朱晨曄

[摘要]上世紀70年代，香港腐敗現(xiàn)象嚴重，為反腐肅貪，香港于1974年2月成立了廉政公署，經(jīng)過30余年的勵精圖治，香港終于由亂到治，由濁到清，并最終跨入世界最廉潔的地區(qū)之一。其反腐敗成功經(jīng)驗對于正處于社會轉(zhuǎn)型期的中國內(nèi)地反腐倡廉工作，有著極其重大的啟示和借鑒意義：一是香港高層的鼎力支持得我們借鑒；二是香港廉政公署查辦、預(yù)防、教育三管齊下的反腐策略值得我們借鑒；三是香港廉政公署的獨立、有權(quán)威、體系完備、強有力的廉政機構(gòu)值得我們借鑒。

[關(guān)鍵詞]香港 廉政公署 反腐倡廉 機構(gòu)設(shè)置

一、香港廉政公署成立的歷史背景

廉政公署的出現(xiàn)很大程度上促進了香港的法治環(huán)境和社會風(fēng)氣。1947年成立的廉署當時的環(huán)境大致是：

（一）貪腐之風(fēng)盛行，阻礙社會發(fā)展

20世紀中期，因為急速增長的人口數(shù)量和飛速發(fā)展的經(jīng)濟水平社會資源無法得到合理的分配。有些人為了獲取更多的社會公共資源被追去行賄，并且形成一種風(fēng)氣?？梢赃@么說，整個香港腐敗之風(fēng)上行下效。開始英屬的香港政府除了司法機構(gòu)外幾乎被舉報貪污受賄。然后社會服務(wù)層面同樣如此，消防員執(zhí)行任務(wù)要收費，醫(yī)療救護人員也要獲取利益才履行職責(zé)。而且在私立組織開始流行賄賂，那時傭金是香港工商業(yè)活動的主要來源，一些私人公司為了謀取非法利益就與其他私立機構(gòu)員工暗箱操作。正式如此猖獗的貪腐環(huán)境不僅讓香港的城市形象大打折扣還嚴重阻礙去經(jīng)濟發(fā)展，甚至可以說延緩香港幾十年的發(fā)展。

（二）港英政府反貪不力，激起民怨

英屬香港政府對于貪污腐敗采取一定的措施，1948年頒布了預(yù)防貪污法案，在1971年執(zhí)行預(yù)防賄賂條例，隨后提高反貪查處力度即在警察機構(gòu)設(shè)立反貪部門專攻內(nèi)部貪腐行為。令人意想不到的是那時的警察機構(gòu)就是最大的貪腐組織，一丘之貉因此反貪結(jié)果微乎其微。之后發(fā)生的葛柏事件拉開了建立新反貪機構(gòu)的序幕。葛柏當時擔任皇家警察的總警司，卻搜集超乎想象的巨大財產(chǎn)，在收到會被調(diào)查的風(fēng)聲后迅速逃離回家鄉(xiāng)英國，坐擁龐大賬款逃之夭夭。這在香港民眾中引起強烈的反響，一萬多市民上街游行以示抗議，港英政府不得吧采取一系列行動化解市民的憤怒。所以廉政公署應(yīng)運而生。

二、香港廉政公署的組織體系和功能

香港廉政公署下設(shè)三個部門：執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處。三個部門分管不同的領(lǐng)域，互相合作互相監(jiān)督為了嚴懲貪腐行為。

（一）執(zhí)行處

執(zhí)行處作為廉政公署的心臟，其員工就占據(jù)總?cè)藬?shù)的八層是其做大的機構(gòu)。市民的匿名舉報是執(zhí)行處行使調(diào)查的主要渠道，為了收集完備詳細的信息在香港人口密集處都成立舉報部門來篩選公眾信息。起初，因為政府和相關(guān)公共組織掌握龐大的權(quán)力，其人員貪腐的后果不堪設(shè)想所有重點打擊，也對私立機構(gòu)和工商的貪腐行為有所關(guān)注。

