劉士義

(中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京　100872)

從政府間財(cái)政收入劃分體制確立后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度逐漸成為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容,這一方面是上下級(jí)政府間收入劃分后的必要補(bǔ)充，另一方面也是實(shí)施國家治理和宏觀調(diào)控的重要手段。建立完善與現(xiàn)代財(cái)政制度、國情相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付管理水平和資金使用效益，對(duì)于一個(gè)國家基本公共服務(wù)均等化和中央政策目標(biāo)的順利達(dá)成都非常關(guān)鍵。

一、中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度演變與文獻(xiàn)研究進(jìn)展

1978年之前，中國主要實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的資源配置方式，要求資源高度集中，強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一計(jì)劃，這就決定了中國政府間財(cái)政關(guān)系同樣具有時(shí)代特征，基本上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制，財(cái)力高度集中在中央財(cái)政，地方財(cái)政主要執(zhí)行中央財(cái)政制定的統(tǒng)一計(jì)劃，因而這一階段轉(zhuǎn)移支付制度主要以全額補(bǔ)助、包干補(bǔ)助和體制補(bǔ)助為主。從1978年黨的十一屆三中全會(huì)確定了改革開放的總方針，到1993年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革開啟并逐步探索深入，中國資源配置方式多次變動(dòng)，政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政管理體制也相應(yīng)進(jìn)行了多次調(diào)整，但更多的是一種與改革進(jìn)展相適應(yīng)的過程，先后探索實(shí)行了多種形式的包干體制，如1980年實(shí)行的分級(jí)包干體制,1985年實(shí)行的劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干體制，1988年實(shí)行的多種財(cái)政包干體制等。這一階段的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取總額分成、定額補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款的方式，其中專項(xiàng)撥款的規(guī)模和比重有所上升。但從總體情況來看，直到1993年，中國還沒有建立起一套完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

1994年實(shí)施分稅制改革后，中國不同層級(jí)政府間財(cái)力劃分與支出責(zé)任歸屬基本穩(wěn)定下來，更多的財(cái)力集中到中央，而地方支出占全國總支出的比重更大一些。為解決中央和地方支出責(zé)任和收入分配不對(duì)稱的問題，推進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，1995年中國設(shè)立過渡期轉(zhuǎn)移支付制度(一般性轉(zhuǎn)移支付)，初步具備了現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付制度的特征。隨著轉(zhuǎn)移支付制度的逐步確立和運(yùn)行，一些學(xué)者開始關(guān)注到分類轉(zhuǎn)移支付的存在及其在中國應(yīng)用的可行性。劉溶滄[1]借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，充分考慮中國的基本國情，論證了重建轉(zhuǎn)移支付制度的必要性和急迫性，根據(jù)建立轉(zhuǎn)移支付制度所應(yīng)遵循的公平效率兼顧、調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”和法制規(guī)范三個(gè)原則，將轉(zhuǎn)移支付大致分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三大類，分析了各類型轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)及其在中國的適用性。這是分稅制改革后在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域首次提出“分類轉(zhuǎn)移支付”的概念。結(jié)合此前研究，劉溶滄和焦國華[2]通過對(duì)中國地區(qū)間的財(cái)政能力差異進(jìn)行定性與定量分析,對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地區(qū)間財(cái)政能力差異方面的調(diào)節(jié)效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證性評(píng)估,建議一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，并逐步引入因素法分配方式。此后，隨著各領(lǐng)域改革和分稅制的完善，中國轉(zhuǎn)移支付制度也相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，陸續(xù)設(shè)立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制補(bǔ)助以及相關(guān)領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等，緩解了地方財(cái)政困難，解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一些問題。

