印曉晴 YIN Xiaoqing

1 概況

加拿大位于北美洲（圖1），行政區(qū)劃為10個?。≒rovince）和3個領(lǐng)地（Territory），國土面積約為998萬km2，其中水域面積約89萬km2?？?cè)丝诩s3 300萬人，其中約90%人口分布于與美國接壤的160 km范圍內(nèi)（圖2）。加拿大有2 000個自治市（Municipality），城鎮(zhèn)化率為98%。

2013年，加拿大國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）初值為1.89萬億加元，人均5.39萬加元，同年安大略省的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）初值為0.70萬億加元，占加拿大總額的36.74%，人均4.64萬加元。

圖1 北美洲示意圖資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

圖4 地方政府行政體系示意圖資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

圖2 加拿大行政區(qū)劃示意圖 [5]資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

圖3 安大略省區(qū)位及范圍圖[6]資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

首府位于多倫多的安大略?。∣ntario）是加拿大經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)且最具活力的地區(qū)[1]，其陸地面積為89萬km2，占全國陸地面積的9%，而全省人口為1 290萬人，占全國總?cè)丝诘?9%。其中鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口自2001年以來下降了5.40%，為17.90萬人，占全省總?cè)丝诘?.38%（圖3）。

2 地方政府

加拿大為聯(lián)邦制國家，下設(shè)省和自治市兩級行政管理，各級政府獨(dú)立選舉產(chǎn)生。加拿大的自治市按結(jié)構(gòu)體系分為兩類：一類為高層和底層組成的雙層結(jié)構(gòu)，所謂高層自治市（Upper Tier Municipality），包括郡（County）、地 區(qū)（Region）、和 大 都 會區(qū)（Metropolitan Area）。所謂底層自治市（Lower Tier Municipality），包括市（City）、鎮(zhèn)（Town）、村（Villages）和小鎮(zhèn)（Townships）；另一類為單層結(jié)構(gòu)，單層自治市（Single Tier Municipality）的功能與責(zé)任是高層自治市和底層自治市的結(jié)合（圖4）。

安大略省共有444個自治市，占到全國自治市的22%。其中，高層自治市30個，底層自治市241個，單層自治市173個。城市密度平均約每2 000 km2一個自治市[3]。

自治市是一個由聯(lián)邦和省級法律賦予權(quán)力的合法機(jī)構(gòu)，也是省級政府的分支機(jī)構(gòu)。自治市的成立、狀態(tài)變更、解散、職責(zé)等由省級法律管轄。自治市制定的條例如與任何省級和聯(lián)邦法律、規(guī)定相悖，即為無效。自治市政府的組成包括了市議會和各種職能的委員會（如警務(wù)服務(wù)委員會、博物館委員會、圖書館委員會等），其領(lǐng)導(dǎo)人均通過民主選舉產(chǎn)生。自治市的主要職責(zé)是提供當(dāng)?shù)胤?wù)（如消防、警務(wù)、交通、環(huán)境、社會服務(wù)、健康、娛樂等）、地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)和決策（如土地利用規(guī)劃和發(fā)展等）、當(dāng)?shù)氐拿裰髯灾?、?lián)邦政府和省級政令方針的實施以及信息的雙向流通等。

因為法律賦予以及采取了諒解備忘錄和協(xié)議認(rèn)可的方式，安大略省政府與各自治市的關(guān)系在過去10年內(nèi)由家長式變?yōu)榱撕献麝P(guān)系。自治市的權(quán)力主要包括：行政管理權(quán)、課稅權(quán)和廣泛的自然人權(quán)力。

（1）行政管理權(quán)：包括規(guī)劃管轄權(quán)、批準(zhǔn)、禁止或要求轄區(qū)內(nèi)市民和機(jī)構(gòu)的行為與活動。

（2）課稅權(quán)：依據(jù)評估、市政實務(wù)、發(fā)展費(fèi)用等相關(guān)法律及當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，制定預(yù)算和稅率。