（二）防止貪污處

根除貪污最有效的方式就是讓政府行政部門提高工作效率，因此廉政公署成立私機構(gòu)顧問團在防貪處。

（三）社區(qū)關(guān)系處

社區(qū)關(guān)系處是執(zhí)行處的另一個大部門，主要任務(wù)是引導(dǎo)民眾了解貪污的可怕后果并博得民眾努力配合反貪任務(wù)。廉政社區(qū)關(guān)系處設(shè)有三個小機構(gòu)，宣傳組是與社會各界的頻繁接觸與聯(lián)絡(luò)，在比如商廠、學(xué)校等地問卷調(diào)查，希望借此把廉政公署的相關(guān)信息散播出去使得社會各界知曉反貪的決心。各個組的工作人員采取不同的方式與廣大民眾溝通，宣講貪污的不利后果贏得民眾的信任。教育組的核心任務(wù)就是教化青少年們。占香港五分之一人口的學(xué)生們要是接受到良好的廉政教育將會成為不可忽視的反腐力量，其一般組織各式各樣的宣講會和講座先于教師建立穩(wěn)固關(guān)系，再試圖通過教師使學(xué)生也了解貪污的可怕和廉政力量。

二、香港廉署運行機制

廉政公署并不屬于香港政府管轄，去首長廉政專員更是直接向特區(qū)行政后腦匯報。因為確保廉政公署的反貪部門能夠獨立行使調(diào)查權(quán)不受干擾，《廉政公署條例》給予強大而又寬大的權(quán)力，由此見得廉政公署的很高的威望。權(quán)力的行使就該被權(quán)力制約，廉政公署能在有用極大權(quán)力的時候沒有以權(quán)謀私和貪污腐敗得益于其完美的制約體系來制衡。

（一）外圍制衡機制

（1）靜態(tài)制衡。依據(jù)香港基本法廉政公署主導(dǎo)所欲的反貪任務(wù)。因為其對香港行政長官的直接負責(zé)制度保證其獨立調(diào)查權(quán)不受干擾，關(guān)鍵是不會被政府所干涉。廉署內(nèi)部的人事和財政都是自成體系并不受制于政府使得其監(jiān)督和制衡作用更加可靠。法律規(guī)定是廉署依法辦案的保證。這些法律實施除了明確廉政公署對行政長官負責(zé)也對廉署人員具體準則和工作流程作出嚴格限制。主要體現(xiàn)為：第一法律對于廉署內(nèi)部人員違規(guī)的懲治有完備的體系。比如廉政公署人員執(zhí)行任務(wù)是務(wù)必先亮明自己的身份，主動展示廉政公署的專門證明。一旦在沒有得到明確法律支持的情況下假公濟私就是嚴重違紀行為，還有可能被判處罰金和監(jiān)禁。

（2）動態(tài)制衡。行政長官與立法會的法律制約。廉政專員受制于行政長官。行政長官擁有絕對的權(quán)威來任命廉政專員及其副職，并在合適情況下委任其管理和協(xié)調(diào)廉政公署。廉政專員如果濫用職權(quán)、假公濟私的話，行政長官可以立即罷黜。與此同時廉政公署和立法會的緊密聯(lián)系尤為關(guān)鍵。法律規(guī)定廉政專員和高級官員不得缺席立法會日常開會，還要配合立法會對于議員相關(guān)問題作出答疑。律政司與法院職能分工的制約。律政司司長把關(guān)貪污罪的檢控。律政司對于香港刑事案件需要檢控的問題上擁有決策權(quán)：第一在是否起訴上可以根據(jù)實際情況來酌情處理。并且在檢控過程總還可以隨時減輕罪數(shù)甚至可以把關(guān)檢控的被害人?？墒锹烧炯词归_始檢控并不代表廉政公署就功成名就，由于司法終審權(quán)有法院掌握。投訴委員會與咨詢委員會為制約保駕護航?！傲鹗乱送对V委員會”是一個獨立運行的機構(gòu)，是監(jiān)督廉政公署，定時需要向廉政公署專員提出紀律處分的建議，由社會精英人士組建審查廉政公署職責(zé)的，其職責(zé)是監(jiān)察廉政公署如何處理該署及其人員的非刑事投訴：負責(zé)聽取和審議針對廉署人員的所有非刑事投訴的調(diào)查報告，有需要時向廉政公署專員建議應(yīng)采取的行政或紀律處分：在其認為適當情況下，就廉政公署處理投訴的方法進行檢討：當委員會發(fā)現(xiàn)廉署的工作程序有缺點時，建議對有關(guān)程序作出檢討和改進。與投訴委員會不同，咨詢委員會是由來自社會各界的賢達組成，專門負責(zé)審查廉政公署各方面的工作。包括“貪污問題咨詢委員會”、“審查貪污舉報咨詢委員會”、“防止貪污咨詢委員會”以及“社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會”。公眾與輿論監(jiān)督。廉政意味著公開與透明，廉政公署在履行職責(zé)中公開向民眾傳授其工作準則和具體規(guī)定，把信息公開當做重中之重。比如廉政專員固定時間必須公開這段時間的工作報告。部分的任務(wù)會分流到廉政公署的下屬機構(gòu)來運作。如果民眾渴望獲得反貪相關(guān)法律和廉政公署監(jiān)督機構(gòu)的詳細內(nèi)容可以到其下屬任意一個辦事機構(gòu)。另外廉政公署不定時通過自己和公眾媒體來發(fā)布反腐倡廉的信息和傳播廉政公署的最新計劃方針，也會將一些正在辦理的案件情況透露給專門的媒體。