2014年國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，提出了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體思路和具體措施，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度未來的頂層設(shè)計(jì)、改革發(fā)展方向又引起了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛研究和討論。岳希明和蔡萌[3]認(rèn)為當(dāng)前中國財(cái)政運(yùn)行中實(shí)際上已經(jīng)存在分類撥款(轉(zhuǎn)移支付)，估算了分類撥款規(guī)模，并通過對(duì)中國政治生態(tài)的分析，指出簡(jiǎn)單通過擴(kuò)大均衡性轉(zhuǎn)移支付無法實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的存在有其必要性和合理性，同時(shí)在近中期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不宜突然減少的情況下，應(yīng)探索擴(kuò)大分類撥款規(guī)模。岳希明和蔡萌[4]以地方政府支出實(shí)際能否代表轄區(qū)內(nèi)居民的支出意愿為切入點(diǎn)，以解決“兩個(gè)不均衡”“一個(gè)外部性”為目標(biāo)，說明中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付處于兩難境地：若完全不指定使用方向(以均衡性轉(zhuǎn)移支付為代表)，則容易產(chǎn)生委托—代理問題；若對(duì)使用方向的限定過于細(xì)碎(以按照項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為代表)，則會(huì)產(chǎn)生資金使用效益低下和權(quán)力尋租等弊端，建議引入分類轉(zhuǎn)移支付。賈曉俊和岳希明[5]將分類撥款計(jì)入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，通過實(shí)證分析證明了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(含分類撥款)較一般性轉(zhuǎn)移支付更能引導(dǎo)地方改善基本公共服務(wù)提供水平，同時(shí)論述了分類撥款的必要性、有效性和合理性。賈曉俊等[6]以包含上級(jí)財(cái)政對(duì)下轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的1996—2012年分省人均財(cái)政收入為財(cái)力指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過創(chuàng)新后的基尼系數(shù)分解方法驗(yàn)證了中國轉(zhuǎn)移支付地區(qū)間的財(cái)力均等化效應(yīng)，結(jié)果表明包括分類撥款在內(nèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付同樣具有財(cái)力均等化效應(yīng)，且近年來有所加強(qiáng)。*關(guān)于轉(zhuǎn)移支付類型的劃分，學(xué)界也有較多討論。劉尚希和李敏[7]以轉(zhuǎn)移支付的政策預(yù)期目標(biāo)為分類標(biāo)準(zhǔn)，將轉(zhuǎn)移支付分為四類：以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付、解決轄區(qū)間外溢性問題的轉(zhuǎn)移支付、中央委托地方事務(wù)引致的轉(zhuǎn)移支付、以增強(qiáng)國家政治控制力為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付。其中以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付可理解為一般性轉(zhuǎn)移支付，解決轄區(qū)間外溢性問題的轉(zhuǎn)移支付與傳統(tǒng)的分類轉(zhuǎn)移支付較為接近，而其他兩類則更類似于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從分類標(biāo)準(zhǔn)的不同可以看出，轉(zhuǎn)移支付并不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的綜合指標(biāo)。特別是在政治意義方面，設(shè)立轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)是為了增強(qiáng)中央的權(quán)威和控制力，但需要以中央財(cái)力相對(duì)集中為基礎(chǔ)。各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體政治目標(biāo)則是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，重在引導(dǎo)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，其中政治意義方面的要求與分類轉(zhuǎn)移支付存在的必要性比較契合。

對(duì)不同類型轉(zhuǎn)移支付績效的研究也表明，逐步設(shè)立分類轉(zhuǎn)移支付應(yīng)成為中國轉(zhuǎn)移支付制度改革的重要方向。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府普遍更為重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，而對(duì)提供基本公共服務(wù)方面的支出意愿不足，即從地方政府支出意愿和公共產(chǎn)品需要的角度論證了設(shè)立分類轉(zhuǎn)移支付的意義。傅勇和張晏[8]通過對(duì)分省數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)與財(cái)政總支出中基本建設(shè)支出的占比呈正相關(guān)性，與教科文衛(wèi)等民生支出的占比呈負(fù)相關(guān)性，基層政府的支出意愿更傾向于基本建設(shè)投資支出，而可能較為忽視基本公共服務(wù)支出。付文林和沈坤榮[9]通過類似的實(shí)證方法得到了相似的結(jié)論，即地方政府重投資、輕民生的支出選擇。通過以上回顧發(fā)現(xiàn)，有必要限定支出領(lǐng)域的分類轉(zhuǎn)移支付，但又要給予地方政府一定的靈活性，從而加大轉(zhuǎn)移支付資金向保障民生方面的傾斜支持力度。

