朱奕冰

（中共北京市海淀區(qū)委黨校教學(xué)部，北京 100192）

信訪部門原有的體制和功能定位已經(jīng)逐漸無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，信訪工作面臨新的困難和挑戰(zhàn)。在信訪機(jī)構(gòu)打造具有智庫(kù)性質(zhì)的、整合第三方力量的平臺(tái)，是目前信訪工作所能接觸到的、行之有效的工作互補(bǔ)模式。

一、信訪智庫(kù)建設(shè)是實(shí)踐的迫切需求

在當(dāng)前我國(guó)法治不完善的社會(huì)背景下，信訪制度面臨諸多的困境與難題。

當(dāng)下信訪總量與治理成本過(guò)高。由于信訪功能多元，不同功能實(shí)現(xiàn)途徑和運(yùn)作邏輯之間存在天然沖突，不僅削弱了各項(xiàng)功能的發(fā)揮，也削弱政府和司法的公信力。2014年3月，中共中央啟動(dòng)了以涉法涉訴信訪治理為突破口的信訪改革，明確了改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制、依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的總體思路。以法治思維、按照法治的規(guī)律研究探索信訪制度改革之路成為必然的要求。但是，改革推進(jìn)過(guò)程中仍然有新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，大多是涉及體制、機(jī)制等深層次的問(wèn)題。信訪的功能定位出現(xiàn)異化。原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用趨于弱化，權(quán)力救濟(jì)作用卻不斷上升，特別是在當(dāng)前司法體系還不夠完善的情況下，越來(lái)越多的民眾愿意采取信訪的方式解決自己的訴求與主張。

在信訪職能定位與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展對(duì)信訪工作提出的挑戰(zhàn)和要求不匹配的情況下，智庫(kù)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。

二、信訪智庫(kù)建設(shè)在實(shí)踐中的探索

目前，很多地方的信訪部門在實(shí)踐中，一些具有智庫(kù)性質(zhì)的輔助平臺(tái)和輔助力量在加強(qiáng)信訪業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)，著力化解信訪積案，積極維護(hù)信訪秩序的過(guò)程中，發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。

（一）北京市海淀區(qū)信訪辦的探索

北京市海淀區(qū)信訪辦借助第三方力量來(lái)推動(dòng)本部門信訪工作的開(kāi)展，取得了明顯的成效。

1.通過(guò)政府購(gòu)買公眾責(zé)任保險(xiǎn)整合社會(huì)力量

針對(duì)公共責(zé)任方面出現(xiàn)的無(wú)法劃清主體責(zé)任，同時(shí)又對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅的各類社會(huì)矛盾，海淀區(qū)信訪辦通過(guò)政府購(gòu)買的形式為全區(qū)一百多家單位購(gòu)買政府公眾責(zé)任保險(xiǎn)。經(jīng)保險(xiǎn)介入的案件，沒(méi)有一起轉(zhuǎn)化為信訪問(wèn)題，人民日?qǐng)?bào)、新華社等媒體進(jìn)行了廣泛宣傳報(bào)道。

2.通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式建立了心理咨詢和法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)

區(qū)信訪辦通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式建立了心理咨詢和法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為信訪群眾提供咨詢服務(wù)，化解信訪矛盾。現(xiàn)在，心理咨詢與律師服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)成功融入信訪工作中，輔助化解了多起潛在、已有的信訪歷史積案，形成了數(shù)件經(jīng)典案例。這是“從解決事到引導(dǎo)人”機(jī)制，減少已有重復(fù)信訪積案的有益嘗試。

3.搭建信訪綜合管理平臺(tái)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”新模式

區(qū)信訪辦將“北京市網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)”、“區(qū)領(lǐng)導(dǎo)信箱”與海淀區(qū)房屋數(shù)據(jù)、城市管理視頻監(jiān)控信息進(jìn)行深度融合，研發(fā)了集信息上圖、統(tǒng)計(jì)分析、考核管理、視頻會(huì)議、實(shí)時(shí)監(jiān)控、宣傳培訓(xùn)、干部管理等功能于一體的“海淀區(qū)信訪綜合管理系統(tǒng)”。實(shí)時(shí)分析出全區(qū)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)預(yù)判苗頭性、傾向性問(wèn)題，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支撐，使信訪工作在更加便民快捷高效上實(shí)現(xiàn)了新突破，網(wǎng)上信訪已成為信訪工作主渠道。

4.行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)組織在化解社會(huì)矛盾方面的作用

近年來(lái)，很多社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛引入社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等第三方的社會(huì)力量并予以恰當(dāng)調(diào)節(jié)，完全可以不必進(jìn)入司法程序，既節(jié)約了社會(huì)成本也降低了化解難度。

