引 言

績效預(yù)算是公共管理領(lǐng)域的一個重要課題。自西方國家實施績效預(yù)算以來，在提高資金使用效率和社會服務(wù)水平方面取得了顯著的效果。在美國，政府預(yù)算形式發(fā)生過多次演變，先后經(jīng)歷了逐項預(yù)算、舊績效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算等階段，最終選擇了從20世紀(jì)90年代沿用至今的“新績效預(yù)算”模式。可以說，績效預(yù)算作為一種預(yù)算管理模式，在提高政府工作效率、優(yōu)化資源配置、提高資金效率、效益、有效性等方面起著積極的作用，成為各國克服傳統(tǒng)預(yù)算模式缺陷，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)困難的一種自然選擇?？v觀西方國家經(jīng)過了百余年改革與探索，績效預(yù)算不僅在理論上得到了豐富，而且在實踐中也形成了一套科學(xué)的體系。但是，績效預(yù)算在每個階段的實施都存在不同的困境和問題?？冃ьA(yù)算的實施需要理論指導(dǎo)，本文擬對國外有關(guān)績效預(yù)算的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理和總結(jié)，并指出其研究不足和今后進(jìn)一步的研究方向。

一、績效預(yù)算的產(chǎn)生及背景

績效預(yù)算改革的歷程最早可以追溯至20世紀(jì)初期，要考察績效預(yù)算對預(yù)算資金安排、公共服務(wù)決策的基本影響，則需追溯到1949年第一份胡佛報告所提出的“績效預(yù)算”這一概念。我們習(xí)慣將20世紀(jì)50年代實施的“績效預(yù)算”稱為舊績效預(yù)算。隨著時間的推移，出于改進(jìn)公共資源優(yōu)先配置，提高公共部門績效和資金使用效率的需要，預(yù)算模式隨著時間的推移而演變。最早實行的預(yù)算模式是傳統(tǒng)的逐項預(yù)算模式，即在第二次世界大戰(zhàn)期間新政府所采取的逐項預(yù)算模式(Tayer & Willand，1997；Jones & McCaffery，2010)，“逐項預(yù)算”主要適用于控制不同類別的投入，如人員、運(yùn)營開支以及用于提供服務(wù)的固定設(shè)備的資金。其優(yōu)勢在于它允許立法者和其他預(yù)算制定者對公共資金實現(xiàn)有效的財務(wù)控制。立法者可以在特定的時期將指定的款項用于特定的投入，并核實這些錢是否按照指定的用途使用。但是，傳統(tǒng)的預(yù)算方式主要關(guān)注是對資金的合規(guī)性進(jìn)行控制，缺乏靈活性，容易導(dǎo)致資源錯配和無效率，由于其管理不夠靈活導(dǎo)致無法應(yīng)對環(huán)境資源的變化，此種預(yù)算模式已經(jīng)陷入了“繼續(xù)使用還是放棄”的僵局(Aristovnik & Sleljak，2009)。

緊接著是肯尼迪時期推行的規(guī)劃預(yù)算(PPBS)，強(qiáng)調(diào)項目管理和預(yù)算的計劃性(Tayer & Willand，1997；Shick，1971)，結(jié)合美國國防部最初設(shè)計規(guī)劃預(yù)算的目的，規(guī)劃預(yù)算即“嘗試從國家安全戰(zhàn)略之中確立國防目標(biāo)，根據(jù)所制定的目標(biāo)完成替代方案，比較它們之間的成本效益，并提供相應(yīng)的決策機(jī)制，以最少的資金提供最多的國防服務(wù)”。此后，理論界和實務(wù)界對規(guī)劃預(yù)算的定義和描述并不統(tǒng)一。不過大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃預(yù)算的一個優(yōu)點(diǎn)是在項目過程中考慮類似的替代方案，通過不同方案之間競爭以實現(xiàn)該項目目標(biāo)(Diomond2003，van Helden，and van der Kolk 2015; Yi Lu，Mohr，and Tat-Kei Ho 2015)。盡管規(guī)劃預(yù)算在美國國防部取得了相當(dāng)大的成功，但在向政府推廣的過程中，Pilegge(1992)指出許多部門都本能地抗拒規(guī)劃預(yù)算的實施，這主要是由于目標(biāo)設(shè)計困難、產(chǎn)出無法量化、交易成本過高、缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者導(dǎo)致其失敗。

20世紀(jì)60年代后期，規(guī)劃預(yù)算(PPBS)逐漸走向衰落。在美國，除了國防部外，聯(lián)邦政府及其他部門紛紛擯棄了規(guī)劃預(yù)算制度，轉(zhuǎn)而將眼光放在更簡潔的預(yù)算編制方法上。在這種情況下，私人部門中使用的目標(biāo)管理概念被引入到預(yù)算管理之中。1973年，美國尼克松總統(tǒng)宣布在21個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)推行了績效目標(biāo)管理(MBO)。Tommas(2002)認(rèn)為，與規(guī)劃預(yù)算注重投入、產(chǎn)出、效果及替代方案相比而言，一種預(yù)算制度的目標(biāo)管理應(yīng)關(guān)注其項目的有效性。推行績效目標(biāo)管理(MBO)的主要目的在于：“為政府部門設(shè)立特定的目標(biāo)，并為實現(xiàn)這些特定的目標(biāo)相應(yīng)的做出高水平、規(guī)范化、階段性”的報告。

