史立

【摘 要】隨著人民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高，政府在“十三五”期間加大了環(huán)境治理的投入。在水務(wù)行業(yè)，先有2015年發(fā)布的《水十條》為方針，后有2016年發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，全國性的開啟了中小河流的治理工作?？紤]到各地政府對(duì)環(huán)境治理的大額投入，本文強(qiáng)調(diào)了水務(wù)行業(yè)迫切需要科學(xué)、系統(tǒng)和規(guī)范的成本控制模式，通過成本核算和項(xiàng)目核算的角度分析了水務(wù)行業(yè)不完善的成本特點(diǎn)，提出了可行的成本控制模式以及從內(nèi)控角度加大行業(yè)管理。

【關(guān)鍵詞】水務(wù)行業(yè)；成本控制；運(yùn)營成本

2015年4月，中央政治局常務(wù)委員會(huì)發(fā)布《水十條》，將在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管并啟動(dòng)嚴(yán)格問責(zé)制，鐵腕治污將進(jìn)入“新常態(tài)”。我國水務(wù)行業(yè)基本處于國有獨(dú)資或國有控股情況下，既要考慮民生問題又要顧及到企事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，如何實(shí)施合理的成本控制成了一大難點(diǎn)，因各地區(qū)發(fā)展不均衡也造成了標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，待商榷的問題有很多。

一、水務(wù)行業(yè)成本控制的重要性

全面推行河長制，從法律層面提出了水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等，各地方政府已全面啟動(dòng)推進(jìn)中小河道的綜合整治。根據(jù)上海《關(guān)于明確城鄉(xiāng)中小河道綜合整治有關(guān)項(xiàng)目的通知》（滬水務(wù)〔2016〕1751號(hào)）列出的中小河道詳細(xì)清單，統(tǒng)計(jì)得出一共155個(gè)項(xiàng)目，總投資概算高達(dá)101.59億元。這些項(xiàng)目的具體實(shí)施落實(shí)到市屬水務(wù)集團(tuán)、各區(qū)縣的城建公司等，而如何保證在專款專用的同時(shí)，又高效的管理好公司運(yùn)營成本是水務(wù)行業(yè)的企業(yè)面臨的問題。

我國水務(wù)行業(yè)的企業(yè)常年面臨著既要承擔(dān)地方政府賦予的服務(wù)職能和行業(yè)監(jiān)管職能，又要兼顧一家常規(guī)企業(yè)需要維持的良性經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。從資本結(jié)構(gòu)角度，國有股份長期占據(jù)水務(wù)行業(yè)企業(yè)的主導(dǎo)地位，地方財(cái)政撥款或財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象在水務(wù)行業(yè)屢見不鮮。

無論從外部嚴(yán)峻形勢考慮，還是從內(nèi)部完善管理角度，都應(yīng)該對(duì)水務(wù)行業(yè)實(shí)行行業(yè)內(nèi)普遍可行的成本控制，防止高額的投資概算浪費(fèi)財(cái)政資金，避免企業(yè)滯留大量的貨幣資金在自己賬戶，加強(qiáng)公司內(nèi)部管理的高效性，從而全面的降低運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)該行業(yè)的企業(yè)成立的初衷——運(yùn)用公司管理的模式，更科學(xué)、高效的讓政府資金服務(wù)好人民群眾。

二、水務(wù)行業(yè)成本控制存在的問題

1.成本結(jié)構(gòu)項(xiàng)目復(fù)雜

成本監(jiān)審的范圍、成本類別和約束指標(biāo)決定了成本控制的模式。例如，《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格[2010]2613號(hào)）提到“城市供水定價(jià)成本包括制水成本、輸配成本和期間費(fèi)用。”《上海市污水處理成本規(guī)制管理辦法（試行）》（滬水務(wù)[2016]660號(hào)）提出“污水處理總成本由污水輸送直接成本、污水處理直接成本、污泥處理直接成本、稅金及附加和期間費(fèi)用組成?！痹诔杀緦徍诉^程中，期間費(fèi)用的認(rèn)定相較于直接生產(chǎn)成本有一定的難度，通過約束指標(biāo)可以將其控制在一定范圍，但還無法就工藝性質(zhì)來追蹤其合理性，或考慮到企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展去更合理的確定標(biāo)準(zhǔn)。