（3）自然人權(quán)力：政府為當(dāng)?shù)氐母黜椃?wù)可以是直接的，也可以通過磋商，以簽訂合約或協(xié)議的方式，由省級政府或其他自治市共同提供，或從其他自治市和私人機(jī)構(gòu)購買（如共建分享、投融資等）。

在安大略省，自治市在社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展方面，發(fā)揮著實操、積極和靈活的作用。

圖5 安大略省規(guī)劃體系示意圖資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

3 地方財政

省、自治市作為地方政府為當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)和服務(wù)的投入，主要依賴于地方稅收。由于自治市結(jié)構(gòu)不同，它們的預(yù)算要求也不同。雙層結(jié)構(gòu)的自治市，根據(jù)它們地區(qū)的責(zé)任決定各自的預(yù)算和稅率；單層結(jié)構(gòu)的自治市則為所有的市政建設(shè)和服務(wù)設(shè)置預(yù)算和稅率。

安大略省自治市的市政收入（Municipal revenues）來源主要包括：財產(chǎn)稅、用戶費(fèi)、發(fā)展費(fèi)、融資和投資收益，2010年各自治市的市政收入總計約427億加元[3]。

（1）財產(chǎn)稅（Property tax）：是自治市的主要收入來源，也很穩(wěn)定，每年可為自治市產(chǎn)生約150億加元的收入，約占當(dāng)年市政收入的38%。財產(chǎn)稅的計稅方式為：由評估機(jī)構(gòu)對個人和機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)進(jìn)行估價，自治市再根據(jù)市政預(yù)算設(shè)置稅率，省政府為教育預(yù)算設(shè)置稅率。

（2）用戶費(fèi)（User fees）：自治市可以為他們所提供的或是由他們代理提供的服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)，也有權(quán)向使用市政財產(chǎn)者索取費(fèi)用，例如交通、污水管和給水、娛樂和文化設(shè)施及一些行政收費(fèi)（如頒發(fā)執(zhí)照等）。

（3）發(fā)展費(fèi)用（Development charges）：自治市在新開發(fā)（住宅或非住宅）項目上收取的費(fèi)用，來幫助基礎(chǔ)設(shè)施獲得資金以支持新的發(fā)展。2009年安大略省的自治市收繳了約8億加元的發(fā)展費(fèi)用。

（4）融資（Capital fi nancing）：自治市可以通過負(fù)債來作為融資的一部分。但是，長期債務(wù)的本金和利息支付的數(shù)額被年償還限額（ARL）限制。ARL每年由省政府為每一個自治市計算，一般不超過自治市的年自身收入來源的25%。

（5）投資（Investments）：自治市可以根據(jù)規(guī)則和規(guī)定，將不是立刻需要的資金進(jìn)行投資。

4 規(guī)劃體系

加拿大的土地利用規(guī)劃編制及管理權(quán)主要集中在省和自治市。然而，由于省與自治市的基本職能和法律所賦予的權(quán)力不同，所以就規(guī)劃體系而言，包括規(guī)劃的層次、內(nèi)容、法律屬性、規(guī)劃管轄權(quán)、規(guī)劃許可的范圍及權(quán)力等方面所承擔(dān)的角色各不相同[4]。

圖6 安大略省規(guī)劃法案資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

圖7 省級政策聲明資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph, 2013。

圖8 休倫郡戈德里奇鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃圖資料來源：Huron County Planning and Development Department, 2013。

圖9 區(qū)劃法修正案過程示意圖資料來源：School of Enviromental Design and Rural Development University of Guelph,2013。

安大略省政府制定和頒布《安大略省規(guī)劃法案》（Ontario Planning Legislation）和“省級政策聲明”（Provincial Policy Statement），并對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；自治市制定“官方規(guī)劃”（Off i cial Plan）、“區(qū)劃法”（Zoning By-law）和“詳細(xì)規(guī)劃”（Site Plan）或建筑許可（Building Permit）（圖5）。