二、中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)困境

1.轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷上升，重要性日益突顯

自1994年中國實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后，財(cái)政收支在中央和地方的分布結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。在收入汲取能力方面，財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重明顯提升，中央財(cái)政的收入再分配能力和宏觀調(diào)控能力都得到了有效加強(qiáng)；在支出級(jí)次分布方面，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的絕大部分。通過對(duì)近些年一般公共預(yù)算收支情況進(jìn)行分析，地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入(自有財(cái)力)約占全國一般公共預(yù)算總收入的55%，地方一般公共預(yù)算支出約占全國一般公共預(yù)算總支出的85%，兩者之間30%左右的差額主要為中央通過對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)由地方履行的部分支出責(zé)任。從與經(jīng)濟(jì)總量的關(guān)系看，近幾年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重總體呈上升趨勢(shì)，從2009年開始基本穩(wěn)定在7%左右的水平，如表1所示。

表1　2006—2016年地方本級(jí)收入、地方支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付情況　單位：%

注：表中數(shù)據(jù)為歷年決算數(shù)口徑。

由表1可以看出，地方實(shí)際支出規(guī)模與地方自有財(cái)力間的差異較大，這說明在當(dāng)前財(cái)政體制下中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付是合理且很有必要的，轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計(jì)對(duì)于處理好中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系至關(guān)重要。完善轉(zhuǎn)移支付制度，最大程度發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的功能，是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間資源優(yōu)化配置的必然要求，也是提升國家治理能力的重要方面。

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，中國現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。從功能來看，一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，有利于地方政府因地制宜統(tǒng)籌安排財(cái)政支出和落實(shí)管理責(zé)任。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠更好地體現(xiàn)和貫徹中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且直接分配管理的方式更便于開展績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查。預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作用不同、互為補(bǔ)充，相對(duì)而言,一般性轉(zhuǎn)移支付更加重視公平性，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更加突出效率性，兩者的比例結(jié)構(gòu)一定程度上反映了在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段如何處理公平與效率的關(guān)系。中國幅員遼闊，各地區(qū)資源稟賦差異較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和進(jìn)度不一，但同時(shí)也存在一些共同的發(fā)展瓶頸。因此，既需要通過一般性轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財(cái)力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，也需要依靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和短板領(lǐng)域。

財(cái)政部網(wǎng)站有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總規(guī)模達(dá)到5.7萬億元，占中央一般公共預(yù)算支出的61.6%，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付3.5萬億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2.2萬億元，兩類轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模比例為62∶38。一般性轉(zhuǎn)移支付主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、體制結(jié)算補(bǔ)助、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付等7大類；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則包括76個(gè)具體項(xiàng)目，基本覆蓋了農(nóng)林水、教科文、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。

總體來看，隨著深化財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)，中國轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)日益完善，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)結(jié)構(gòu)也逐漸優(yōu)化，一般性轉(zhuǎn)移支付占比逐步上升并基本穩(wěn)定在60%以上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配使用管理也更加規(guī)范、透明和有效，這些體制機(jī)制進(jìn)步都提高了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平，推動(dòng)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也保障了各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的落地生效。

2.轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善，以更好地適應(yīng)發(fā)展需要

當(dāng)前各項(xiàng)事業(yè)面臨的形勢(shì)與1994年相比已經(jīng)發(fā)生較大變化，如不同層級(jí)政府間支出責(zé)任的歸屬更加合理、經(jīng)費(fèi)保障渠道不斷完善。相應(yīng)地，財(cái)政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付制度也需要不斷地改革創(chuàng)新以適應(yīng)發(fā)展新要求，現(xiàn)行將轉(zhuǎn)移支付簡(jiǎn)單分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類的管理方式已經(jīng)不能完全滿足管理需要，一定程度上也對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有作用的發(fā)揮產(chǎn)生了不利影響。

受事權(quán)和支出責(zé)任劃分滯后、部門利益固化和上下級(jí)政府間激勵(lì)約束弱化等因素制約，現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系設(shè)置和管理存在著一般性轉(zhuǎn)移支付“不一般”、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“碎片化”、資金使用不規(guī)范和效益不高等問題,特別是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付間的界限不夠清晰、內(nèi)容交叉重疊，對(duì)促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和發(fā)揮財(cái)政資金效益都產(chǎn)生了不利影響。在政治方面，不利于中央與地方行政管理關(guān)系、事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系的進(jìn)一步理順；在經(jīng)濟(jì)方面，財(cái)政資金使用效益的“折扣”直接影響了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)政策的實(shí)施效果，降低了資源配置效用；在社會(huì)方面，不利于地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也難以做到兼顧效率與公平。

