周源 廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

伴隨政府治理理論與實(shí)踐的興起，學(xué)術(shù)界對公共政策工具的研究日益增加。盡管在公共政策的研究初期，國內(nèi)外學(xué)者也涉及了部分對政策工具的研究，但實(shí)際上直到20世紀(jì)80年代，作為政策科學(xué)發(fā)源地的美國才開始對公共政策工具進(jìn)行獨(dú)立性研究。而目前我國學(xué)術(shù)界的研究則“仍處于起步階段”。這種情況下，借助工具化視角以完善公共政策領(lǐng)域的相關(guān)研究就顯得十分必要。

一、概念界定

(一)國外對公共政策工具的概念界定

尼達(dá)姆(1982)最早對公共政策工具概念進(jìn)行了界定，他認(rèn)為公共政策工具是相對于公共主體的可用的具有合法性的治理。胡德(1983)認(rèn)為政策工具是一種“客體”，它指的是形成法律和法規(guī)的一整套命令和規(guī)定。林格林(1998)認(rèn)為政策工具可以被當(dāng)作一種“活動”，致力于影響和支配社會進(jìn)步的具有共同特性的政策活動的集合。詹姆斯(2004)將公共政策工具定義為一種政策執(zhí)行的技術(shù)，政策工具通過命令和控制的途徑及經(jīng)濟(jì)動力(市場化)途徑達(dá)到目標(biāo)的手段。目前，應(yīng)用最廣泛的概念是歐文·E·休斯 (2015)在《公共管理導(dǎo)論》中提出的，他將公共政策工具定義為政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。

(二)國內(nèi)對公共政策工具的概念界定

張福成(2001)將其定義為政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制。陳振明(2003)提出公共政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或者達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。在其另一部著作《政府工具導(dǎo)論》(2009)中，陳振明將公共政策工具的概念進(jìn)行了延伸，他認(rèn)為除了從狹義字面意義理解，公共政策本身就是一種政策工具，公共政策的制定者在有效執(zhí)行政策方案、確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的整個動態(tài)過程中所采用的措施和方法的總和也是一種政策工具。顧建光(2007)從廣義角度對政策工具進(jìn)行定義，他認(rèn)為政策工具是被決策者以及實(shí)踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實(shí)現(xiàn)一個或更多政策目標(biāo)的手段。

綜上，筆者認(rèn)為公共政策工具的定義應(yīng)具備以下特點(diǎn)：(1)其運(yùn)用目的是促成公共政策目標(biāo)的達(dá)成；(2)其實(shí)施主體多元，既可以是政府部門，也可以是其他公共組織；(3)其實(shí)施手段范圍廣泛且在選擇上具有較強(qiáng)靈活性。因此，筆者認(rèn)為公共政策工具應(yīng)定義為政府或其他公共組織為達(dá)成政策目標(biāo)，解決相應(yīng)的社會問題而采取的治理手段或方式，是公共政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。

二、國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

(一)國外文獻(xiàn)綜述

早在18世紀(jì)，國外工具主義研究視野就已產(chǎn)生。以往對工具性的研究傾向于哲學(xué)、認(rèn)識論層面，當(dāng)代國外對公共政策領(lǐng)域的工具性研究則主要來源于公共管理和社會實(shí)踐層面的需要。

1.國外公共政策工具的發(fā)展歷程

在國外，公共政策工具的發(fā)展與公共行政的變革與發(fā)展相輔相成，互為相關(guān)，兩者之間具有很強(qiáng)的互動性，并與當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等因素息息相關(guān)。借鑒公共行政的變革與發(fā)展歷程，公共政策工具的發(fā)展可分為三個時期：(1)自由放任時期。該時期是指20世紀(jì)30年代之前，西方各國普遍奉行亞當(dāng)·斯密的自由放任政策，主張“自由競爭、自動調(diào)節(jié)、自由放任”。這一時期，政府對市場運(yùn)行的干預(yù)極少，在公共政策方面所涉及的也僅是統(tǒng)治職能，公共部門扮演“守夜人”角色，其他由市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用。這一階段，政府較多采用自愿性的公共政策工具，強(qiáng)制性較弱。(2)行政國家時期。1929年到1933年資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，傳統(tǒng)的自由放任政策工具失靈，凱恩斯的國家干預(yù)主義盛行。這一時期各國政府普遍采用財政政策和貨幣政策等一系列強(qiáng)制性政策工具對市場經(jīng)濟(jì)加以干預(yù)，使得市場經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)和發(fā)展。該時期各國政府彰顯了巨大權(quán)威，主要采用強(qiáng)制性的公共政策工具。(3)新古典主義時期。20世紀(jì)70年代，西方資本主義國家普遍出現(xiàn)了以“低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財政赤字、高失業(yè)率”為主要特征的“滯漲”現(xiàn)象。另外，政府治理中的復(fù)雜性、不確定性增加，民眾對其信任感也日益下降。這種情況下，新古典主義主張的“限制政府過度干預(yù)，發(fā)揮市場機(jī)制作用”逐漸發(fā)揮作用。這一時期為了改善日益僵化的官僚政府體制，提高政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，各國政府開始把企業(yè)管理模式中的合同外包、顧客至上、標(biāo)高管理等方式引入公共部門管理中，從而為不斷變化的公共服務(wù)注入新鮮“血液”。該時期主要采用混合型的公共政策工具。