（二）內(nèi)部制衡機制

（1）三管齊下——分工負責(zé)保平衡。廉政公署下面還有一個辦公室和三個要職部門，其中反貪處負責(zé)檢察政府部門日常工作流程和進度，預(yù)防和懲治貪污行為；社區(qū)關(guān)系處則是引導(dǎo)公眾了解貪污的不利后果來獲取公眾在反貪任務(wù)的信任；執(zhí)行處收集匿名舉報然后去調(diào)查和處理可疑的情況。三個部門相互配合，盡管分工不同、職責(zé)不同可是注重通力合作自然取得不菲的成績。

（2）專業(yè)守則——道德層面的自我約束。廉政公署對組成人員有著嚴格的要求：“堅守誠信和公平的原則：尊重任何人的合法權(quán)利：不懼不偏，大公無私執(zhí)行任務(wù)：絕對依法行事：不以權(quán)位謀私：根據(jù)實際需要驗收保密原則：為自己的行為及所做的指示承擔責(zé)任：言行抑制而有禮：在個人及專業(yè)修養(yǎng)上力求至善”

（3）z組——廉署內(nèi)部的監(jiān)視器。廉政公署下設(shè)一個專門的糾錯機構(gòu)（z部門），主要關(guān)注那些受到違法、違紀不良指控的廉政公署的工作人員。z組是歸執(zhí)行處處長領(lǐng)導(dǎo)。為了保命和絕對的隱蔽性，沒人理解z組人員的任何信息，這就好像一個無形的眼睛時刻監(jiān)督著，確保絕對的客觀和公正。

三、香港廉政公署制度對我國重要啟示

（一）分析廉政公署與我國反腐職能部門的特點

實際上來說，香港的廉潔和公正之所以能夠被國內(nèi)外廣泛認可可以說廉政公署起到至關(guān)重要的作用。然而不可取代的廉政公署可以逐漸變成業(yè)內(nèi)翹楚完全歸功于其部門創(chuàng)建和職能設(shè)定上獨一無二，正因為這種創(chuàng)新不但蘊含著香港公民對廉潔的追求也包括香港本土獨特的社會風(fēng)氣和廉潔文化。廉政公署在部門設(shè)立上確實是別出心裁，這或許為了日后進行反腐倡廉任務(wù)創(chuàng)造了得天獨厚的條件和堅固后盾。一部分人覺得廉政公署是一個集內(nèi)地公安偵查職能、檢察院監(jiān)督、政府行政職能的一個特別組織。在我看來這是相對正確的，如前面所示創(chuàng)新的部門構(gòu)建和職能分配是一切的良好開端，因為所有的組織除了是職能履行者也是直接影響此項職能履行情況和效果，這也是密不可分的。而廉政公署正是依賴這種內(nèi)地反腐組織缺乏的這種優(yōu)勢，例如之前介紹的三個下屬部門通過收集信息，傳播信念以及檢查和監(jiān)督政府等相互配合、通力合作實現(xiàn)行政機關(guān)與社會勢力之間的完美契合。透過觀察廉政公署的整套運行流程我們不難看出：由于特別的法律和條例的保障使得廉政公署可以變成強大的檢察組織還發(fā)揮著引導(dǎo)和交流的作用。雖然一部分人主張廉政公署集多項職能一體的過于強勢，可是事實卻證明想要完全懲治和打擊腐敗這種強大的監(jiān)督機關(guān)是不可或缺的。換句話來說廉政公署給我們提了一個醒就是很有必要建造一個強大的有力的，體系晚上的廉政組織。

