拆遷，拆遷居民140多戶，而江南星城安置房一期交房數(shù)量無法滿足全部棚改居民，于是區(qū)政府決定優(yōu)先貨幣化補償棚改居民，同時宣傳并鼓勵其購買低于市場價11%的江南星城安置房。如果政府不采取優(yōu)先貨幣化補償?shù)姆绞剑却闲浅前仓梅咳拷桓?，那么拆遷工期將拉長2年，影響征地拆遷的時間表，導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)建設(shè)的步伐落后。因此政府采取優(yōu)先貨幣化償還方式，可以加快征地拆遷進度，保障城市建設(shè)的協(xié)調(diào)有序推進。

四、點軍區(qū)棚改貨幣化安置存在的問題

（一）政策支持體系不完善

該項目實施期間，點軍五龍片區(qū)江南星城和磨基山旅游綜合體2個較大房地產(chǎn)項目同時面臨資金短缺問題，前期遭遇的困難幾乎是如出一轍。但是，因為江南星城項目參與了棚改貨幣化安置工程，獲得了政府及時的資金支持，順利度過了難關(guān)。而磨基山旅游綜合體項目已停工2年多，已然成為了爛尾樓，并暴露出一些社會隱患。由于地方政府在政策制定前未充分考慮區(qū)域范圍內(nèi)房產(chǎn)項目的整體情況，也未對樓市風(fēng)險做整體評估，導(dǎo)致政府有限的資金未能充分發(fā)揮對市場的支持調(diào)節(jié)作用。

（二）政策實施體系不完善

2015年該項目實施前，區(qū)政府委托中介服務(wù)公司評估國有土地紅光港機廠拆遷居民安置意向時，評估結(jié)果為絕大多數(shù)居民愿意在點軍江南星城安置。項目實施后，點軍區(qū)政府訂購的300套安置房中，實際安置銷售了66套，銷售率22%，只有不到一半的紅光港機廠居民真正選擇了回購江南星城安置房，遠低于前期評估預(yù)期。棚改居民拿到補償款后，可以選擇的范圍很廣，如有些居民已有其他房屋無安置需求，有些居民投親靠友，有些居民選擇購買其他地段的商品房。而政府僅憑評估意向來確定購房居民，未對有意向購買者采取書面約定等合法措施，導(dǎo)致回購率較低，影響了政府資金的回籠，增加了政府財政負擔(dān)，暴露出地方政府在該項目實施體系方面還不完善。

（三）財政支持體系不完善

截止2017年7月，政府訂購的300套安置房中實際回購66套，回購率22%，棚改居民購買率不高，導(dǎo)致安置補償資金回籠緩慢。而政府預(yù)先支付購房款1.1億元和直接貨幣補償棚改居民約1億元，共計約2.2億元，占點軍區(qū)2015年財政總收入4.3億元的51%。點軍區(qū)政府在貨幣化安置過程中，為了加快征地拆遷進度，在幾乎全款訂購存量商品房的同時預(yù)先支付了拆遷居民的安置費用，抬高了資金的使用成本，降低了財政資金的使用效率，增加了財政風(fēng)險隱患。

五、完善點軍區(qū)棚改貨幣化安置的建議

（一）進一步優(yōu)化安置政策

在現(xiàn)有房屋征收政策基礎(chǔ)上，結(jié)合棚戶區(qū)改造、城中村改造上級文件精神，進一步完善棚改貨幣化安置政策。在堅持棚改安置中“政府主導(dǎo)、群眾自愿、讓利于民”的三項基本原則上，打通棚改安置房和商品住房通道，實現(xiàn)住房存量資源的優(yōu)化配置。一是考慮對存量大的商品房和爛尾的商品房項目，引入政府宏觀調(diào)控、開發(fā)商讓利等手段，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，化解社會矛盾和風(fēng)險。二是鼓勵企業(yè)參與棚改基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，多渠道安排資金，鼓勵多種所有制企業(yè)作為實施主體承接棚改任務(wù)，防范金融風(fēng)險，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）合理制定政策目標(biāo)，完善政策執(zhí)行體系

