◇周 穎

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，無論是“使市場在資源配置中起決定作用”，還是“轉(zhuǎn)變政府職能”，財政改革都起到頗為重要的作用。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和財稅體制改革的不斷深入，歷史遺留問題仍然沒有完全解決。

我國從1994年開始實行分稅制改革，至今已有20多年，應(yīng)梳理總結(jié)，借鑒西方先進經(jīng)驗，建立符合我國國情的分稅制財稅體制。

我國與美國等國家“稅種分開，稅權(quán)分立，機構(gòu)分設(shè)，轉(zhuǎn)移支付”的分稅制有所不同。我國的現(xiàn)實情況是，1994年分稅制方案，設(shè)立了中央稅、地方稅和中央地方共享稅體系，營業(yè)稅和企業(yè)所得稅是地方主體稅種。但隨著2002年所得稅實行中央與地方六四分成，2016年5月1日全面營改增后新增值稅中央與地方五五分成，地方稅體系群龍無首，缺乏主體稅種。

作為中央地方共享稅的新增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅占稅收總收入比重的70%左右。顯然，落實十八屆三中全會和十九大提出的“健全地方稅體系”的改革任務(wù)，必須立足于“共享稅為主體、專項稅為輔助”的國情，不可能建成美國式的各級政府都有主體稅種和輔助稅種的分稅制體系。

同時，與美國的分權(quán)模式不同，我國稅權(quán)是高度集中的，再加上這次國家機構(gòu)改革確定的國稅地稅機構(gòu)合并，形成了“共享稅為主體、稅權(quán)高度集中、國稅地稅合并統(tǒng)一”的中國特色的分稅制財稅體制，這種財稅體制適應(yīng)了我國政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟體制。

還要看到，分稅制基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)的合理劃分。因為事權(quán)范圍決定支出規(guī)模，進而決定收入規(guī)模?！爸醒肱c地方事權(quán)支出責(zé)任劃分不明確”是這次財稅體制改革的重點和難點，比如，外交、國防自然歸中央財政，但像高等教育事業(yè)有時就不好劃分，一些高校常常被收歸中央或下放地方。盡管如此，隨著改革的推進，國家先后推出了中央與地方財政事權(quán)劃分以及基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)劃分辦法，來逐步理順中央與地方事權(quán)劃分。其實已經(jīng)有了頂層設(shè)計，只需要去層層落實。

在“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一”上，財稅體制還有很大的改善空間。十八屆三中全會明確了新一輪財稅體制改革將從改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面入手。前兩項明確了具體改革任務(wù)，后一項更大程度上涉及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。類似企業(yè)只有一個財務(wù)部門，不能所有的部門都來收錢，其他職能部門應(yīng)將重點放在提供公共服務(wù)上，否則會出現(xiàn)利益沖突?，F(xiàn)在不少政府部門通過設(shè)立各種審批、檢查等門檻，設(shè)立各種收費項目，作為部門收入的一項重要來源。未來，可從財政制度上保障各部門的經(jīng)費，以使他們的立足點放在提供更好的服務(wù)上，罰款僅僅是處罰措施，而不是收入措施。

目前財政體制運行中存在不少問題，其中之一就是地區(qū)性的稅收優(yōu)惠政策繁多。因為多年事權(quán)模糊的結(jié)果造成“事權(quán)層層下移”，基層財力壓力頗大。現(xiàn)在地方政府在稅收政策方面存在“亂開口子”的問題，這種結(jié)果部分歸咎于我國稅法的內(nèi)容比較寬泛，地方在執(zhí)法過程中有很多變動。地方“亂開口子”，即政府任意增稅或減稅的行為，實際就造成了企業(yè)成本的增加或減少，導(dǎo)致不正當競爭。

公共財政是法治財政，強調(diào)財政收入與財政支出的法制化。2016年財政部專門制定《法治財政建設(shè)實施方案》，強調(diào)要結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分，并大力推行財政權(quán)力清單和責(zé)任清單，這對依法規(guī)范和治理地方稅權(quán)具有十分重要的意義。

2018年，分稅制改革又邁出了新步伐，全國人大已經(jīng)同意國務(wù)院將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，從而改革了國稅地稅征管體制，這為集中地方稅權(quán)、降低征納稅成本、提高稅收征管效率提供了組織保證。從未來一段時期的立法取向看，應(yīng)當在財稅立法中全面建立各級財政重大決策的合法性審查機制，嚴格規(guī)定財政重大決策責(zé)任追究制度，依靠各類監(jiān)督和問責(zé)制守住地方稅收政策的合法性底線。

要維護市場統(tǒng)一，不能對某些部門或行業(yè)有過分的稅收優(yōu)惠，而對其他一些部門又有過分的稅收打壓，稅收應(yīng)通過法律的規(guī)制盡可能維持中性。

在市場經(jīng)濟國家，稅收中性強調(diào)的是政府課稅不能扭曲市場機制的正常運行，應(yīng)盡可能地減少對市場機制的干擾或破壞。但從各國實際情況看，稅收激勵是不可避免的，與經(jīng)濟增長有關(guān)的某些稅收減讓優(yōu)惠措施也被認為是合適的。實踐中，稅收優(yōu)惠被詬病往往是因為其權(quán)力行使缺乏制度制約，導(dǎo)致政府有關(guān)部門或地方政府屢屢濫用稅收優(yōu)惠權(quán)。

雖然2015年《立法法》修改后我國已經(jīng)越來越強調(diào)稅收法定原則，但現(xiàn)行稅收法律法規(guī)對稅收優(yōu)惠權(quán)的規(guī)定仍顯粗疏，立法對相關(guān)政府部門或地方政府是否享有稅權(quán)（包括稅收優(yōu)惠權(quán)）并不清晰，未來的分稅制改革需要進一步強化稅收立法權(quán)的行使，在稅收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵、地區(qū)發(fā)展激勵方面給予相關(guān)部門和地方政府以必要稅權(quán)，形成資本激勵、外資激勵、出口激勵等稅收減讓措施的合理設(shè)計，進而使目標行業(yè)和目標地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策更接地氣，更符合我國產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域平衡發(fā)展的要求。