董　昕

(中國社會科學(xué)院 城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京　100732)

一、引　言

2016年的國務(wù)院政府工作報告重申“三個1億人”問題，*2014年的國務(wù)院政府工作報告，在強調(diào)要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化時，首次提出著重解決好“三個1億人”問題，即“促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”。要“實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，同時提出城鎮(zhèn)化是“我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能所在”，“到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%”。黨的十九大報告明確提出要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這些發(fā)展規(guī)劃都與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的持久性遷移密切相連，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的持久性遷移將深刻地影響著中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展乃至經(jīng)濟的發(fā)展。

Berger 和 Blomquist[1]與蔡昉[2]認為，人口的遷移過程可以劃分為兩個階段：第一個階段是人口從遷出地轉(zhuǎn)移出去，第二個階段是這些遷移者在遷入地定居下來。與此同時，人口的遷移行為也可以劃分為持久性遷移和非持久性遷移。持久性遷移是指遷移者在流入地長期居住而不打算返回原居住地的遷移行為；非持久性遷移是指遷移者沒有或者不打算在流入地長期居住的遷移行為[3-4]。Brueckner 和 Lall認為[5]，鄉(xiāng)—城人口遷移*鄉(xiāng)—城人口遷移，在概念范圍上包括農(nóng)民工的遷移和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的遷移。鄉(xiāng)—城遷移人口，是指從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的人口，既包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也包括其隨遷家屬等；而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，又包括進城務(wù)工的農(nóng)民工以及進城非務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。已經(jīng)成為發(fā)展中國家的重要問題。目前，中國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題在于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村遷移出來，但又無法在城鎮(zhèn)定居下來，無法實現(xiàn)人口遷移過程的第二個階段，無法實現(xiàn)持久性遷移。提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的持久性是中國“新型城鎮(zhèn)化”的重要內(nèi)涵[6]。

然而，當前中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移意愿并不高。相當一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于農(nóng)村的土地權(quán)益等不愿意進城落戶，不愿意將農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍[7]-[9]。從2015年國家衛(wèi)生計生委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，既使在不設(shè)定戶籍轉(zhuǎn)換的前提下，具有持久性遷移意愿*將“打算在流入地長期居住(5年以上)”視為具有持久性遷移意愿。的農(nóng)業(yè)戶籍流動人口也僅為55.6%?，F(xiàn)有文獻中，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究成果較多，主要集中在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度的測度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的分擔(dān)等方面[10]-[13]，而對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移阻礙的系統(tǒng)分析則有所不足。因此，本文將著重對阻礙中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的原因進行分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的現(xiàn)狀與趨勢

本文將從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的數(shù)量規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、人口特征和遷移意愿等方面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的現(xiàn)狀與趨勢進行分析。由于缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的直接統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者將采用與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概念相近的農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)戶籍流動人口數(shù)據(jù)進行分析，主要使用的是國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)和國家衛(wèi)生計生委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模仍在擴大但增速明顯下降

從數(shù)量規(guī)模來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的規(guī)模仍在擴大但增速則明顯下降。2016年，全國農(nóng)民工總量達到28 171萬人，比2015年增加了1.5%?；仡櫼酝攴荩?010年全國農(nóng)民工總量比2009年增加了1 245萬人，增幅達到5.4%，可以說到達了一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的高峰；隨后全國農(nóng)民工總量的增速開始逐年下降，2011年和2012年全國農(nóng)民工人數(shù)的年增量還在一千萬左右，2013年和2014年全國農(nóng)民工人數(shù)的年增量就下降到五、六百萬的水平，到2015年和2016年全國農(nóng)民工人數(shù)的年增量就只有三、四百萬的水平；2014—2016年的農(nóng)民工總量增速均在2%以下(如圖1所示)。

圖1　2008—2016年全國農(nóng)民工總量及變化

資料來源：國家統(tǒng)計局歷年的《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》整理而得(下同)。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近遷移的趨勢有所增強