（二）其它地方信訪部門的探索

1.貴陽(yáng)市成立和諧促進(jìn)會(huì)來(lái)化解社會(huì)矛盾

貴陽(yáng)市在2011年由市委統(tǒng)戰(zhàn)部推動(dòng)，集合了民營(yíng)企業(yè)家、宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人、民主黨派人士等第三方社會(huì)力量，共同組織成立了“和諧貴陽(yáng)促進(jìn)會(huì)”。促進(jìn)會(huì)在成立的3年時(shí)間里共籌集調(diào)處社會(huì)矛盾捐款近1.15億元，投入幫扶資金7300余萬(wàn)元，調(diào)處各類社會(huì)矛盾670個(gè)，惠及群眾12萬(wàn)人。

2.廣州海珠區(qū)信訪辦的網(wǎng)絡(luò)信訪

第一，開(kāi)發(fā)“信訪易”一體機(jī)，網(wǎng)絡(luò)信訪便捷高效。信訪人分散在各個(gè)街道、各個(gè)社區(qū)，而且文化水平參差不齊，傳統(tǒng)單一的信訪渠道會(huì)導(dǎo)致信訪人疲于奔命，當(dāng)遇到復(fù)雜事項(xiàng)需要補(bǔ)充材料時(shí)，就可能多次往返，給信訪人帶來(lái)不便?！靶旁L易”一體機(jī)，幾分鐘之內(nèi)完成信訪登記，無(wú)須等待、無(wú)須預(yù)約、無(wú)須多次往返，隨時(shí)查詢案件的辦理進(jìn)度。第二，海珠區(qū)根據(jù)國(guó)家、省、市“一網(wǎng)打盡”的工作要求，積極依托廣州市“云信訪”系統(tǒng)，將全區(qū)59個(gè)單位統(tǒng)一并入“云信訪”系統(tǒng)管理，完成了國(guó)家、省、市、區(qū)、街五級(jí)信訪信息的上下貫通。第三，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，引入第三方律師介入信訪工作各個(gè)環(huán)節(jié)的方式，有效提高了信訪工作法制化水平。

3.四川省信訪局建專家智庫(kù)

四川省信訪局與四川省社科院簽署課題研究合作框架協(xié)議，雙方共建信訪治理專家智庫(kù)，為全省信訪工作提供政策評(píng)估咨詢、理論指導(dǎo)、課題研究等智力服務(wù)。

三、智庫(kù)建設(shè)是信訪領(lǐng)域未來(lái)的發(fā)展方向

智庫(kù)建設(shè)逐漸成為目前信訪領(lǐng)域的共識(shí)，而且方興未艾。2017年4月習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)信訪工作要綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段。如何運(yùn)用各種力量綜合施策？從全國(guó)第一家信訪智庫(kù)——北京市信訪矛盾分析研究中心智庫(kù)開(kāi)始，越來(lái)越多信訪部門開(kāi)始在實(shí)踐中借助第三方力量的平臺(tái)——智庫(kù)建設(shè)來(lái)推動(dòng)信訪工作新局面的展開(kāi)。

2018年1月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)研究院發(fā)布一項(xiàng)重要研究成果——北京市信訪矛盾分析研究中心智庫(kù)建設(shè)評(píng)價(jià)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱評(píng)價(jià)報(bào)告）。報(bào)告高度評(píng)價(jià)了智庫(kù)在提升我國(guó)社會(huì)治理“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”水平、掌握信訪領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)等方面所具有的不可估量的可持續(xù)性價(jià)值。

除此之外，2017年9月21日國(guó)家信訪局信訪理論研究基地在上海正式成立，天津市信訪辦聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事信訪法治化理論研究、參與多元化解矛盾工作的專家學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師，作為市信訪辦兼職法律顧問(wèn)來(lái)推進(jìn)信訪部門依法行政、加快信訪法治化建設(shè)。2017年8月26日，江蘇紫金傳媒智庫(kù)、南京市信訪專家工作智囊協(xié)會(huì)攜手全國(guó)和地方信訪部門聯(lián)合舉辦了的“社會(huì)矛盾與社會(huì)治理”論壇，50余名專家學(xué)者為信訪矛盾建言獻(xiàn)策。

四、對(duì)智庫(kù)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

信訪智庫(kù)建設(shè)在全國(guó)信訪領(lǐng)域?qū)⑹俏磥?lái)的一種發(fā)展趨勢(shì)。信訪智庫(kù)不同于其他智庫(kù)之處在于：以信訪在化解社會(huì)矛盾糾紛方面面臨的問(wèn)題為導(dǎo)向，以信訪制度的法治化改造和社會(huì)矛盾的有效解決為思路，集合信訪部門、政法機(jī)關(guān)和高校法學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科研究力量協(xié)同攻關(guān)，圍繞信訪制度改革為黨委政府決策提供智力支持。

（一）建立特色信訪智庫(kù)所需各種力量的平臺(tái)