2.人工成本核算不標(biāo)準(zhǔn)

公用事業(yè)普遍屬于傳統(tǒng)行業(yè)，其辦公生產(chǎn)環(huán)境自動(dòng)化率不高，“十三五”期間將實(shí)行工業(yè)自動(dòng)化全覆蓋，逐步替代人工。而在此之前，人工成本的核算問題還將持續(xù)很長一段時(shí)間。水務(wù)行業(yè)內(nèi)，例如，泵站與人員配備的標(biāo)準(zhǔn)只在《上海市排水泵站、污水廠設(shè)施運(yùn)行維修估算指標(biāo)》（上海市排水管理處2013年）出臺(tái)過標(biāo)準(zhǔn)后再無更新，因此政策法規(guī)不及時(shí)更新、與社會(huì)發(fā)展的不相適應(yīng)，對(duì)公共事業(yè)的人工成本核算造成一定困惑和壓力。

沒有精細(xì)化的設(shè)施量標(biāo)準(zhǔn)，就無法精確配比單位設(shè)施量的人員需求上下線。無法直觀的統(tǒng)計(jì)人員費(fèi)用就導(dǎo)致大量的運(yùn)用主觀經(jīng)驗(yàn)且沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去分?jǐn)側(cè)藛T費(fèi)用。除卻直接人工的統(tǒng)計(jì)需要科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，公司管理人員的人工成本是應(yīng)該納入水務(wù)行業(yè)的成本控制范圍內(nèi)，還是企業(yè)從盈利中自行消化有待商榷。大量的水務(wù)行業(yè)企業(yè)是虧損企業(yè)，無法自行消化管理人員成本，所以如何形成標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，需要相關(guān)部門出臺(tái)具有法律效應(yīng)的指導(dǎo)意見。

3.固定資產(chǎn)折舊計(jì)提差異

我國水利事業(yè)發(fā)展與地方政府的基建投入密不可分，造成固定資產(chǎn)折舊處理方面，無論是賬務(wù)處理還是成本監(jiān)審角度都有困惑。

《定價(jià)成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范（試行）》（發(fā)改價(jià)格[2007]1219號(hào)）（以下簡稱“定價(jià)成本監(jiān)審”）規(guī)定“全部或部分由政府補(bǔ)助或社會(huì)無償投入形成的固定資產(chǎn)，其折舊原則上不應(yīng)計(jì)入定價(jià)成本，但后續(xù)支出可以計(jì)入定價(jià)成本。如政府允許計(jì)提折舊籌集更新改造資金的，該部分固定資產(chǎn)折舊可以計(jì)入定價(jià)成本，但應(yīng)當(dāng)在定價(jià)成本核定表中單獨(dú)反映。”

隨著城市擴(kuò)容發(fā)展，“十一五”、“十二五”期間政府運(yùn)用全國各大城市的政府投資融資平臺(tái)（城市建設(shè)投資公司）向銀行貸款為公共事業(yè)建設(shè)投入前期建設(shè)資金，因此在區(qū)分政府投入部分和企業(yè)自籌部分的界限很難劃清。雖然定價(jià)成本監(jiān)審規(guī)定的只是定價(jià)模式的處理，但在實(shí)際賬務(wù)處理時(shí)，也有大型水利項(xiàng)目（例如，上海市“青草沙水源地原水工程”）按此原則計(jì)提折舊，即政府投入部分不計(jì)提折舊，銀行貸款部分計(jì)提折舊。所以，全國各地區(qū)由于水利設(shè)施投入資金差異化較大，對(duì)待折舊計(jì)提問題也有操作上的差異。