零基預(yù)算(ZBB)是在20世紀(jì)70年代開始實施的，一些政府將其作為在不同的項目中優(yōu)先排序的一種方法以及增加其責(zé)任性(Chan，2002；Broadnax，1977)。零基預(yù)算——正如它名字所含之義——意味著在每個預(yù)算期內(nèi)將每個預(yù)算單位都看作為新的預(yù)算單位。假設(shè)項目一直維持在其基期的預(yù)算水平不變，只關(guān)注其新的預(yù)算增長部分是不可能的；每個項目都需要證明其存在的必要性。然而，零基預(yù)算并沒有被廣泛采用，Behn(2003)等部分批評者主要認(rèn)為一個部門制定多個預(yù)算決策包需要大量的時間，就和選擇其中的一個決策包一樣耗時。相對于那些無關(guān)痛癢的替代方案，行政部門當(dāng)然會把價值更高的資金替代方案做得更有吸引力。零基預(yù)算方式有過重的信息負(fù)擔(dān)，立法者在做出撥款決定時，經(jīng)常使用基數(shù)加增長的傳統(tǒng)預(yù)算方法決策方案，在方案內(nèi)給出若干可實現(xiàn)的提案。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在新公共管理運(yùn)動的推動下，公眾開始著重關(guān)注政府機(jī)構(gòu)的施政績效?？紤]到以前的不同預(yù)算模式的確定及面臨的經(jīng)濟(jì)壓力。曾一度備受冷落的績效預(yù)算重新獲得了生機(jī)，為了和50年代的舊“績效預(yù)算”區(qū)分，習(xí)慣上將20世紀(jì)80年代的績效預(yù)算稱為以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算(PBB)(Diamond，2003；OECD，2008；Robinson & Last，2009)。在新的時代，績效預(yù)算的概念已重新煥發(fā)活力，其產(chǎn)生經(jīng)歷了幾次蛻變(Schick 2013)，它是在“零基預(yù)算”及相關(guān)預(yù)算模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，它滿足Wildavsky(1978)所提出的預(yù)算系統(tǒng)的功能具備的如下特點(diǎn)：“預(yù)算應(yīng)該具有連續(xù)性(規(guī)劃)，改變(政策評價)、靈活性(對支出)并提供剛性(限制消費(fèi))”，成為振興各國政府的重要工具(Anessi-Pessina et al.，2016)。總體看來，美國政府所實施的新績效預(yù)算主要強(qiáng)調(diào)三個動機(jī)：提高資金使用效率、目標(biāo)管理、質(zhì)量管理，主要關(guān)注的是資金使用的效率、效益和有效性。其產(chǎn)生主要是出于以下幾個目的：一是將不同需求的項目按照優(yōu)先次序進(jìn)行排序以分配財政資源。對本財政年度的資源進(jìn)行管理和分配，以及對項目實施效果進(jìn)行績效評價，并將所評估的結(jié)果用于下一財政年度的預(yù)算決策(Behn，2003)。二是績效預(yù)算改革試圖激勵項目人員的積極性和關(guān)注項目實施的效果，重塑管理者和公共部門人員的激勵和制裁體系(Navin，2003)。為了取得理想的項目成效，績效體系中的管理者獲得了更多的自主權(quán)和自由裁量權(quán)來安排預(yù)算資金，并決定使用何種最佳方案實現(xiàn)項目目標(biāo)，且各承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，績效管理可以看作是一種新的公共管理思想的延伸，它強(qiáng)調(diào)改善和創(chuàng)新公共管理機(jī)制(Julnes 2008；Moynihan 2008)。除了重組公共部門項目負(fù)責(zé)人面臨的激勵和制裁機(jī)制之外，績效管理制度還力圖幫助外部行為者履行其監(jiān)督職責(zé)。通過為立法者、媒體和公民提供可操作的數(shù)據(jù)，績效管理者尋求減少監(jiān)督活動相關(guān)的信息成本，從而提高這些外部參與者參與績效管理的能力(Thomas，2001)。

二、績效預(yù)算的概念界定

理解績效的內(nèi)涵直接決定著如何編制績效預(yù)算，如何完善當(dāng)前績效預(yù)算和行政管理體制。雖然國外實施績效預(yù)算已有較長時間，由于各國的文化、經(jīng)濟(jì)、政治等情況的復(fù)雜性和多樣性，不同國家的績效預(yù)算管理實踐呈現(xiàn)出不一致的特征和形態(tài)。不同學(xué)者從不同的角度出發(fā)，描述了績效預(yù)算的概念，但沒有形成一個普適性的定義。通過梳理文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)主要從理論層面和實踐層面兩個維度對績效預(yù)算進(jìn)行了界定。

(一)理論層面

雖然是績效預(yù)算沒有普遍意義上的定義，就理論層面而言，Navin，(2003)、Chowdhary(2006)、Willoughby(2011)及李燕(2011)認(rèn)為，“績效預(yù)算是指開發(fā)和制定一系列評估政府經(jīng)營、服務(wù)和項目的績效指標(biāo)，將其用于預(yù)算的過程。旨在將理性思維引入傳統(tǒng)的主觀的政治決策過程中，從而使傳統(tǒng)預(yù)算逐漸由“投入和產(chǎn)出向結(jié)果”轉(zhuǎn)變的方式，以便管理者能夠更有效地管理公共資源，決策者能夠利用這些績效信息使部門管理者對結(jié)果負(fù)責(zé)。簡單的說，績效預(yù)算主要是“通過在資源分配決策中使用正式的績效信息，意在加強(qiáng)公共部門實體資金和其產(chǎn)出/結(jié)果之間的聯(lián)系的一種機(jī)制，這種類型的預(yù)算需要明確項目的使命和制定戰(zhàn)略規(guī)劃，并要求提供可量化的數(shù)據(jù)以分配資源(Robinson & Brumby，2005；Jordan & Hackbart 1999)。Schick(1966)將績效預(yù)算定義為“績效預(yù)算是對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評價的一種預(yù)算模式”。Ho & Ni(2005)、高志力(2012)強(qiáng)調(diào)，這里的產(chǎn)出指標(biāo)主要評估的是完成或交付的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量。這些指標(biāo)的例子包括道路安全服務(wù)、預(yù)防犯罪和道路養(yǎng)護(hù)、醫(yī)院緊急治療數(shù)量以及提供教育方案或設(shè)施。結(jié)果指標(biāo)主要是衡量是公眾或顧客對重要的服務(wù)和項目效果實施的滿意程度(Ho and Ni，2005)。結(jié)果指標(biāo)的實例主要包括提供最大化就業(yè)和培訓(xùn)的機(jī)會；提高所有學(xué)生的就業(yè)率；確保安全的學(xué)習(xí)和公共環(huán)境；提高社區(qū)安全和保護(hù)率。