雖然政府對購買商品房做為安置房房源進行銷售抱有信心，但是由于當(dāng)時訂購安置房時沒有科學(xué)合理地制定目標(biāo)，對拆遷居民沒有制定詳細的回購計劃，造成當(dāng)前購買率較低。行政決策作為一個系統(tǒng)的工程，包括提出問題、確定目標(biāo)、擬定行政決策方案、評估決策方案并擇優(yōu)、決策方案的實施、追蹤決策等一系列環(huán)節(jié)。這其中任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯，必然會產(chǎn)生“鏈條效應(yīng)”，其結(jié)果都會造成行政決策失誤［1］。在貨幣化安置過程中，政府作為中間人聯(lián)系企業(yè)和居民，一定要充分調(diào)研，找到雙方的平衡點，合理制定和調(diào)整政策目標(biāo)，提高政策執(zhí)行效率，健全完善棚改貨幣化安置的政策體系和執(zhí)行體系。

（三）科學(xué)制定資金計劃

點軍區(qū)政府采購的存量商品房大部分為期房，而征收范圍內(nèi)的房屋又急待拆遷安置，這種情況下，最好使用直接貨幣補償安置的方式，避免資金的重復(fù)使用，提高安置項目資金成本。另外，對項目的資金支出應(yīng)采用科學(xué)的方法制定績效評價體系，綜合運用各種評價方法，對財政項目支出的績效性進行評價，在保障財政資金安全的同時，切實提高資金使用的效率、效益和效果［2］。特別是對點軍區(qū)這種本身財政收入規(guī)模較小的基層政府而言，科學(xué)合理制定資金計劃，合理分配財政資金在各領(lǐng)域的額度，對地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要意義。

六、小結(jié)

近年來，各級政府將棚戶區(qū)改造作為重大民生工程和為民辦的實事強力推進，棚戶區(qū)改造工作取得了顯著成效。但是，在棚戶區(qū)改造的過程中，中心城市和各縣縣城都普遍存在棚戶區(qū)改造建筑年限長、分布范圍廣、房屋面積多、改造任務(wù)重、面臨困難大等問題。與實物安置相比，貨幣化安置的優(yōu)點集中在兩個方面：一是節(jié)約過渡安置的費用，縮短安置周期；二是加快征地拆遷進度，降低社會風(fēng)險。因此，實施貨幣化安置成為新形勢下加快棚戶區(qū)改造進度、創(chuàng)新住房市場模式、盤活樓市庫存的重要抓手。

本文以宜昌市點軍區(qū)棚戶區(qū)改造貨幣化安置項目為研究對象，描述了棚改貨幣化安置的全過程，總結(jié)了點軍區(qū)棚改貨幣化安置的實踐效果，并發(fā)現(xiàn)安置過程中存在的一些問題，同時就安置過程中的困境提出了自己的對策建議：一是進一步優(yōu)化安置政策；二是合理制定政策目標(biāo)，完善政策執(zhí)行體系；三是科學(xué)制定資金計劃。

注釋

（1）數(shù)據(jù)來源：住建部，Wind，長江證券研究所，http://www.p5w.net/weyt/201708/t20170803_1904353.htm。

（2）數(shù)據(jù)來源：海通證券研究所，http://money.163.com/170505/05/CJLA3JG6002580S6.html。

參考文獻

［1］郭漸強，寇曉霖.論公共政策評估中行政決策失誤責(zé)任追究制的有效實施［J］.東南學(xué)術(shù)，2013（3）：18-22.

［2］盛巧玲.我國財政資金使用監(jiān)管機制存在的問題及治理對策［J］.學(xué)術(shù)交流，2012（9）：121-124.