（1）安大略省規(guī)劃法案（Ontario Planning Legislation）：包括規(guī)劃法（Planning Act）和自治市法案（Municipal Act），制定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、土地使用規(guī)劃基本準(zhǔn)則、公平的規(guī)劃過程、各層次規(guī)劃的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制和省與自治市制定和審批規(guī)劃的職責(zé)和權(quán)限等，讓安大略省能夠在健康的自然環(huán)境中促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（圖6）。

與規(guī)劃相關(guān)的其他省級法案還包括：環(huán)境評估法（Environment Assessment Act）、環(huán) 境 保 護(hù) 法（Environment Protection Act）、水資源法（Water Resources Act）、水源保護(hù)法（Source Water Protection Act）和土地營養(yǎng)控制法（Nutrient Management Act）等。

（2）省級政策聲明（Provincial Policy Statement）：以白皮書形式下發(fā)，屬政策性和戰(zhàn)略性文件。其主要內(nèi)容為：劃分城市與農(nóng)村地區(qū)的界線，官方規(guī)劃策略，區(qū)劃法規(guī)定，強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，提高城市建筑容積率以及規(guī)劃師的推薦等。安大略省政策聲明主要堅持以下3條原則：①確定一種能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長的土地利用模式；②保護(hù)自然資源以確保其經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，其中特別強(qiáng)調(diào)1—2類農(nóng)用地不可用于非農(nóng)業(yè)用途；③通過引導(dǎo)對公共健康和安全有潛在危險的開發(fā)項目遠(yuǎn)離居住區(qū)，來減少潛在的風(fēng)險（圖7）。

圖10 休倫郡戈德里奇鎮(zhèn)區(qū)劃圖則（1）資料來源：Huron County Planning and Development Department, 2013。

（3）官方規(guī)劃（Off i cial Plan）：又稱土地利用大綱或總體規(guī)劃，由省級政府授權(quán)，自治市政府制定，上一級政府批準(zhǔn)。在安大略省，官方規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年，5年內(nèi)須復(fù)審，它是指導(dǎo)當(dāng)?shù)兀ㄗ灾问校┱贫ㄏ乱粚哟我?guī)劃的政策性文件，主要目的是在“省級政策聲明”的框架內(nèi)，結(jié)合本地實際情況對轄區(qū)內(nèi)土地的用途進(jìn)行規(guī)劃，為制定“區(qū)劃法”和“詳細(xì)規(guī)劃”或“建設(shè)許可”提供政策依據(jù)。對分成小地塊出售的成片開發(fā)地產(chǎn)進(jìn)行控制和管理，并制定公共建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施計劃[2]（圖8）。

（4）區(qū)劃法（Zoning By-law）：自治市依據(jù)官方規(guī)劃（土地利用規(guī)劃），建立有關(guān)土地利用和建筑的法案，由圖紙和規(guī)定性條文組成，非常詳細(xì)和具體。其一旦通過地方的立法程序，執(zhí)行時強(qiáng)制性很大，彈性很小。若因公共意見需要調(diào)整，則須提出申請并經(jīng)相關(guān)委員會同意（圖9）。

區(qū)劃法的主要內(nèi)容包括：①土地用途，按性質(zhì)分為大類和小類，并確定每一處財產(chǎn)（用地、建筑、其他設(shè)施等）所允許的用途；②密度，劃分地塊并確定每個地塊的面積；單位用地面積上的戶數(shù)和居民數(shù)；每戶的最小面積數(shù)等；③建筑體量，如前、后、側(cè)院的面積和尺寸、建筑高度、建筑密度、建筑退界、建筑間距、容積率等；④標(biāo)準(zhǔn)，如庭院設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，招牌、廣告牌設(shè)置地點和設(shè)計要求，特別優(yōu)美景色的保護(hù)措施；建設(shè)用地最大坡度限制；搬運(yùn)貨物所需場地面積；建筑外立面要求；⑤附加規(guī)定，如對住宅用地中的家庭手工業(yè)的規(guī)定等[2]（圖10-圖12）。

（5）詳細(xì)規(guī)劃（Site Plan）、建筑許可（Building Permit）：規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容類似總平面設(shè)計或建筑方案設(shè)計，非常深入和細(xì)致，可以指導(dǎo)建筑、場地及綠地種植等施工圖設(shè)計，對較小地塊而言，則容許直接進(jìn)行建筑單體設(shè)計。