基于發(fā)達(dá)國家績效預(yù)算實踐，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)使用了一個廣義的績效預(yù)算定義：“利用績效信息(我)制定預(yù)算決策，以及增加預(yù)算透明度和建立問責(zé)機(jī)制，在整個預(yù)算過程通過向公眾提供績效目標(biāo)和結(jié)果資訊”(OECD，2011，p.13)。關(guān)于績效預(yù)算的類型，主要將其分為三類：報告式績效預(yù)算、知曉型式績效預(yù)算、直接式績效預(yù)算(OECD，2008，p.2)。報告式績效預(yù)算僅僅將績效信息納入預(yù)算報告和預(yù)算文件，這里的績效信息可以采取多種形式，包括財務(wù)和評價數(shù)據(jù)，甚至來自外部政府的獨(dú)立統(tǒng)計和報告。然而，預(yù)算談判中最常用的信息包括投入指標(biāo)，例如財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。部門在使用預(yù)算報告及文件中，主要用于制定公共政策或?qū)Σ块T問責(zé)，并未將績效信息和預(yù)算資金安排相掛鉤。然而知曉型績效預(yù)算只是增加了一些績效信息通常的財務(wù)數(shù)據(jù)，為了解績效預(yù)算的金融資源配置和預(yù)期的產(chǎn)出和結(jié)果之間提供了間接的聯(lián)系，其績效信息只能影響部門預(yù)算資金安排，但不能直接決定預(yù)算撥款的具體數(shù)額。這種績效預(yù)算方式信息起到了一定參考作用，但在提供決策的過程中并未占一定的權(quán)重。最后，最高層次的直接式績效預(yù)算是根據(jù)績效信息安排預(yù)算資金，將預(yù)算撥款資金投入與產(chǎn)出和結(jié)果緊密地聯(lián)系起來(Curristine，2005；OECD，2007)。

通過以上討論，F(xiàn)inkler(2012)指出，與傳統(tǒng)預(yù)算制度、規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算等其他預(yù)算制度相比?？冃ьA(yù)算與其他預(yù)算模式相比主要有三個方面不同：重點(diǎn)、目標(biāo)和目標(biāo)受眾。在重點(diǎn)方面，績效預(yù)算是按計劃確定預(yù)算，然后按照預(yù)算計算成本，通過成本效益分析來衡量項目或組織活動的績效?？冃ьA(yù)算所關(guān)注的不是支出的對象，如薪金、用品或設(shè)備的費(fèi)用，而是主要關(guān)注部門或單位的活動，對活動進(jìn)行量化，確定活動所需的成本和支出，它關(guān)注的是結(jié)果和效果，而不是投入或產(chǎn)出(Martin，2002)。至于目的，除了控制、管理和規(guī)劃預(yù)算目標(biāo)外，績效預(yù)算作為績效問責(zé)制的一種表現(xiàn)，還有兩個目的：增加透明度和加強(qiáng)溝通?？冃ьA(yù)算旨在使政府項目更加透明，并將項目效果和結(jié)果傳達(dá)給利益相關(guān)者(Hutchinson & Osborne，2004；Joyce，2011；Martin，2002；Mihm，2011)。在目標(biāo)受眾方面，而其他預(yù)算模式主要針對內(nèi)部利益相關(guān)者(政府管理者和行政人員)，績效預(yù)算的受眾也大多是外部的民選官員和公民(Chowdhary，2006；Khan & Hildreth，2002；Martin，2002)。

(二)實踐層面

就績效預(yù)算實踐運(yùn)用層面而言。Smith(1999)、Joyce(2003)、Rivenbark和Kelly(2006認(rèn)為，績效預(yù)算“理性成分”居多，建議“資源應(yīng)以其最有效的使用為分配基礎(chǔ)”。通過引入績效指標(biāo)與資源分配加強(qiáng)資金和預(yù)算之間的聯(lián)系機(jī)制(Smith，1999)，績效預(yù)算可以更好地看作是預(yù)算決策理性方法的演進(jìn)。其實質(zhì)是績效預(yù)算將每個管轄區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和所提供服務(wù)的活動成本相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)使用績效指標(biāo)作為管理和問責(zé)制的工具，而不僅僅是資源分配的手段。

關(guān)于績效預(yù)算的實踐運(yùn)用方式，Mercer(2003)開發(fā)了梯級績效預(yù)算模型。在這一模型中，績效預(yù)算的實施必須包含八個基本要素：部門使命、長期戰(zhàn)略規(guī)劃、年度戰(zhàn)略計劃、部門戰(zhàn)略績效目標(biāo)、績效評估、績效指標(biāo)/結(jié)果、日常活動/子活動及單位成本。該模型是基于森尼維耳市和加利福尼亞的經(jīng)驗，克林頓政府宣稱這種績效預(yù)算是成功的，甚至是聯(lián)邦政府效仿的典范(Kong，2005，p.93)。根據(jù)Mercer(2003)所提出的績效預(yù)算模式，梯級績效預(yù)算是一種“系統(tǒng)化的方法，將預(yù)算和績效信息通過部門或機(jī)構(gòu)的所有級別向下整合，其實質(zhì)是使其與每個管轄區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和所提供服務(wù)的活動成本相聯(lián)系”，這一過程是可以實現(xiàn)的。第一，“將日常的項目活動與部門的長期目標(biāo)聯(lián)系起來?！钡诙?，“通過確定活動的全部成本和單位成本，以及控制這些活動所需實現(xiàn)的各項目標(biāo)和其他績效指標(biāo)相關(guān)的成本”。這種績效預(yù)算方式能夠“確保每一美元的花費(fèi)和每一小時的工作時間都明確地達(dá)到部門所期望的結(jié)果”。