2.國外對公共政策工具的類型劃分

最早對政策工具進(jìn)行分類的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣，他羅列出64種政策工具，雖數(shù)量龐大但卻并未對其進(jìn)行嚴(yán)格的系統(tǒng)劃分。美國政治學(xué)家林德布諾姆等人對政策工具的劃分又過于寬泛，僅分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙對此分類進(jìn)行了擴(kuò)展，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德的分類又進(jìn)一步，他將系統(tǒng)化思維融入分類框架中，認(rèn)為所有政策工具的運(yùn)用都離不開四種“政府資源”，即政府所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織。加拿大學(xué)者邁克爾·霍萊特和拉姆什將公共政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具三類。歐文·E·休斯將公共政策工具分為四類，這也是目前運(yùn)用最廣泛的分類：(1)供應(yīng)，即政府在財政預(yù)算范圍內(nèi)提供的產(chǎn)品和服務(wù)；(2)補(bǔ)貼，即供應(yīng)的一種補(bǔ)充手段，政府通過此經(jīng)濟(jì)方式資助私人領(lǐng)域的個人生產(chǎn)政府所需的產(chǎn)品及服務(wù)；(3)生產(chǎn)，即僅指政府生產(chǎn)的在市場上出售的產(chǎn)品及服務(wù)；(4)管制，即政府運(yùn)用國家強(qiáng)制力批準(zhǔn)或禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某種活動。

(二)國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

我國學(xué)者對公共政策工具的研究是在本世紀(jì)初，由于研究的起步較晚，目前處于新興之態(tài)，基礎(chǔ)較為薄弱，取得的成果也極為有限，需要我們不斷的加以豐富和完善。

1.國內(nèi)公共政策工具的發(fā)展歷程

在國內(nèi)，學(xué)者們對公共政策工具的研究起步較晚，始于20世紀(jì)90年代后期，呈現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)：其一，適用范圍有限；其二，缺乏對本國情況的系統(tǒng)性研究。在查閱大量文獻(xiàn)后，筆者發(fā)現(xiàn)國內(nèi)不少學(xué)者都是以轉(zhuǎn)述國外研究成果的形式介紹公共政策工具中的一個方面，鮮有結(jié)合中國國情，對中國的公共政策工具進(jìn)行獨(dú)立、系統(tǒng)和全面的深入研究。其發(fā)展歷程大致可以分為兩個時期：2005年之前屬于研究萌芽階段，這一時期的研究成果較少，主要以論文形式或涵蓋在公共政策相關(guān)教材內(nèi)容之中；2005年之后進(jìn)入快速發(fā)展階段。這一時期，我國學(xué)者開始對公共政策工具進(jìn)行獨(dú)立性研究，并且產(chǎn)生了大量研究成果。其中，最具代表性的專著包括顧建光教授翻譯的《公共政策工具：對公共管理工具的評價》一書及陳振明教授撰寫的《政府工具導(dǎo)論》一書。

2.國內(nèi)對公共政策工具的類型劃分

國內(nèi)學(xué)者對公共政策工具最具權(quán)威性的分類主要有三種。張成福的分類范圍廣泛，他根據(jù)政府參與市場管理的程度不同將政策工具分為政府部門直接提供財貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場運(yùn)作。

陳振明的分類較為簡潔，他將政策工具分為三大類：(1)市場化工具，即政府利用市場這一資源有效配置手段達(dá)到提供公共物品和服務(wù)目的的具體方式；(2)工商管理技術(shù)，即公共部門從企業(yè)管理理念中汲取有效經(jīng)驗(yàn)以達(dá)成政府的政策目標(biāo)；(3)社會化手段，即政府更多的利用社會資源在一種互動的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

陶學(xué)榮將公共政策工具分為五類：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具。

三、文獻(xiàn)述評

綜上所述，現(xiàn)有研究成果為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)有的對公共政策工具進(jìn)行研究的文獻(xiàn)中仍存在諸多不足需要不斷加以改進(jìn)和完善。

(一)公共政策工具分類中存在問題

在對公共政策工具進(jìn)行分類時，盡管諸多國內(nèi)外學(xué)者都作出了嘗試，有關(guān)這方面的成果也不少，但是現(xiàn)有的公共政策工具分類仍在存在很多問題。比如有的分類過于寬泛，不易操作。有的分類則過于具體，不具有適用性。其借助于某一具體的公共事件總結(jié)歸納出一套公共政策工具，適用性極為有限。有的分類存在重疊交叉部分，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，沒有相互區(qū)別。有的分類受企業(yè)相關(guān)工具分類的影響，忽視“公共性”。分類存在的另一個重要問題是對工具的觀念一成不變。在現(xiàn)代社會，隨著公共問題的日趨復(fù)雜，如果將政策工具視為靜態(tài)，忽略政策工具的微小變化，則不利于解決復(fù)雜的社會問題?？傊瑢舱吖ぞ叩姆诸愌芯恳廊挥泻芏鄦栴}需要解決。

(二)公共政策工具的創(chuàng)新存在困難

當(dāng)今，社會環(huán)境日趨復(fù)雜，面對一些層出不窮的新問題，原有的公共政策工具已經(jīng)難以適應(yīng)，這就需要我們以發(fā)展變化的視角對公共政策工具進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)新需求，解決新問題。當(dāng)前社會背景下，隨著服務(wù)型政府的興起，公共政策工具的創(chuàng)新需要與構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)保持一致。另一方面，在全球治理興起的背景下，僅僅依靠一個國家或地區(qū)很難解決公共問題，因此對于公共政策工具的研究應(yīng)融入全球化的新視角，進(jìn)行與時俱進(jìn)的創(chuàng)新。

綜上，盡管在公共政策工具研究領(lǐng)域依然有大量的問題需要我們做進(jìn)一步的探討和研究，但學(xué)者們從理論和實(shí)踐上促進(jìn)了政策工具系統(tǒng)化知識的形成，并且推動了公共政策的學(xué)科建設(shè)，這對于推進(jìn)國家行政體制改革，提高政府辦事效率具有事半功倍的作用。