為解決界限不明和職責(zé)不清等問題，在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，有必要新增分類轉(zhuǎn)移支付(分類撥款)，這既能夠促進(jìn)中央政策方針的貫徹落實(shí)，還保證了地方行政管理擁有適度的自主權(quán)，也有利于規(guī)范和提高轉(zhuǎn)移支付管理水平。

3.分類轉(zhuǎn)移支付是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充

分類轉(zhuǎn)移支付也稱為分類撥款，介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間，兼具兩者部分特征[10]。一般性轉(zhuǎn)移支付即無條件轉(zhuǎn)移支付，是指上級(jí)政府對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府，按照規(guī)范的分配方法給予不限定具體用途的補(bǔ)助，下級(jí)政府可以按照規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也稱為有條件轉(zhuǎn)移支付、特定目的轉(zhuǎn)移支付，是指上級(jí)政府對(duì)承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的下級(jí)政府，給予的具有指定用途的補(bǔ)助，以及對(duì)由下級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)，給予的具有指定用途的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。分類轉(zhuǎn)移支付是指限定用于政府支出的某個(gè)領(lǐng)域的上級(jí)政府補(bǔ)助資金，而非某個(gè)具體項(xiàng)目或某一特定細(xì)化的使用方向，接受撥款的下級(jí)政府擁有較大程度的資金使用權(quán)。實(shí)際操作中，通常上級(jí)政府會(huì)要求下級(jí)政府在接受分類撥款時(shí)相應(yīng)地進(jìn)行一定比例的配套，因而分類轉(zhuǎn)移支付也稱為配套撥款和共同任務(wù)撥款。

相較于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分類轉(zhuǎn)移支付的最大優(yōu)勢(shì)是，既能通過把握支出大領(lǐng)域、大方向確保中央政策的有效落實(shí)，促進(jìn)薄弱領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)展，又能通過不限定過細(xì)的使用方向，彌補(bǔ)地方統(tǒng)籌使用能力的不足，增強(qiáng)地方政府的積極性和能動(dòng)性，促使資金發(fā)揮更大效用。為更直觀地理解分類轉(zhuǎn)移支付，從資金分配和使用等角度與一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行對(duì)比。

(1)分類轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付的異同。兩者的共同點(diǎn)：一般都采用因素法分配，都不同程度增強(qiáng)了地方統(tǒng)籌使用能力。兩者的不同點(diǎn)：一是資金分配因素選定側(cè)重不同，一般性轉(zhuǎn)移支付分配的指標(biāo)涉及面更廣、更宏觀，如人口數(shù)量、GDP增速和財(cái)力收支水平等；分類轉(zhuǎn)移支付主要選取一些具體領(lǐng)域的指標(biāo)，如教育領(lǐng)域的學(xué)生人數(shù)、學(xué)校數(shù)量和升學(xué)率等。二是資金使用限制不同，一般性轉(zhuǎn)移支付沒有用途限制，下級(jí)政府可任意統(tǒng)籌安排；分類轉(zhuǎn)移支付必須用于特定領(lǐng)域的支出。

(2)分類轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的異同。兩者的共同點(diǎn)：都對(duì)資金支出方向和領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定，要求用于特定領(lǐng)域。兩者的不同點(diǎn)：一是分配方法不同，分類轉(zhuǎn)移支付采用因素法分配，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目法分配。二是對(duì)資金使用的限定程度不同，分類轉(zhuǎn)移支付限定在特定領(lǐng)域，但不規(guī)定具體內(nèi)容；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)格限定為符合一定條件的項(xiàng)目，或在特定領(lǐng)域內(nèi)設(shè)置較為明確的使用范圍。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

與財(cái)政體制和各地區(qū)發(fā)展情況密切關(guān)聯(lián)，一個(gè)國家內(nèi)部財(cái)力分配可能會(huì)出現(xiàn)縱向不平衡和橫向不平衡?？v向不平衡是指由于自有收入和支出責(zé)任劃分不匹配而產(chǎn)生的不平衡問題，如中央政府為更好地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控而集中規(guī)模相對(duì)較大的財(cái)力，可以理解為絕對(duì)平衡度。橫向不平衡是指由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源稟賦等基礎(chǔ)條件不同，地方政府間的財(cái)力大小也存在一定的差異，可以理解為相對(duì)平衡度。在比較理想的財(cái)政體制下，縱向平衡是基礎(chǔ),橫向平衡是目標(biāo)。為解決縱向不平衡和橫向不平衡問題，由于轉(zhuǎn)移支付本身具有的“粘蠅紙”效應(yīng)，*“粘蠅紙”效應(yīng)是指相較實(shí)施減稅政策，上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付對(duì)下級(jí)政府提供公共物品具有更大的促進(jìn)效用,即上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助更多被“粘”在公共產(chǎn)品上。世界各國普遍通過建立轉(zhuǎn)移支付制度予以調(diào)節(jié)，目前廣泛應(yīng)用的轉(zhuǎn)移支付類型主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付。