績效預(yù)算的實踐層面所關(guān)注的是績效數(shù)據(jù)和信息的使用，這些數(shù)據(jù)和信息能夠反映預(yù)算項目、機(jī)構(gòu)和其他提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)是否有效地履行其義務(wù)?？冃ьA(yù)算的目標(biāo)是將公共部門中的組織和機(jī)構(gòu)的資金分配與項目的結(jié)果聯(lián)系起來，以提高公共支出的效率和效益。績效預(yù)算使我們能夠具體解釋公共資金的使用節(jié)點(diǎn)，并評估實現(xiàn)預(yù)期成果的程度(Lorenz，2012；Bouckaert & Peters，2002)。通常情況下，績效預(yù)算的概念與預(yù)算單位的生產(chǎn)率和效率、總體財政紀(jì)律和控制、分配效率和戰(zhàn)略目標(biāo)的優(yōu)先次序以及透明度和問責(zé)制有關(guān)(Shick，2007；Robinson & Brumby，2010；牛美麗，2012；程瑜，2014；王宏武，2015)。

三、績效預(yù)算的評價方法

總體上，國外績效預(yù)算評估方法包括定性和定量兩種方式，其中又包含了諸多不同具體的方法。國外學(xué)者根據(jù)自己研究設(shè)計會選擇不同的評估方法，本文歸納總結(jié)了以下幾種方法：

(一)項目評價評級工具(part)在績效預(yù)算預(yù)算中的應(yīng)用

為了推動各部門績效評估的工作，美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室開發(fā)了項目評價評級工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，該工具主要用來測量績效預(yù)算對預(yù)算撥款的影響。Dong-Young Rhee(2014)在其研究中，利用PART工具考察了小布什政府政府績效預(yù)算實施過程中績效信息與資源分配之間的關(guān)系，并對其項目設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、績效報告分?jǐn)?shù)進(jìn)行了打分。其項目評價分析結(jié)果表明，通過項目評估報告的績效信息對國會撥款產(chǎn)生碎片化或不完全的影響。這主要是由于預(yù)算決策過程本來就是政治過程，而PART是一種被政治化的工具，嚴(yán)格意義上講PART工具適用于民主黨支持項目資金的削減；而part分?jǐn)?shù)對已經(jīng)制定的項目評估幾乎沒有影響。在具體考察Part工具對資金的影響作用方面，John B.Gilmour、David E.Lewis(2016)收集了美國2004～2005年的預(yù)算項目數(shù)據(jù)，利用項目評級工具(PART)檢測了項目績效對議會最終決定預(yù)算撥款的影響，探討了項目績效和項目的大小、績效信息、績效指標(biāo)之間的關(guān)系。通過實證檢驗，作者發(fā)現(xiàn)：第一，績效信息能夠影響行政建議，通過行政建議進(jìn)而影響撥款。第二，PART項目分?jǐn)?shù)的高低的確能影響預(yù)算撥款，但并非是議會做出預(yù)算決策時的唯一考慮因素。第三實施績效預(yù)算的最大的障礙是缺乏良好的績效指標(biāo)。曹慧娟(2014)結(jié)合我國實際，指出當(dāng)前我國在績效評價過程中使用的指標(biāo)大多為定性指標(biāo)，定性指標(biāo)大多無法通過數(shù)字計算分析評價內(nèi)容，而對評估對象進(jìn)行描述來確定結(jié)果指標(biāo)。而PART工具所采用的是問卷調(diào)查方法，這種方式所得出的結(jié)果比較通俗易懂，使得結(jié)果更加通俗易懂，在我國的績效預(yù)算實踐過程中建議適當(dāng)?shù)夭扇≡摲N方式。

(二)包絡(luò)分析法在績效預(yù)算預(yù)算中的應(yīng)用

自著名運(yùn)籌學(xué)家Charnes，Cooper和Rhodes(1978)在“相對效率評價”的概念基礎(chǔ)上發(fā)展包絡(luò)分析(DEA)模型以來，到目前為止，有2800多篇文章采用DEA方法進(jìn)行績效評估。管理決策派Simon(1977)認(rèn)為，在評估績效產(chǎn)出的過程中，我們可以將每一政府或組織單位稱為決策單元，再引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中“投入—產(chǎn)出”的觀點(diǎn)，將決策單元的“消耗”定義為投入項，將“消耗”過后產(chǎn)生的“績效”定為產(chǎn)出項，以此來判斷：在相同績效水平下，人力、物力資源的投入越小，決策單元的有效性越高，相反，在相同的投入水平下，績效的產(chǎn)出越高越好。Borce Trenovski和Marjan Nikolov(2015)在其研究中構(gòu)建了生產(chǎn)函數(shù)，按照Simon的觀點(diǎn)運(yùn)用DEA模型測算了績效預(yù)算的實施對產(chǎn)出(增加值)GDP以及對員工工作效率的影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：州政府在預(yù)算撥款的過程中使用成本效益分析法，為社會經(jīng)濟(jì)和社會創(chuàng)造了適當(dāng)?shù)母郊又导碐DP提供了充分的環(huán)境。績效預(yù)算的實施使部門預(yù)算使用者在工作中效率更高，因而產(chǎn)生的相對價值也越高。牛嬌(2016)將績效預(yù)算管理的實施作為虛擬變量，控制其他可能對財政支出產(chǎn)生影響的因素，即控制分析得出的需求與供給兩大因素，運(yùn)用DEA模型研究績效預(yù)算管理的實施與財政支出的關(guān)系。此外，Van den Broeck(2017)運(yùn)用DEA模型分析了高等教育績效撥款資金使用效率進(jìn)行了評估，他發(fā)現(xiàn)績效評估對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的開支起著控制作用，績效評估有利于提升資金的使用效率。