4.不同地域的基礎(chǔ)設(shè)施巨大差異化

2015年出臺(tái)的《水十條》要求加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)與改造、加強(qiáng)配套管網(wǎng)建設(shè)、推進(jìn)污泥處理處置?！暗?020年，全國所有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)具備污水收集處理能力，縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%左右。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成?！薄暗?017年，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)污水基本實(shí)現(xiàn)全收集、全處理，其他地級(jí)城市建成區(qū)于2020年底前基本實(shí)現(xiàn)?！敝T如此類的新形勢下新要求，無疑將增加水務(wù)行業(yè)的建設(shè)資本金投入和運(yùn)營維護(hù)成本，但全國不同地域的情況存在巨大差異。例如，直轄市、省會(huì)城市的任務(wù)時(shí)間更緊迫、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求更高，故建設(shè)資本金投入大，與地級(jí)市的管理模式也存在一定區(qū)別，很難形成統(tǒng)一的成本控制模式。

以上海為例，中心城區(qū)投入三大污水處理廠提標(biāo)改造（石洞口、白龍港和竹園）高達(dá)162億元，另開工建設(shè)泰和污水處理廠總投資近63億元、虹橋污水處理廠總投資在44億元左右。如此高額的總投資讓上海的水務(wù)集團(tuán)形成專業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)公司來管理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但此做法在全國不具有普遍性，大部分地區(qū)的水務(wù)建設(shè)與運(yùn)營是在一家公司進(jìn)行，如何解決財(cái)政資金的專款專用和維護(hù)成本的合理利用面臨巨大考驗(yàn)。又因，老城區(qū)的合流排水系統(tǒng)與新建城市的雨污分流制特點(diǎn)不同，故將運(yùn)營成本中較難切分的合流制成本或期間費(fèi)用形成統(tǒng)一的分?jǐn)偰Ｊ皆诂F(xiàn)階段有難度。

三、加強(qiáng)水務(wù)行業(yè)成本控制的對(duì)策

1.科學(xué)合理的成本控制方法

如果政府相關(guān)部門可以聯(lián)合行業(yè)專家，研究出臺(tái)一套科學(xué)且具有法律約束的成本控制指導(dǎo)意見，再有地方部門因地制宜的出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，將不僅對(duì)水務(wù)行業(yè)的企業(yè)形成有效的成本控制，且將形成中長期的數(shù)據(jù)積累，從而在展開同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營效益對(duì)標(biāo)時(shí)有了科學(xué)依據(jù)。

第一種可以結(jié)合企業(yè)近3-5年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)企業(yè)相關(guān)的成本科目、經(jīng)費(fèi)科目和工程進(jìn)度等一系列欄目進(jìn)行范圍約束，制定相應(yīng)的激勵(lì)獎(jiǎng)懲制度，既實(shí)現(xiàn)了企業(yè)降本增效，又能長效保障企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營能力。

第二種可以參考國際上發(fā)達(dá)國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的管理，采用價(jià)格上限規(guī)制。定價(jià)的基礎(chǔ)不僅要考慮到前期投資、還本付息、運(yùn)營成本等企業(yè)存續(xù)必要的支出，還要為企業(yè)的活力和創(chuàng)新留有合理的利潤。由于我國公用事業(yè)長期處于政府主導(dǎo)和企業(yè)較低的管理水平，一方面沒有準(zhǔn)確的歷史數(shù)據(jù)做定價(jià)支撐；另一方面也沒有中長期的滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制，不合理的定價(jià)會(huì)造成企業(yè)的非正常運(yùn)行，從而影響到社會(huì)群眾的基本生活保障，所以目前全國僅有電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)了電價(jià)定價(jià)政策，而水務(wù)行業(yè)僅有上海市的水務(wù)集團(tuán)實(shí)行了自收自支的經(jīng)營性定價(jià)收費(fèi)模式。