加拿大地方行政體系相對“偏平”或稱“平行結(jié)構(gòu)”，省級政府注重維護(hù)全省利益，制定公共政策，明確各自治市職責(zé)和權(quán)力，除雙層自治市行政審批（包括規(guī)劃審批）權(quán)力不同外，各自治市在省級政策框架內(nèi)對于本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和城鎮(zhèn)發(fā)展的責(zé)任和權(quán)力是相同的。在規(guī)劃體系方面，將城鎮(zhèn)規(guī)劃分為政策性和法定性兩個層面，政策性規(guī)劃（省級政策聲明、官方規(guī)劃等）從區(qū)域整體利益出發(fā)，在科學(xué)合理利用（土地）資源的基礎(chǔ)之上，確定戰(zhàn)略性的發(fā)展政策和策略；法定性規(guī)劃（區(qū)劃法）則側(cè)重于具體的利益對象之間在空間、環(huán)境等方面的平衡和約束。

圖11 休倫郡戈德里奇鎮(zhèn)區(qū)劃圖則（2）資料來源：Huron County Planning and Development Department, 2013。

圖12 休倫郡戈德里奇鎮(zhèn)區(qū)劃圖則（3）資料來源：Huron County Planning and Development Department, 2013。

表1 中央和地方部分稅收分配比例① （單位：%）

5 比較與思考

（1）我國的城鎮(zhèn)行政層次過多，低層級政府的自治和“資源配置”權(quán)利較弱

根據(jù)1954年版憲法，我國的行政區(qū)域劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）3個基本層級，直轄市和較大的市分為區(qū)。1982年版的憲法將“直轄市和較大的市分為區(qū)”修改為“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，市轄縣的合法性推動了地級城市的發(fā)展與擴(kuò)張，因此，行政層級增加為4個。隨著1994年將“計劃單列市”改為副省級城市，以及由縣級市擴(kuò)權(quán)而來的副地級市，我國的城鎮(zhèn)行政層級分成了直轄市（省級）、副省級市、地級市、副地級市、縣（縣級市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）6個層級。

行政層級的高低不僅決定了事權(quán)的大小，也決定了各級政府在土地、稅收和財政等方面的空間與主動性。在土地供給方面，我國實行的是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)屬于集體所有的土地，由國家依照法律規(guī)定實行征用。在保證基本農(nóng)田規(guī)模的情況下，國土資源主管部門按計劃確定每一年度的城市新增開發(fā)建設(shè)的用地指標(biāo)，下放各地方。在稅制和財政體系方面，我國實行國家、省、地（地級市）、縣4級財政（鄉(xiāng)財政由縣代管）。自1994年財政體制由包干制改為分稅制以來，在財政收入占GDP的比重不斷提高的同時，中央財政收入占全部財政收入的比重也有較大提高。獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素資源，推動GDP增長和爭取中央財政支持成為各級地方政府的重要工作（表1）。

對比加拿大，一般來說，消費(fèi)稅部分加拿大政府抽5%，省級政府在此基礎(chǔ)上再抽10%，美國的稅收也是類似的，都是以地方稅為主，財權(quán)和事權(quán)高度一致。

我國城鎮(zhèn)的建設(shè)依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本和土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“血液”和“載體”。根據(jù)《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，國內(nèi)土地出讓金總額的5%應(yīng)上繳中央財政，土地轉(zhuǎn)讓交易額和土地出租收入的5%應(yīng)作為上繳中央財政的土地收益金或土地增值費(fèi)；對連同地面建筑物一同轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)，應(yīng)根據(jù)房產(chǎn)評估價格，經(jīng)財政部門核定，在交易總額中扣除合理的住房價款，其余額的5%作為土地收益金或土地增值費(fèi)上繳中央財政。