從空間結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中本地農(nóng)民工占比穩(wěn)步提升，跨省流動的外地農(nóng)民工比重則持續(xù)下降，這說明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近遷移的趨勢有所增強。外出農(nóng)民工是指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工；本地農(nóng)民工是指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以內(nèi)從業(yè)的農(nóng)民工。2016年，外出農(nóng)民工為1.69億人，2015上年增加0.3%；本地農(nóng)民工為1.12億人，比2015年增加3.4%。同時，在外出農(nóng)民工中，跨省流動的比重持續(xù)下降，而省內(nèi)流動的比重持續(xù)上升?？缡×鲃拥耐獬鲛r(nóng)民工比重，從2011年開始低于50%且其后逐年減少，2016年減至45.3%；省內(nèi)流動的外出農(nóng)民工比重，則在2011年超過50%以后依然持續(xù)上升，2016年升至54.7%(如圖2所示)。外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重較大，說明外出務(wù)工仍然是農(nóng)民工的主要就業(yè)路徑；本地農(nóng)民工占農(nóng)民工總量比重的穩(wěn)步提升，跨省流動的外地農(nóng)民工比重持續(xù)下降，都說明中國就近城鎮(zhèn)化的趨勢有所增強。

圖2　2008—2016年全國外出農(nóng)民工的流向分布

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭式遷移的趨勢明顯

從人口特征來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的平均年齡增大、女性占比提高、有配偶的居多，都顯示出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭式遷移趨勢明顯。年齡結(jié)構(gòu)上，2016年農(nóng)民工平均年齡為39歲，比2015年提高0.4歲；性別結(jié)構(gòu)上，2016年農(nóng)民工中女性占34.5%，比2015年提高0.9個百分點；婚姻狀況上，2016年農(nóng)民工中有配偶的占77.9%，比2015年提高1.5個百分點，雖然外出農(nóng)民工有配偶的占64.8%，比本地農(nóng)民工低25.4個百分點，但占比提高較快。

(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的持久性遷移意愿相對較低

從遷移意愿來看，相對于非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的持久性遷移意愿較低。從2014年和2015年國家衛(wèi)生計生委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，具有持久性遷移意愿的農(nóng)業(yè)戶籍流動人口分別為54.7%和55.6%，低于非農(nóng)業(yè)戶籍*將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)居民和非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)居民戶籍歸入非農(nóng)業(yè)戶籍進行統(tǒng)計。流動人口約10個百分點(如表1所示)。

表1　流動人口的持久性遷移意愿　單位：%

資料來源：國家衛(wèi)生計生委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。

從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的現(xiàn)狀與趨勢來看，減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的阻礙，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的意愿，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭在城鎮(zhèn)定居下來的任務(wù)依然艱巨。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的阻礙

影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的種種因素形成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的動力與阻礙。更高的收入、更多的就業(yè)機會、更好的公共服務(wù)(包括教育、醫(yī)療等)、更便捷的交通條件、更豐富的生活配套設(shè)施(包括商業(yè)、娛樂等)、更舒適的氣候條件等都形成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的動力。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的阻礙，體現(xiàn)在遷入地和遷出地兩個方面：在遷入地?zé)o法平等地享有當?shù)貞艏用袼械母鞣N權(quán)益、較高的生活成本支出等；在遷出地老家的土地和住房、能享有的社會保障(尤其是醫(yī)療保障)和教育等公共服務(wù)、親情紐帶、社會文化認同等，則共同形成了對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的阻礙。其中，阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的原因主要有以下三個方面：

(一)城鄉(xiāng)戶籍制度改革不同步，城鄉(xiāng)戶籍附屬權(quán)益不對等

“農(nóng)”與“非農(nóng)”的二元戶籍制度確立于20世紀50年代。20世紀80年代開始，隨著改革開放，戶籍嚴控制度開始松動，以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸增多。21世紀以來，戶籍制度改革逐漸推開。2001年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實行計劃指標管理，標志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進。2012年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》提出要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。2014年，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布，提出要進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。到目前為止，戶籍制度改革主要在城鎮(zhèn)一方面推開，從小城鎮(zhèn)到中小城市再到大城市都有了一些改革的舉措，但在農(nóng)村方面戶籍制度依然如故。要實現(xiàn)“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度”，必須在城鎮(zhèn)戶籍制度改革的同時，推進農(nóng)村戶籍制度改革。