2.事前、事中和事后的全程管控

由于水利行業(yè)涉及大量的基礎(chǔ)設(shè)施的建造、運(yùn)營和維護(hù)，對(duì)于項(xiàng)目資本金需要實(shí)行?？顚Ｓ煤蛯ｍ?xiàng)審計(jì)。從項(xiàng)目的立項(xiàng)到初步設(shè)計(jì)和投資概算，都需要第三方審計(jì)事務(wù)所對(duì)其進(jìn)行事前監(jiān)理，避免發(fā)生關(guān)聯(lián)方利益授受招標(biāo)成功、建造過程中偷工減料，導(dǎo)致無法挽回的國有資產(chǎn)損失和政府公信力的下降。大型基礎(chǔ)設(shè)施的建造過程應(yīng)有第三方的專業(yè)審計(jì)進(jìn)行項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，從而事中監(jiān)控合理的建設(shè)成本，避免不必要的人員開或會(huì)務(wù)費(fèi)用的發(fā)生記入項(xiàng)目總投資。設(shè)施建成后亦需要聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)做專業(yè)的竣工決算審計(jì)，再上報(bào)相關(guān)政府部門進(jìn)行項(xiàng)目的銷項(xiàng)。

水利設(shè)施的運(yùn)營成本應(yīng)進(jìn)行定期審計(jì)，尤其在相應(yīng)設(shè)施量需要配比的定額人員數(shù)量上進(jìn)行有效控制，避免發(fā)生吃空餉的不良情況。從政策角度，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于企業(yè)加強(qiáng)職工福利費(fèi)財(cái)務(wù)管理的通知》（財(cái)企（2009）242號(hào)）的精神，各地方政府對(duì)國資委管轄下公共事業(yè)企業(yè)出臺(tái)了一系列薪酬規(guī)范指導(dǎo)意見。舉例，上海市人力資源和社會(huì)保障局綜合計(jì)劃處2015年7月下達(dá)了《關(guān)于本市地方國有企業(yè)工資合理增長的操作指引（試行）》規(guī)范了六種津貼“住房補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、午餐補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)貼，節(jié)日補(bǔ)助和高溫季節(jié)津貼”全部納入工資總額，不再有額外的津貼福利。

3.加強(qiáng)信息化，完善企業(yè)運(yùn)營模式

加大自動(dòng)化設(shè)備的投入，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行電腦控制、實(shí)時(shí)監(jiān)控和遠(yuǎn)程信息傳輸，從而降低人工的低效。建立信息集成化，能做到機(jī)械設(shè)備的故障及時(shí)推送到安全保障部門進(jìn)行實(shí)時(shí)搶修；正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)械設(shè)備根據(jù)科學(xué)的頻次設(shè)定其檢修預(yù)警，事先預(yù)防故障的發(fā)生；對(duì)老化的機(jī)械設(shè)備能及時(shí)推送信息到工程部、采購部進(jìn)行大型零部件的更換，從而縮短更新改造的周期。避免高額且沒有明細(xì)項(xiàng)目的更新改造和大修理頻次。

運(yùn)用成熟的企業(yè)辦公系統(tǒng)提高水務(wù)行業(yè)企業(yè)的管理水平，對(duì)物資的采購、員工的報(bào)銷和“三公經(jīng)費(fèi)”等一些列支出形成內(nèi)部管控和高效審批，既縮短了時(shí)間成本又防止了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論與建議

基于政府對(duì)環(huán)境治理的高度重視，不僅體現(xiàn)在“十三五”到2020年的規(guī)劃，如直轄市上海已提出的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案中也大幅提到了環(huán)境治理和優(yōu)化，所以水務(wù)行業(yè)將迎來從水源地開發(fā)到污水治理的提標(biāo)建設(shè)等大范圍的財(cái)政資金投入，是一個(gè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的形勢。

水務(wù)行業(yè)的企業(yè)應(yīng)該：一要完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，避免項(xiàng)目資金的浪費(fèi)和閑置；二要建立長效、科學(xué)的運(yùn)營模式以致降本增效；三要與政府相關(guān)部門合作，多地域聯(lián)動(dòng)形成普遍、可行的成本控制指導(dǎo)意見。

這一切都需要先進(jìn)的科技信息技術(shù)做支撐，抓取大量準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)做精確統(tǒng)計(jì)，透明、公開的信息共享形成企業(yè)內(nèi)部職能部門的聯(lián)動(dòng)，才能保障機(jī)械高效、正常運(yùn)作，同時(shí)讓財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)有直接、客觀的統(tǒng)計(jì)口徑，讓成本控制做到真正的有據(jù)可依。

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