(三)Logit模型在績效預(yù)算預(yù)算中的應(yīng)用

Logit模型(Logit model是最早的離散選擇模型，也譯作“評定模型”，“分類評定模型”，又作Logistic regression，“邏輯回歸”)，也是目前應(yīng)用最廣的模型。Luce(1959)根據(jù)IIA特性首次推導(dǎo)出Logit模型。Marley(1965)在此基礎(chǔ)上，研究了模型的形式和效用非確定項的分布之間的關(guān)系，證明了極值分布可以推導(dǎo)出Logit形式的模型。Elaine Yi Lu、Katherine Willoughby(2015)在其研究中運(yùn)用Logit模型以研究政治、經(jīng)濟(jì)、組織/管理變量以及法律等因素對績效預(yù)算編制的影響。通過Logit回歸方法得出的研究結(jié)論和Chi(2008)及Lu等(2009)所發(fā)表的文章結(jié)果相似，法律、績效管理與立法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)是影響績效預(yù)算最重要的因素，大多數(shù)環(huán)境因素(政治和經(jīng)濟(jì))對績效預(yù)算的實施效果并沒有影響。這說明實施績效預(yù)算法的國家，使用績效預(yù)算數(shù)據(jù)將更有利于預(yù)算決策。也就是說，州立法機(jī)關(guān)可以通過指導(dǎo)利益相關(guān)者和決策者參與績效預(yù)算法律的制定過程中，鼓勵和加強(qiáng)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制方法。同樣，作者發(fā)現(xiàn)，如果一個國家績效管理水平較高，則績效預(yù)算實施的效果越好。這一發(fā)現(xiàn)證實了績效管理對以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算實施有著重要的作用，也就是說，管理和預(yù)算之間的共生關(guān)系，相互作用。

(四)定性分析方法在績效預(yù)算預(yù)算中的應(yīng)用

JuliaMelkers、Katherine Willoughby(2005)通過問卷調(diào)查法收集的數(shù)據(jù)、考察了地方政府行政官員和預(yù)算管理者對績效評估的有效性及其在當(dāng)?shù)毓芾砘顒雍皖A(yù)算活動中實施情況的看法。調(diào)查結(jié)果顯示，地方行政官員和預(yù)算管理者對實施績效評估體系的經(jīng)驗和績效評估在大量活動和決策中的使用抱有積極的態(tài)度?？冃гu估的應(yīng)用有利于提高政府機(jī)構(gòu)之間的交流，加強(qiáng)對政府活動和服務(wù)結(jié)果的討論。Imane Hijal-Moghrabi(2017)考察了在州政府實施績效預(yù)算法的前提條件下，利用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查收集的德克薩斯州和100個實施績效預(yù)算的城市的問卷數(shù)據(jù)，檢驗了績效預(yù)算的實施效果。研究結(jié)果顯示大多數(shù)城市都嚴(yán)格的執(zhí)行了績效預(yù)算，但沒有證據(jù)顯示這些城市所使用的是基于績效信息預(yù)算撥款的分配方式。盡管法律的要求可能使其在預(yù)算過程中更多地使用績效指標(biāo)，但其最終并不一定將績效評價結(jié)果的運(yùn)用和預(yù)算撥款掛鉤使用。鐘瑋(2016)采用了李克特量表(Likert-Type Scale)填答方式，通過問卷調(diào)查收集的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的績效評價方法對預(yù)算資金績效的提升具有重要作用，但是現(xiàn)階段的中期規(guī)劃預(yù)預(yù)算的融合仍需進(jìn)一步優(yōu)化，另外，仍需進(jìn)一步優(yōu)化考核，運(yùn)用合理的預(yù)算分析體系明確可控因素、重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)、指標(biāo)及責(zé)任人等。