縱觀世界各國財(cái)政發(fā)展歷程，由于不同國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和財(cái)政體制不同，各國處理政府間財(cái)政關(guān)系的做法和方式也不一致，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、類別和最優(yōu)結(jié)構(gòu)比例并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但通常的做法是，通過建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度和設(shè)置合理的轉(zhuǎn)移支付類型，盡力保持與本國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，調(diào)節(jié)中央與地方政府間的財(cái)力分配關(guān)系，既實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均衡分布，也要實(shí)現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)和調(diào)控意圖。

一些國家更加重視發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均衡功能?！稓W洲地方自治憲章》對(duì)此做出明確規(guī)定：“對(duì)地方當(dāng)局的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該盡可能不采取對(duì)特殊項(xiàng)目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提供的這些轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該剝奪地方政府在其轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施審慎政策的自由”。德國、法國、意大利和丹麥等國家都是將轉(zhuǎn)移支付定位于地方政府的財(cái)政收支能力或公共服務(wù)水平的均衡。澳大利亞一直較為重視各州間的橫向平衡，采取了以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的模式，中央政府向州政府的一般性轉(zhuǎn)移支付約占州政府獲得轉(zhuǎn)移支付總額的60%。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，商品和服務(wù)稅轉(zhuǎn)移支付(相當(dāng)于增值稅)占一般性轉(zhuǎn)移支付的90%以上，按照均等化原則在各州間進(jìn)行分配，全部用于縮小各州間的財(cái)力差距，中央政府不留取一分一厘。類似于澳大利亞的“一般收入補(bǔ)助”，日本的地方交付稅制度可以視作中央政府對(duì)地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付，即將中央政府部分主要稅種收入的一定比例，按照各地區(qū)財(cái)力差異程度進(jìn)行分配，以平衡各地方政府的財(cái)政能力。地方交付稅是地方政府財(cái)源的重要組成部分，約占轉(zhuǎn)移支付總額的50%。

另一部分國家更加重視專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)用，其中美國、瑞士和加拿大等采取分類轉(zhuǎn)移支付方式，或者將分類轉(zhuǎn)移支付算作專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一部分。與中國政府層級(jí)設(shè)置類似，美國政府分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，地方政府又分為縣政府、縣域內(nèi)的市政府和鎮(zhèn)政府等，各級(jí)政府都有比較明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)[11]。長期以來，由于美國各州間資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相對(duì)均衡，美國轉(zhuǎn)移支付制度一直以專項(xiàng)撥款為主，聯(lián)邦政府超過98%的轉(zhuǎn)移支付為有條件轉(zhuǎn)移支付，基本不存在向各州提供的、以實(shí)現(xiàn)橫向均等化為目標(biāo)的一般性撥款。20世紀(jì)60年代以來，由于部分專項(xiàng)撥款規(guī)模過大、執(zhí)行效率較低，美國政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，將衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等支出領(lǐng)域的專項(xiàng)撥款逐步合并為分類撥款[12]。這些分類撥款要求接受撥款的州政府按照聯(lián)邦政府的要求進(jìn)行開支，主要用來保證提供最低水平的公共服務(wù)，同時(shí)增強(qiáng)了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。如1981年將五十多個(gè)專項(xiàng)撥款合并為健康、社區(qū)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、貧困救助和基礎(chǔ)教育等九個(gè)分類撥款項(xiàng)目。目前美國最大的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都是分類撥款項(xiàng)目，分類撥款已成為聯(lián)邦政府對(duì)州政府和地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的主要形式。加拿大聯(lián)邦政府對(duì)下轉(zhuǎn)移支付也主要采取分類撥款(轉(zhuǎn)移支付)的形式，如衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等。2006—2007財(cái)年上述兩個(gè)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額合計(jì)占加拿大聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的47%，而一般性轉(zhuǎn)移支付才占19%。