信訪智庫(kù)建設(shè)的方向是以信訪機(jī)構(gòu)為核心搭造一個(gè)整合、調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)使用各類具有智庫(kù)作用的力量平臺(tái)，在平臺(tái)上逐步探索、制定、形成一個(gè)符合本區(qū)域信訪工作自身發(fā)展需要的智庫(kù)，使之在信訪工作中能夠真正發(fā)揮行之有效的作用。隨著國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人民群眾民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，信訪部門需要化解的問(wèn)題涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的各個(gè)方面。一方面是矛盾本身對(duì)信訪工作提出了專業(yè)化、綜合化的需求，另一方面，信訪辦作為矛盾調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，不可能成為一個(gè)涵蓋各行各業(yè)、各方面專業(yè)知識(shí)的綜合機(jī)構(gòu)，因此就需要有一些具備專業(yè)水準(zhǔn)、受過(guò)某些專業(yè)訓(xùn)練的人士來(lái)輔助信訪辦去解決某些棘手的社會(huì)問(wèn)題?；谛旁L工作的實(shí)際需要，智庫(kù)的定位在于在信訪辦打造一個(gè)平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)通過(guò)政府購(gòu)買的形式漸次吸納信訪辦所需要的各種輔助力量，來(lái)推動(dòng)信訪工作更好地發(fā)揮作用。

（二）配備適合整合平臺(tái)資源的專業(yè)人才

信訪智庫(kù)與社會(huì)上其它研究決策型智庫(kù)的根本區(qū)別在于它的作用是通過(guò)政府購(gòu)買的方式，先行篩選、論證、試驗(yàn)，從而將符合信訪工作需要的各種各類能夠和善于化解信訪矛盾的資源力量整合到一個(gè)平臺(tái)——信訪智庫(kù)，再由這個(gè)智庫(kù)平臺(tái)將這些資源再分配到相應(yīng)的信訪矛盾當(dāng)中，與信訪辦的專職工作人員一起來(lái)協(xié)同努力，最終將矛盾化解。因此，信訪智庫(kù)平臺(tái)需要具備以下背景的人才：1.有信訪知識(shí)儲(chǔ)備。對(duì)信訪制度、法規(guī)、歷史等相關(guān)專業(yè)知識(shí)熟悉，能夠運(yùn)用專業(yè)知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題。2.具有在基層做群眾工作的經(jīng)驗(yàn)，善于協(xié)調(diào)和調(diào)度各方面的資源。信訪工作直接面對(duì)群眾和政府部門，需要引進(jìn)善于化解矛盾、懂得協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)準(zhǔn)確捕捉群眾訴求、迅速進(jìn)入群眾話語(yǔ)體系善于引導(dǎo)和運(yùn)用專業(yè)知識(shí)來(lái)調(diào)動(dòng)群眾主觀能動(dòng)性的人才。3.在具備信訪專業(yè)知識(shí)背景的前提下，需要有社會(huì)管理、法律、黨規(guī)、熟悉本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，用以在智庫(kù)中準(zhǔn)確地協(xié)調(diào)、調(diào)度、分配各類輔助力量到適合的矛盾中，優(yōu)化智庫(kù)平臺(tái)，提升平臺(tái)工作效率。

（三）智庫(kù)建設(shè)所需要的保障條件

建立智庫(kù)所需要的組織保障、資金保障、制度保障，加強(qiáng)對(duì)信訪智庫(kù)建設(shè)的引導(dǎo)和管理，確保智庫(kù)從事的各項(xiàng)活動(dòng)符合黨的路線方針政策，遵守國(guó)家法律法規(guī)，成為黨委政府決策的智力支撐。設(shè)立“信訪智庫(kù)建設(shè)專項(xiàng)資金”。建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用制度。建立人才培養(yǎng)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)辦法、科研成果轉(zhuǎn)化的鼓勵(lì)辦法、如何讓智庫(kù)真正參與到?jīng)Q策中來(lái)，提升黨政決策的科學(xué)化民主化水平等等。

（四）建立特色智庫(kù)的激勵(lì)機(jī)制

完善信訪辦現(xiàn)有工作機(jī)制，為智庫(kù)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。一是完善信訪辦人才機(jī)制。加強(qiáng)部門與研究機(jī)構(gòu)人員交流，將有發(fā)展?jié)摿Α⒂袑?shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，提高工作人員的研究能力和化解矛盾的水平。二是完善激勵(lì)機(jī)制。制訂獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)積極開(kāi)展決策研究與咨詢活動(dòng)，對(duì)創(chuàng)新性強(qiáng)、切合實(shí)際、已被采納或部分采納的決策研究與咨詢成果給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）智庫(kù)整合資源的方向——民意吸納與反饋機(jī)制

信訪辦在政府與人民之間所起到的是“橋梁”的作用，是收集投訴的“信箱”，而這些投訴類信息恰恰是政府了解民情民意，傾聽(tīng)群眾呼聲，更好服務(wù)人民、在汲取群眾意見(jiàn)中轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、從而更好化解矛盾的一個(gè)窗口。智庫(kù)未來(lái)整合資源的努力方向之一就是以智庫(kù)平臺(tái)為節(jié)點(diǎn)，在政府與民眾之間搭建一條溝通的紐帶。這方面可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)類似新加坡的民情聯(lián)系組類組織，專門負(fù)責(zé)吸納和反饋民意。