戶籍制度改革主要在城鎮(zhèn)單方面推開，其起始原因是城鎮(zhèn)戶籍的附屬權(quán)益高于農(nóng)村戶籍，但經(jīng)過多年來一系列戶籍改革措施，城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益逐漸剝離，目前城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益已經(jīng)與非本地戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口差距不大。即使在北京這樣的特大城市，作為城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益最突出的教育權(quán)利方面，也為非京籍兒童開辟了通道。但是，農(nóng)業(yè)戶籍附屬的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等是城鎮(zhèn)戶籍人口完全無法享有的權(quán)利。在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口的政策導(dǎo)向下，對城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益的預(yù)期更加下降；而土地價值的突顯，則使對農(nóng)業(yè)戶籍附屬權(quán)益的預(yù)期更加上升。城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益與農(nóng)村戶籍附屬權(quán)益的對比關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，而且農(nóng)業(yè)戶籍附屬權(quán)益超過城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益的預(yù)期已經(jīng)形成。由于城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益與農(nóng)業(yè)戶籍附屬權(quán)益對比關(guān)系的變化，出現(xiàn)了越來越多農(nóng)民不愿落戶城市的現(xiàn)象。部分農(nóng)業(yè)戶籍附屬權(quán)益已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)戶籍附屬權(quán)益，這種新的城鄉(xiāng)戶籍附屬權(quán)益不對等，將阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)遷移的進程。

(二)農(nóng)村土地和住房權(quán)益不完整，無法形成對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的支持

Zhao[14]與Yan等[15]認為，中國農(nóng)村的土地制度是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移短期性、流動性強的主要原因。不同學(xué)者對多個國家的實證研究也都表明土地產(chǎn)權(quán)是影響人口遷移最主要的因素之一[16]-[19]。中國土地制度保持著分明的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。從1998年城鎮(zhèn)住房分配貨幣化改革開始，城鎮(zhèn)住房市場逐步建立和完善，城鎮(zhèn)居民所有的住房所有權(quán)及其所在土地的使用權(quán)有了可以廣泛交易的平臺，具有了價值實現(xiàn)的渠道，而且城鎮(zhèn)住房價格和土地價格十分可觀。但是，農(nóng)村居民(包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)所有的土地和住房權(quán)益卻難以得到應(yīng)有的實現(xiàn)。

就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，確權(quán)登記工作未完成、土地承包期不確定等都使得土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易受到限制。針對農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長的情況，2014年底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2014〕71號)，提出“凡是法律、法規(guī)和政策沒有限制的法人和自然人均可以進入市場參與流轉(zhuǎn)交易”，“農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)商確定”。雖然，中央文件曾多次提到“農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變”，但沒有具體落實；而現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地承包法》均規(guī)定“耕地的承包期為三十年”，農(nóng)村第一輪土地承包始于1983年左右,而第二輪土地承包期則是從1997—1999年前后開始一直向后延長30年。

就宅基地使用權(quán)而言，除非是被征用為國有土地，宅基地的交易主體被限定在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部。無論是非農(nóng)戶籍的城鎮(zhèn)居民，還是農(nóng)業(yè)戶籍的非本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，均不能合法地購買宅基地的使用權(quán)。對交易對象的嚴格限定，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地使用權(quán)無法實現(xiàn)其應(yīng)有的市場價值，也使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得收益的動力。2014年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案，宅基地制度改革選取15個區(qū)縣作為改革試點，試點工作在2017年底完成。據(jù)筆者實地調(diào)研了解，試點的原則是“封閉運行、風(fēng)險可控”，重點是宅基地的有償使用，這與通過宅地基轉(zhuǎn)讓促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)持久性遷移還有很大的距離。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的住房條件差，住房支付能力不足

在影響人口遷移的眾多因素中，住房的影響逐漸突出。Zhao[20]與李斌[21]認為，即使沒有戶籍等制度障礙，中國住房市場的現(xiàn)狀對家庭遷移來說也是切實的障礙，住房已成為頂端城市排斥流動者的主導(dǎo)因素。任媛和安樹偉[22]認為，當遷移者的收入水平無力承擔(dān)城鎮(zhèn)住房等支出，就談不上在城市定居，其遷移便具有了暫時性或循環(huán)性的特點，使得勞動力鄉(xiāng)—城遷移過程延長，城鎮(zhèn)化進程放緩。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的住房問題主要集中在外出農(nóng)民工家庭。家庭式遷移增加，對住房的需求也隨之變化，董昕認為，租賃住房已經(jīng)超過單位宿舍成為外出農(nóng)民工最主要的居住方式[23]。外出農(nóng)民工中仍然有相當?shù)谋戎刈≡诠さ毓づ锖蜕a(chǎn)經(jīng)營場所，鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住的比重明顯提高，在務(wù)工地自購住房的比重雖然很低但略有增加。國家統(tǒng)計局《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2015年外出農(nóng)民工中，租賃住房的占37.0%，在單位宿舍居住的占28.7%，在工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的占15.9%，鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住的占14.0%，在務(wù)工地自購住房的占1.3%，其他占3.1%。