從中國實(shí)際情況來看，目前一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目雖然歸類于一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但一定程度上具有分類轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，或者在實(shí)際執(zhí)行中的預(yù)算管理模式類似于分類轉(zhuǎn)移支付，如一般性轉(zhuǎn)移支付中的城鄉(xiāng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付和基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中屬于教育、文化和基本公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的部分項(xiàng)目。這些轉(zhuǎn)移支付一般都采取因素法分配方式，資金切塊到地方后，在一定使用領(lǐng)域不指定具體使用項(xiàng)目或明細(xì)方向、不附帶使用限制條件，由省級(jí)部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排使用，或向下級(jí)政府予以再次分配[13]，與分類轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵特點(diǎn)基本一致。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2016年僅城鄉(xiāng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付和基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算安排規(guī)模達(dá)到9 000多億元，占一般性轉(zhuǎn)移支付的29%，占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的18%，如果再把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的部分資金計(jì)算在內(nèi)，這類轉(zhuǎn)移支付占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的20%，初步具備了單獨(dú)作為一類轉(zhuǎn)移支付的條件。

四、中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革路徑

隨著不同層級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的逐步明確，應(yīng)在條件成熟時(shí)探索設(shè)立分類轉(zhuǎn)移支付。為提高轉(zhuǎn)移支付的整體效用，促進(jìn)國家治理能力和宏觀調(diào)控水平提升，還要清晰界定一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、分類轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)和管理方式，并根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要保持合理的比例結(jié)構(gòu)，確保不同類別轉(zhuǎn)移支付功能的充分發(fā)揮。

1.適度擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

一般性轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力補(bǔ)助和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金等純財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，完全不規(guī)定資金具體用途，由地方連同自有財(cái)力統(tǒng)籌安排使用。分配方法采用因素法，主要用于均衡地區(qū)間財(cái)力差異，提升各地區(qū)綜合施策的意愿和能力，有助于充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的自主性和積極性，發(fā)揮地方信息便利和管理優(yōu)勢(shì)。

2.進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)田水利和環(huán)保工程等一些按項(xiàng)目法分配、直接分配到具體項(xiàng)目中的轉(zhuǎn)移支付，以及少量按因素法分配但有特定使用方向的補(bǔ)助性資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于實(shí)現(xiàn)中央特定的政策目標(biāo)，同時(shí)考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同需求，從而實(shí)施更為精準(zhǔn)、更有效率的政策引導(dǎo)和調(diào)控。

3.探索設(shè)立分類轉(zhuǎn)移支付

將當(dāng)前一些經(jīng)費(fèi)類、具有一定普惠性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付資金整合，探索劃入分類轉(zhuǎn)移支付，主要用于提供基本公共服務(wù)，具體可按照教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生和社保就業(yè)等重點(diǎn)民生領(lǐng)域分別設(shè)置。分類轉(zhuǎn)移支付限定使用領(lǐng)域但不規(guī)定具體項(xiàng)目和使用方向，可針對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況因地制宜。分類轉(zhuǎn)移支付同樣采取因素法分配，主要是對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的合理補(bǔ)充，用于解決地方政府更為偏好的基本建設(shè)投資支出問題，通過把財(cái)政資金限定在民生領(lǐng)域提高各地基本公共服務(wù)均等化水平。

以2016年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行靜態(tài)測(cè)算，設(shè)立分類轉(zhuǎn)移支付后，一般性轉(zhuǎn)移支付、分類轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的比重分別為45%、20%和35%。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)以及轉(zhuǎn)移支付制度改革的進(jìn)一步深入，預(yù)計(jì)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的路徑依賴將會(huì)減弱，一般性轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付的比重還會(huì)提高。同時(shí)，要盡快探索出一套適用于分類轉(zhuǎn)移支付的管理體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過開展績效考核和資金監(jiān)管等措施，提升分類轉(zhuǎn)移支付實(shí)施效果。既能確保中央出臺(tái)調(diào)控或引導(dǎo)政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)薄弱領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)展，又能有效解決地方統(tǒng)籌難題，增強(qiáng)地方政府能動(dòng)性和信息優(yōu)勢(shì)，最大程度提升財(cái)政資金整體效益。

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