四、績效預(yù)算實施效果

新績效預(yù)算在國家、州、地方政府的使用效果是許多調(diào)查和案例研究文獻(xiàn)關(guān)注的焦點(diǎn)。Willoughby和Melkers(2000)在1997年實施的一項針對美國州預(yù)算官員的調(diào)查中，讓受訪者評估了《政府績效與結(jié)果法案》的頒布對資金使用效率和服務(wù)質(zhì)量的影響效果，其結(jié)果顯示績效預(yù)算主要通過四種方式來改善州政府的資金使用效率和計劃的有效性。這四種績效預(yù)算的使用效果在不同的文獻(xiàn)中都有體現(xiàn)。一是部分學(xué)者認(rèn)為績效結(jié)果是預(yù)算分配決策的重要工具，績效預(yù)算的實施有利于改變撥款水平(Broom，1995；Jordan&Hackbart，1999；Joyce & Sieg，2000；Melkers & Willoughby，2001，2005；Moynihan(2005)，Pattison，2011；Hou，at al.，2011)。Jack Yun-jie Lee和Xiao Hu Wang(2009)收集了來自美國、中國廣東和中國臺灣的數(shù)據(jù)，通過實證分析探討績效預(yù)算對政府支出有什么影響。研究結(jié)果顯示：一方面，績效預(yù)算的實施對美國、中國臺灣的經(jīng)濟(jì)增長有著重要影響，當(dāng)α=0.05時(顯著性水平0.05)，績效預(yù)算和支出增長之間有著重要的關(guān)系，績效預(yù)算可以抑制支出增長。另一方面，在政府赤字和盈余方面，美國績效預(yù)算可以降低赤字或盈余水平(其結(jié)果顯示P<0.01)。Crain和o’roark(2004)利用1986～2001年的面板數(shù)據(jù)，通過DEA方法分析了美國實施績效預(yù)算后，對支出水平和資金使用效率的影響。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：績效預(yù)算的實施能夠使管理者獲得更多的自主權(quán)和自由裁量權(quán)來安排預(yù)算資金，并選取最佳實施方案實現(xiàn)項目目標(biāo)。二是通過節(jié)約成本，以提高資金使用效率。Brumby、Edmonds和Honeyfield(1996)關(guān)注了來自三個部門的四個重要工序類型的產(chǎn)出樣本的單位成本數(shù)據(jù)。這四種產(chǎn)出中三種單位成本數(shù)據(jù)資料表明績效預(yù)算大幅度提高資金使用效率。這主要是由于績效預(yù)算從強(qiáng)調(diào)公共核算的角度，將企業(yè)經(jīng)營的成本效益理念引入預(yù)算過程，促使預(yù)算資金使用者精打細(xì)算，科學(xué)規(guī)范地使用資金；三是通過減少重復(fù)服務(wù)水平，來提高州政府服務(wù)效果。Poster和Streiber(1999，p.333)在1997年針對已經(jīng)實施績效預(yù)算城市中的管理者進(jìn)行調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)占46.4%比重的管理者相信績效評估在減少重復(fù)服務(wù)成本方面有一定或者相當(dāng)大的影響；四是通過績效預(yù)算評估指標(biāo)，提升州政府服務(wù)效果。Matthew Andrews(2006)選取了弗羅里達(dá)、維吉尼亞、南非、坦桑尼亞、泰國、玻利維亞、加納七個國家，并且對2002年這些國家實施的績效預(yù)算情況進(jìn)行了評估。案例分析結(jié)果顯示：績效評估能使州政府合理的績效指標(biāo)，提供有效測量項目結(jié)果的方法，從而幫助州政府提高服務(wù)質(zhì)量水平。五是有利于增加各部門機(jī)構(gòu)之間的溝通交流。Julia Melkers、Katherine Willoughby(2005)通過問卷調(diào)查法收集的數(shù)據(jù)、考察了地方政府行政官員和預(yù)算管理者對績效評估的有效性及其在當(dāng)?shù)毓芾砘顒雍皖A(yù)算活動中實施情況。調(diào)查結(jié)果顯示，績效評估的應(yīng)用確實有利于提高政府機(jī)構(gòu)之間的交流，加強(qiáng)對政府活動和服務(wù)結(jié)果的對話討論。地方行政官員和預(yù)算管理者對實施績效評估體系的效果、績效評估在大量活動決策中的使用抱有積極的態(tài)度。在預(yù)算不同階段使用績效評估對預(yù)算效果和溝通效果產(chǎn)生了強(qiáng)烈、積極和重要的影響。績效評估在地方政府部門中的使用是非常普遍的，通過績效預(yù)算提供與結(jié)果、成本、活動相關(guān)的績效信息有利于增加預(yù)算決策的價值。

然而，部分改革者對績效預(yù)算的“績效”持質(zhì)疑態(tài)度，認(rèn)為績效預(yù)算的實施并不一定與預(yù)算資金的使用有著直接的聯(lián)系，績效預(yù)算這一改革對預(yù)算的編制和資金的實際分配影響較小。在對績效預(yù)算的支出效果實證分析文獻(xiàn)過程中，Robinson和Brumby(2005)、Ames(2015)、Joyce(2011)、Moynihan和Lavertu(2012)認(rèn)為美國的績效預(yù)算不能將績效信息和資金水平與服務(wù)結(jié)果相關(guān)聯(lián)。這種脫節(jié)是令人驚訝的，因為績效預(yù)算是20世紀(jì)50年代由美國預(yù)算局引進(jìn)的，之后的總統(tǒng)辦公室管理和預(yù)算辦公室為了提高在聯(lián)邦級別的資金使用效率和有效性而提出的。在考察國家層面績效預(yù)算的實施效果文獻(xiàn)中，Arwiphawee Srithongrung(2017)利用亞洲開發(fā)銀行(ADB)的數(shù)據(jù)考察了績效預(yù)算在過去18年里對11個亞洲國家政府收支水平的影響。通過實證研究，其結(jié)果與以上研究結(jié)果截然相反，績效預(yù)算并未改變預(yù)算優(yōu)先事項或政府支出份額水平，雖然部分項目在實施績效預(yù)算時能夠暫時改變支出規(guī)模，然而，這種變化并非永久性的?？冃ьA(yù)算與其他改革沒有明顯區(qū)別，至少在某種程度上，它不會導(dǎo)致國家在宏觀層面上的資金分配模式發(fā)生永久性的變化。這主要是因為績效預(yù)算技術(shù)上存在一定問題，主要包括目標(biāo)多元化、成本分配的技術(shù)問題、以及資源分配的決策與績效結(jié)果之間脫節(jié)，缺乏評估項目的有效性和可靠性強(qiáng)的技術(shù)方法。如果這些問題沒有得到明確解決，績效預(yù)算無法發(fā)揮減少預(yù)算赤字、提高資金使用效率、提高服務(wù)水平的最大成效。在考察地方政府績效預(yù)算實施的效果的文獻(xiàn)中，Imane Hijal-Moghrabi(2017)利用了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查收集的德克薩斯州和100個實施績效預(yù)算的城市的問卷數(shù)據(jù)。考察了美國各州實施績效預(yù)算的效果，它假設(shè)美國最大的州：德克薩斯州比其他州、縣更能充分、完全的利用績效信息分配預(yù)算資金，并利用收集的數(shù)據(jù)檢驗了績效預(yù)算的實施效果。結(jié)果顯示：實證結(jié)果與假設(shè)預(yù)測結(jié)果并不一致。雖然研究結(jié)果表明大多數(shù)州都嚴(yán)格地執(zhí)行了績效預(yù)算，但沒有證據(jù)表明這些州在安排預(yù)算資金上是基于績效信息進(jìn)行分配。盡管法律的要求可能使其在預(yù)算過程中更多地使用績效指標(biāo)，但其最終并不一定將績效評價結(jié)果的運(yùn)用和預(yù)算資金安排相掛鉤。此外，在考察地方政府層面績效預(yù)算運(yùn)用的文獻(xiàn)中，Alfred Tat-Kei Ho(2011)利用2008～2010財年印第安納波利斯主要職能和業(yè)務(wù)部門之間的預(yù)算分配數(shù)據(jù)，通過對印第安納波利斯市的個案研究，探討了績效預(yù)算的實施對地方部門層面的影響，檢驗了在部門項目層面使用績效信息的效果。其研究結(jié)果也表明，績效評價確實可以影響預(yù)算決定，但是這種影響僅發(fā)生在項目本級，而不是在部門一級或預(yù)算撥款過程中。盡管部門間預(yù)算撥款數(shù)額與績效指標(biāo)似乎沒有什么聯(lián)系，但是項目經(jīng)理可以利用績效指標(biāo)(操作)調(diào)整項目活動和分配資源。與此同時，樣本估計結(jié)果顯示縣級城市或地區(qū)在實施績效預(yù)算的過程中，在所管轄區(qū)內(nèi)將績效信息納入到預(yù)算和項目決策仍然不普遍。這些較小縣市，大多數(shù)區(qū)域沒有行政基礎(chǔ)設(shè)施，如戰(zhàn)略規(guī)劃、項目預(yù)算編制、項目評價和信息技術(shù)支持以支持績效管理。此外，公民參與績效預(yù)算利益與政府權(quán)力的常態(tài)化對話幾乎不存在，不足以影響轄區(qū)政府實施績效預(yù)算改革。