住房支付能力可以分為租房支付能力和購房支付能力兩方面：從租房支付能力來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的房租收入比未超過合理標準。國家統(tǒng)計局《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2015年，外出農(nóng)民工在務(wù)工城鎮(zhèn)的人均月居住支出為475元、人均月收入為3 072元，居住支出占收入的比重為15.5%。國際上租金收入比的合理標準是不超過30%，以此標準來看，似乎農(nóng)民工不存在城鎮(zhèn)住房支付能力不足的問題。但是，低廉的居住支出對應(yīng)的是惡劣的住房條件，有相當一部分農(nóng)民工居住在城中村、棚戶區(qū)和工棚內(nèi)。從購房支付能力來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭購買住房的支付能力普遍不足。要讓農(nóng)民工真正在城鎮(zhèn)落戶，還要考慮農(nóng)民工的購房支付能力。以房價收入比來衡量農(nóng)民工的購房支付能力，2008—2012年，外出農(nóng)民工家庭在全國住房市場的房價收入比平均水平在9.3—11.9，在東部地區(qū)住房市場的房價收入比在11.8—15.8，在中部地區(qū)住房市場的房價收入比在6.6—7.5，在西部地區(qū)住房市場的房價收入比在7.5—8.1[24]。房價收入比的國際經(jīng)驗值是在4—6較為合理，但結(jié)合中國的實際情況，房價收入比采用5—7作為合理標準更為適合。以此標準來看，近年來外出農(nóng)民工家庭在全國住房市場的房價收入比總體水平均超出合理標準，說明中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭購買住房的支付能力普遍不足。相比而言，外出農(nóng)民工家庭在東部地區(qū)的房價收入比更是遠高于合理標準，說明在東部地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭住房支付能力較差；外出農(nóng)民工家庭在中部和西部地區(qū)的房價收入比則超出合理標準較少，甚至有部分年份的外出農(nóng)民工家庭房價收入比在合理范圍內(nèi)，這說明在中部和西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭住房支付能力相對較好。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的策略

推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、實現(xiàn)“三個1億人”目標，除了以就業(yè)引導(dǎo)人口遷移，還需要減少人口遷移的阻礙，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移。

(一)城鄉(xiāng)協(xié)同剝離戶籍附屬權(quán)益，減小人口遷移阻礙

城鄉(xiāng)戶籍制度改革的不同步，已經(jīng)使城鄉(xiāng)戶籍附屬權(quán)益的對比關(guān)系發(fā)生了變化，有相當一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意將農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍，這給城鎮(zhèn)化尤其是人口城鎮(zhèn)化造成了較大的阻礙。宜在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)之前，加快農(nóng)村戶籍制度改革，促使城鄉(xiāng)戶籍改革協(xié)同推進。減少由城鄉(xiāng)戶籍附屬權(quán)益的差異帶來的人口城鎮(zhèn)化的阻礙，才能有利于推進新型城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。

戶籍制度改革應(yīng)堅持兩大原則：一是剝離戶籍附屬權(quán)益，清晰戶籍登記作用。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍改革，公平共享社會資源。城鄉(xiāng)戶籍制度改革的方向不同：城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向是增，以增大基本公共服務(wù)范圍來實現(xiàn)戶籍附屬權(quán)益的剝離；根據(jù)城鎮(zhèn)人口規(guī)模的發(fā)展目標確定戶籍制度改革力度，關(guān)鍵是在小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市和特大城市實行不同的改革措施，以不同范圍、不同程度、不同速度放開非戶籍遷移人口的落戶問題。農(nóng)村戶籍制度改革的方向是減，以減少農(nóng)業(yè)戶籍附屬的各種權(quán)益來實現(xiàn)戶籍附屬權(quán)益的剝離；逐步剝離土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)與戶籍的連帶關(guān)系。