可是我國內(nèi)地政府的行政官員掌握社會的主要調(diào)控職能，行政權(quán)的獨大已經(jīng)不可避免，雖然市場經(jīng)濟改革使得政府職能相應(yīng)改變，可是公權(quán)力依然主導(dǎo)社會管理職能因此腐敗的風(fēng)險依舊存在。內(nèi)地反腐部門設(shè)置上有一些問題：

首先，政治和法律職權(quán)的抗衡。因為黨的紀律檢查部門手握大權(quán)卻缺少法律制約，根本無法體現(xiàn)出依法治國的職權(quán)法定原則。其采用的強制方式“雙規(guī)'，備受質(zhì)疑，缺乏基本的法律依據(jù)。而相對應(yīng)的行政監(jiān)察部門因為本來弱小的權(quán)限受到其監(jiān)督，毫無效果。

其次，散落的機構(gòu)與職能集中的不和諧。反貪部門過多卻相互排擠無法通力合作，黨的紀檢部門與檢察院紀檢機構(gòu)各自制衡有沒有共同領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致資源重復(fù)使用使得成本上升。最后黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律監(jiān)督的沖突，我國反腐敗結(jié)構(gòu)的設(shè)置和構(gòu)建完全就是黨在一手操作。

雖然內(nèi)地試圖建造一個完整的反腐法律體系來構(gòu)建一個集預(yù)防、懲處、宣傳一體的廉政架構(gòu)，卻沒有取得一點可喜的成績。

（二）啟示

綜上所述，我們必須采取下列措施：

（1）國家豎立一往無前的反腐信念。廉政公署出現(xiàn)最終呀就是政府的絕對扶持，在當時香港總督大力推行下開始構(gòu)建，政府不遺余力的幫助提供極大的物質(zhì)支援。而且政府提供的硬件設(shè)施也是一流水平。盡管內(nèi)地國家領(lǐng)導(dǎo)表面一直宣稱大力懲治貪腐行為，有些地方有些部門的懲治力度遠遠不夠。但是香港只要是貪腐全部由廉政公署負責(zé)，幾乎是零容忍，值得學(xué)習(xí)。

（2）借鑒“三管齊下”的反貪倡廉運作機制。廉政公署在執(zhí)行反腐敗任務(wù)中推行調(diào)研、引導(dǎo)、教化的方針，而下屬三個部門就是嚴格依據(jù)這一方針構(gòu)建。反觀內(nèi)地的反腐機構(gòu)有一些調(diào)查方式，但在實踐中并沒有多大效果，因為層層上報的制度消耗太多時間成本，使得其調(diào)查權(quán)幾乎被架空。并且反腐機構(gòu)的運作對于民眾往往是保密的，因為其搜集和分類的所有情報也是只有極少數(shù)上層官員才能知曉，不會對大眾公開導(dǎo)致失去社會支持。

與此同時，內(nèi)地反腐機構(gòu)一直缺乏預(yù)防上的工作在整個懲治腐敗的過程中。廉政公署執(zhí)行反腐任務(wù)時非常注重教化的力量，傳輸廉政文化從孩子開始令民眾在精神上建立強大的反腐信念。反觀內(nèi)地的反腐機構(gòu)完全忽視預(yù)防工作，所有的反腐工程流于形式無法實際完成，效果更是微乎其微。

（3）建立一個強有力的廉政機構(gòu)。內(nèi)地確實有必要去構(gòu)建一個強有力的管理組織，持有絕對的領(lǐng)導(dǎo)力量可以組織、統(tǒng)籌、調(diào)度、任免以及調(diào)動一切可以利用的資源來保證反腐機構(gòu)工作人員的職業(yè)性；在合作和配合方面完全可以以檢察院檢察部門為模板成立一個全新的機構(gòu)與反腐組織保持統(tǒng)一發(fā)揮出最大的力量。