行政層級的高低、財權(quán)事權(quán)的大小在其中的“能效”可見一斑。因而，容易造成城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。中國的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)由于缺少自治的基礎(chǔ)，土地、投資等決策權(quán)在很大程度上被上一級政府所控制，結(jié)果更容易造成城鄉(xiāng)發(fā)展、大小城市發(fā)展的失衡[8]。

（2）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃編制的長周期和高成本

2008年1月實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定，國務(wù)院規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；直轄市、市、縣、鎮(zhèn)人民政府分別組織編制行政區(qū)域內(nèi)的城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以組織編制修建性詳細(xì)規(guī)劃；鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。就規(guī)劃的法定性而言，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃為法定規(guī)劃；修建性詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊規(guī)劃為非法定規(guī)劃。

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市的性質(zhì)、職能、規(guī)模以及區(qū)域的城市空間格局也在不斷地發(fā)生變化[7]。與此同時，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，由于涉及的行業(yè)廣、部門多，從前期評估、現(xiàn)狀調(diào)研到成果編制、評審報批，整個過程短則兩三年，長則四五年，難以適應(yīng)區(qū)域和城市發(fā)展的要求，也難以與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃相銜接。而且，由于需投入大量的人力、物力，規(guī)劃編制成本也較高。因此，對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的部分內(nèi)容和“程式”進(jìn)行調(diào)整和簡化，將重點放在確定城市發(fā)展邊界、制定區(qū)域和城市發(fā)展戰(zhàn)略、提出土地開發(fā)利用模式、保護(hù)自然資源以及制定負(fù)面清單（確定對公共健康和安全有潛在危險的工業(yè)和開發(fā)項目遠(yuǎn)離居住社區(qū)和城市），并將其作為政策性文件。同時，重視近期建設(shè)規(guī)劃，使其與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃高度契合。這樣既保證了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的政策性，也提高了近期建設(shè)規(guī)劃的時效性和實操性；既可縮短編制周期，也能降低編制成本。

（3）土規(guī)、城規(guī)合一，土地、城建分管

我國的土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃分別由國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩個主管部門組織編制。城市總體規(guī)劃中的土地利用規(guī)劃以土地利用總體規(guī)劃為主要依據(jù)，前者注重城市各項功能和設(shè)施的空間規(guī)劃，后者注重城市建設(shè)用地與農(nóng)、林用地以及自然資源之間的協(xié)調(diào)確定用地邊界。兩者在編制內(nèi)容上雖有所側(cè)重，但是在城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，規(guī)劃的目標(biāo)和編制目的基本是一致的。兩規(guī)合一既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，又能夠提高規(guī)劃編制效率，減少財政支出。目前，我國部分城市已將國土資源管理與城市規(guī)劃管理合并為一個行政職能部門，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)規(guī)劃編制的體制障礙已不存在。除此之外，土地使用和城市開發(fā)建設(shè)仍可分屬兩個業(yè)務(wù)部門監(jiān)察和管理。

（4）將控制性詳細(xì)規(guī)劃編制目的從以管理為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以利益對象在空間和環(huán)境方面的平衡與約束為導(dǎo)向

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃，其一旦通過法定程序，執(zhí)行時強(qiáng)制性大、彈性小。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制內(nèi)容又與各利益體，包括城市居民的工作生活密切相關(guān)，公眾參與、成果公示等是其編制和法定化過程中的一項重要工作。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，不僅應(yīng)注意在三維空間和環(huán)境上各利益方（或潛在利益方）的平衡與約束，也應(yīng)在成果表現(xiàn)形式上盡量直觀、易懂。

6 結(jié)語

本文梳理研究了加拿大地方政府“平行結(jié)構(gòu)”的行政架構(gòu)，以安大略省為例，展示了其與各自治市的關(guān)系為合作關(guān)系，同時梳理研究了安大略省的分為政策性和法定性兩個層面的規(guī)劃體系，通過以上系統(tǒng)的梳理和分析，針對我國行政體系層級多、權(quán)利弱，規(guī)劃體系周期長、成本高，多規(guī)劃重復(fù)勞動、對接難等發(fā)展難點，進(jìn)行類比并從中有所借鑒和啟發(fā)。

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