五、總結(jié)與評述

上文主要圍繞績效預(yù)算的核心內(nèi)容，即績效預(yù)算的演變歷程、概念、評價方法、實施條件及評價效果五個方面對現(xiàn)有的文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，已有研究大致可以總結(jié)如下：

一是國外對績效預(yù)算含義的表述很多，但基本上主要有三種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是認(rèn)為績效預(yù)算是對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評價的一種預(yù)算模式，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為績效預(yù)算是通過在資源分配決策中使用正式的績效信息，意在加強(qiáng)公共部門實體資金和其產(chǎn)出/結(jié)果之間的聯(lián)系的一種機(jī)制。還有部分學(xué)者從實踐層面出發(fā)，認(rèn)為績效預(yù)算主要是運(yùn)用績效指標(biāo)作為管理和問責(zé)制的工具，而不僅僅是資源分配的手段。

二是已有文獻(xiàn)根據(jù)不同的內(nèi)容選擇了不同的研究方法，有的是定量分析為主，但大多是定性分析方法為主，也有的多種評價方法的組合。

三是大多數(shù)學(xué)者對績效預(yù)算的實施條件和影響因素進(jìn)行了總結(jié)，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為法律、績效文化、部門能力建設(shè)和相關(guān)配套制度的建設(shè)是實施績效預(yù)算的重要前提。

四是從績效預(yù)算的實施效果研究結(jié)果來看，部分學(xué)者通過實證分析發(fā)現(xiàn)績效預(yù)算在改變政府開支，提高資金使用效率，減少重復(fù)服務(wù)和加強(qiáng)各部門之間的交流有著積極的影響。但是，也有學(xué)者與其所得出的結(jié)論剛好相反，他們認(rèn)為績效預(yù)算的實施并不一定與預(yù)算資金的使用有著直接的聯(lián)系，績效預(yù)算這一改革對預(yù)算的編制和資金的實際分配影響較小。

盡管國內(nèi)外的學(xué)者在績效預(yù)算這一領(lǐng)域進(jìn)行了大量卓有成效的研究工作，但是，理論的探索永無止境，從目前的研究現(xiàn)狀來看，我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)國內(nèi)外研究的不足仍然存在。上述研究存在的不足主要主要體現(xiàn)在以下五個方面：

一是就績效預(yù)算理論而言。目前大多數(shù)績效預(yù)算相關(guān)的理論都是描述性的，僅有少數(shù)文獻(xiàn)嘗試運(yùn)用委托代理理論、新公共管理理論解釋績效預(yù)算實施的必要性。雖然西方國家實施績效預(yù)算已有100多年歷史，但是仍不成熟，僅用委托代理理論和新公共管理理論很難解釋績效預(yù)算改革的全部歷史。因此，急需我們深入了解績效預(yù)算的產(chǎn)生背景和演變歷程，以及逐項預(yù)算、舊績效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算、新績效預(yù)算的演變歷程，在理清西方國家績效預(yù)算理論及其實施條件的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行拓展，以期形成中國國情的績效預(yù)算理論體系。