(二)土地制度改革實現(xiàn)農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益，助力鄉(xiāng)城人口遷移

與戶籍制度改革緊密相連的是土地制度改革。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)持久性遷移意愿產(chǎn)生負向影響的主要是其在戶籍地老家的土地，尤其是宅基地。目前，對農(nóng)村土地制度改革的需求十分迫切，已經(jīng)影響到城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，可以說已經(jīng)到了不改不行的階段。土地制度改革的重點在于農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)村土地制度改革的重點在于宅基地制度改革。通過土地制度改革實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益，有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的土地權(quán)益主要是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是其對農(nóng)用地擁有的權(quán)利，而宅基地使用權(quán)則是對作為集體建設(shè)用地的宅基地擁有的權(quán)利。

土地承包經(jīng)營權(quán)方面的改革，關(guān)鍵是三點：一是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定。二是確權(quán)頒證到戶到人，集體權(quán)益要從集體經(jīng)濟組織的層面落實到集體經(jīng)濟組織成員個體。三是推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、抵押，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的潛在價值。

宅基地使用權(quán)方面的改革，可以從三方面推進：一是建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場?，F(xiàn)階段土地制度的框架是城市土地歸國家所有(國家代表全體人民占有土地)、農(nóng)村土地歸集體所有，全民所有和集體所有是社會主義公有制的具體體現(xiàn)。從長期看，中國城鄉(xiāng)二元分割的建設(shè)用地市場不可持久，在堅持社會主義公有制的前提下，要建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場只能將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，但具體轉(zhuǎn)換路徑有待于深入而全面地考量。二是探索城鎮(zhèn)居民購買宅基地及其上住房的可行路徑。在稅收等制度設(shè)計下，允許城鎮(zhèn)居民購買宅基地及其上住房，既可以構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村土地權(quán)益的實現(xiàn)路徑，也可以提高農(nóng)村土地與住房的利用效率。三是完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的管理機制。在城鄉(xiāng)一體的土地市場建立之前，可以將增減掛鉤與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，將建設(shè)用地指標交易收益用于土地整理復(fù)墾、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶補貼等，也可將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。

(三)多方式分地區(qū)制定住房政策，提高移民住房水平

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的住房條件較差、住房支付能力不足，也不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的持久性遷移。解決住房問題的關(guān)鍵不是一定要擁有住房產(chǎn)權(quán)，而是能夠便捷地獲得安全、衛(wèi)生、穩(wěn)定的住房。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的住房問題，需要租售并舉從供給和需求兩方面著手。從供給方面看，重點是結(jié)合棚戶區(qū)改造和城中村改造，淘汰不符合安全和衛(wèi)生要求的劣質(zhì)住房，向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障性住房；探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得產(chǎn)權(quán)房的方式，可以考慮將小產(chǎn)權(quán)房的處理與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得產(chǎn)權(quán)房相結(jié)合；將提供低價位的購房機會與激勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口騰退農(nóng)村閑置住房土地相結(jié)合。從需求方面看，重點是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的住房支付能力，擴大貨幣補貼在住房保障中的比重，防止住房保障分配與使用的固化阻礙人口的合理流動。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房支付能力存在著明顯的區(qū)域差距，有必要制定區(qū)域化的農(nóng)民工住房政策。在東部地區(qū)，政府住房保障力度應(yīng)大于中西部地區(qū)，重點是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的租房支付能力，同時探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得產(chǎn)權(quán)住房的方式，可以考慮將小產(chǎn)權(quán)房的處理與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得產(chǎn)權(quán)住房相結(jié)合；在中部地區(qū)，以市場為主解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房需求，住房保障應(yīng)同時并重提高租房支付能力和購房支付能力，將提供低價位的購房機會與激勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口騰退農(nóng)村閑置住房土地相結(jié)合；在西部地區(qū)，與中部地區(qū)政策類似，但政府保障力度應(yīng)強于中部地區(qū)，要更加強調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房條件的改善。

總體而言，要以戶籍為先導(dǎo)、以土地為重點、以住房為基本，減少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持久性遷移的阻礙，促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

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