二是就績效預(yù)算的內(nèi)涵而言。清晰地界定績效預(yù)算的內(nèi)涵是構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。已有的文獻(xiàn)中不同學(xué)者對績效預(yù)算涵義的理解角度各不相同，至今仍未形成統(tǒng)一的意見，這是績效評價實施質(zhì)量不高和評價結(jié)果難以運(yùn)用的關(guān)鍵所在。要把握其內(nèi)涵要義的關(guān)鍵，第一，要區(qū)分以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算與傳統(tǒng)投入導(dǎo)向預(yù)算及舊績效預(yù)算的區(qū)別，新績效預(yù)算既不同于投入預(yù)算，也不同于產(chǎn)出預(yù)算。新、舊績效預(yù)算和投入預(yù)算的最大差別在于預(yù)算管理的關(guān)注點(diǎn)不同，投入預(yù)算關(guān)注重點(diǎn)是預(yù)算支出(投入)，產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算不再繼續(xù)管理、控制預(yù)算投入，但結(jié)果預(yù)算關(guān)注重點(diǎn)是支出的結(jié)果，不僅包括效率，還包括財政資金的效益和有效性，要求預(yù)算單位管理者按照績效合同支出對結(jié)果負(fù)責(zé)；產(chǎn)出預(yù)算關(guān)注重點(diǎn)是支出產(chǎn)生的產(chǎn)出，即財政資金的使用效率，要求部門單位按照預(yù)算要求對產(chǎn)出負(fù)責(zé)。第二，要理解預(yù)算績效管理、績效評價和績效預(yù)算的概念，不能將其混為一談。預(yù)算績效管理是過渡到績效預(yù)算的必由之路，它是在預(yù)算管理尚未完全法制化的條件下，引入績效管理的方法和理念，逐步建立全過程的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的預(yù)算績效管理機(jī)制，其目的是提高資金使用效率、規(guī)范預(yù)算管理。而績效預(yù)算是一種預(yù)算模式，它包含財政支出評價和預(yù)算績效子系統(tǒng)。第三，績效的量化究竟應(yīng)該側(cè)重產(chǎn)出和結(jié)果，這取決于部門或機(jī)構(gòu)資金支出結(jié)果量化的難易程度，一般而言，若結(jié)果指標(biāo)能夠量化，績效評估就應(yīng)該以結(jié)果為主。

三是就績效預(yù)算環(huán)節(jié)中績效評價指標(biāo)而言。未能形成科學(xué)合理的、統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系。這是由于對績效的含義理解不透徹，因此無法形成科學(xué)合理、統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系。已有的績效指標(biāo)體系主要存在以下幾個問題，第一，績效指標(biāo)體系在其設(shè)計上主要偏重于投入和產(chǎn)出指標(biāo)，這些指標(biāo)值雖然易于測量，可操作性強(qiáng)，但是并不是績效預(yù)算所關(guān)注的結(jié)果，真正的績效預(yù)算是理性預(yù)算，理性主義預(yù)算的特點(diǎn)是植根于效率，特別是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中效用最大化概念，績效預(yù)算將評價的重點(diǎn)由投入控制轉(zhuǎn)向結(jié)果評定。第二，對當(dāng)前投入、產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)易于混淆。在2010年修正的績效與結(jié)果法案中對投入、產(chǎn)出、結(jié)果指標(biāo)有明確的界定，“產(chǎn)出指標(biāo)”是指活動或任務(wù)，衡量的是工作量，主要以定量標(biāo)準(zhǔn)、價值或比率表示。“結(jié)果指標(biāo)”是指對項目活動的結(jié)果與其預(yù)期目標(biāo)的評估。如在培訓(xùn)過程中，培訓(xùn)學(xué)生的數(shù)量稱為產(chǎn)出；而培訓(xùn)最終的目的是使學(xué)生就業(yè)，其結(jié)果指標(biāo)是解決了多少學(xué)生的就業(yè)問題。第三，在指標(biāo)設(shè)置過程中，當(dāng)前績效預(yù)算評價體系將其分為投入、產(chǎn)出、過程、結(jié)果指標(biāo)，但是在指標(biāo)的設(shè)置比例上存在一定的偏差，目前的績效評價指標(biāo)值主要偏重于投入及產(chǎn)出指標(biāo)值，結(jié)果指標(biāo)所占的比例值較低，這主要是由于評估結(jié)果以及確定誰對項目結(jié)果負(fù)責(zé)是很復(fù)雜的，此外，評估或設(shè)置結(jié)果指標(biāo)往往是所花費(fèi)的時間和金錢。因此，地方政府可能傾向于避免收集和評價這些數(shù)據(jù)。

四是就績效評價結(jié)果運(yùn)用而言。目前，受當(dāng)前評價體系、評價機(jī)制的限制，各地形成的評價報告質(zhì)量參差不齊，評價結(jié)果的科學(xué)性和公正性有待提高。取得的進(jìn)展也主要集中在績效評價本身的探索上，對考評結(jié)果的運(yùn)用還缺乏明確的思路和做法。績效信息不僅難以影響預(yù)算決策，也難以在預(yù)算控制和報告中得到運(yùn)用。完整意義上的績效預(yù)算應(yīng)該將績效信息與項目資金分配管理掛鉤，既強(qiáng)調(diào)績效評價，也強(qiáng)調(diào)績效信息在編制、控制和報告階段的應(yīng)用。從這個意義上講，受傳統(tǒng)預(yù)算管理框架的制約，績效和部門預(yù)算“兩張皮”問題難以根本解決。當(dāng)前的財政資金績效評價沒有以“績效”為主線設(shè)計流程，只涉及績效預(yù)算的一個方面，而并非績效預(yù)算的全部內(nèi)容。正因為如此，有些部門甚至將績效當(dāng)做預(yù)算管理之外的額外工作，績效評價結(jié)果形成以后，大部分停留在反映情況和問題的層面，評價結(jié)果應(yīng)用流于形式，沒真正與規(guī)范預(yù)算管理、完善預(yù)算編制、加強(qiáng)部門管理以及提高財政資金使用效益有效銜接起來。

五是績效預(yù)算評價方法有待改進(jìn)。研究方法多用受訪者觀點(diǎn)調(diào)查法，評估績效預(yù)算的分配作用時缺乏真實數(shù)據(jù)，關(guān)于政府層面績效預(yù)算制度實證文獻(xiàn)很少使用真實的支出數(shù)據(jù)去評估績效預(yù)算的分配影響，也很少使用產(chǎn)出或結(jié)果衡量去評估績效預(yù)算對生產(chǎn)效率和項目(計劃安排)有效性的影響，受訪者的觀點(diǎn)調(diào)查反而成了主要研究工具。方法和數(shù)據(jù)可獲得性的問題部分解釋了很少使用支出和績效數(shù)據(jù)資料的原因。然而，盡管存在這些困難，希望未來出現(xiàn)更多基于數(shù)據(jù)資料的經(jīng)驗研究。