一、引 言

財政轉(zhuǎn)移支付制度是政府間財政關(guān)系的核心內(nèi)容，是我國財政體制的重要組成部分，它對彌補政府間財政收支不平衡，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，增強國家宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。改革開放40年來，我國財政管理體制改革經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦晒芾眢w制，到分稅制財政體制，再到逐漸明晰政府間財政利益的初始化分配。1980年，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制被“分灶吃飯”所取代，財政體制改革進入了新階段。1992年我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)之后，1994年進行了財政分權(quán)化的改革，建立了分稅制財政管理體制。40年來，隨著我國財政管理體制的改革的不斷深化，財政轉(zhuǎn)移支付制度也隨之不斷完善。但是，由于受到一些因素影響，財政轉(zhuǎn)移支付制度在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。及時梳理40年來我國轉(zhuǎn)移支付制度改革的歷程，總結(jié)取得的經(jīng)驗，有利于把握財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展規(guī)律和未來的改革趨勢，為我國新時代轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計及完善提供重要的經(jīng)驗借鑒。

一、轉(zhuǎn)移支付制度改革40年的回顧

1978年十一屆三中全會全面掀起了我國經(jīng)濟體制改革的歷程，作為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，財政體制改革走在了這場改革的最前端。轉(zhuǎn)移支付制度是政府財政資金的單方面的無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關(guān)系，40年來，我國轉(zhuǎn)移支付制度的改革大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

(一)財政包干階段的轉(zhuǎn)移支付制度

從改革開放到實行分稅制，我國主要實行的是財政包干管理體制，由中央集權(quán)逐步向地方分權(quán)過渡，建立了以收入分享和定額補助的形式，對包干體制下中央與地方間的財政失衡進行調(diào)節(jié)。這一階段，中央與地方政府間的財政關(guān)系發(fā)生了一系列變化，轉(zhuǎn)移支付形式也從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變，期間大體經(jīng)歷了三次調(diào)整。

第一次調(diào)整是在1980～1985年，在“劃分收支、分級包干”的財政體制下，中央與地方政府間的縱向財力失衡逐漸顯現(xiàn)，中央有時需要向地方借款以保持財政支出的需要，在此背景下，轉(zhuǎn)移支付主要表現(xiàn)為收入分享、專項撥款、定額補助和上解四種形式。其中，收入分享和定額補助兩種形式的占比最高，定額補助即用來滿足地方本級收入和分享收入所不能覆蓋的地方財政支出數(shù)額。在這一時期，為調(diào)節(jié)地方政府間的橫向財力失衡，中央財政還設(shè)立了援助不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展基金，初步建立了縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系。

第二次調(diào)整是在1985～1988年，財政體制調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級包干”，相較于第一次調(diào)整，以稅種為基礎(chǔ)對中央與地方政府間財政收入進行劃分的趨勢更加明顯，而且這種劃分趨勢是向地方政府傾斜的，地方財政在全國財政收入中的占比不斷上升。轉(zhuǎn)移支付實行總額收入分成、定額補助、定額上解、專項撥款和比例上解，其中，富裕省份的定額上解和比例上解是中央財政的重要收入來源。

第三次調(diào)整是在1988～1994年，實行多樣化的財政包干方式，中央財政收入的占比不斷下降，政府間縱向的財政失衡已十分明顯，與此同時，轉(zhuǎn)移支付形式更加多樣化，出現(xiàn)了總額分成加增長分成、比例分成和遞增上解等新形式，收入分享和定額補助仍是占比最高的轉(zhuǎn)移支付形式，來自地方的上解收入仍是中央財政的重要收入來源。其中，最初以援助地方自然災(zāi)害和防汛而設(shè)置的專項撥款，數(shù)額日益增加，占比不斷提高。

(二)過渡時期的轉(zhuǎn)移支付制度

第二階段是在1995～2009年，我國引入了稅收返還，并不斷調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的范圍和內(nèi)容。分稅制財政管理體制的確立，以分稅種的形式，重新梳理了政府間財政關(guān)系，中央與地方政府間的財權(quán)劃分逐漸清晰，事權(quán)下放、財權(quán)上收的趨勢開始顯現(xiàn)。因此，在財力再分配領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移支付制度也進行了相應(yīng)的調(diào)整。

為了緩解分稅制改革帶來的體制沖擊，我國實行了漸進過渡的辦法。1995年出臺了《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，沿用原來的專項撥款、體制和結(jié)算補助；同時，將1994年以前的財政預(yù)算支出項目列為專項轉(zhuǎn)移支付，在此基礎(chǔ)上，引入稅收返還和“過渡期轉(zhuǎn)移支付”兩種形式。其中，稅收返還是為了彌補改革后地方利益損失而設(shè)置的新轉(zhuǎn)移支付形式，采用基數(shù)法進行核算；“過渡期轉(zhuǎn)移支付”則是根據(jù)地區(qū)人口、經(jīng)濟發(fā)展水平等客觀因素，按照既定公式確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的形式，帶有均衡地區(qū)間財力的目的。財政職能的豐富和完善，客觀上要求財力分配格局的調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付形式也相應(yīng)調(diào)整。1999年增加調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；2000年增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付；2002年“過渡期轉(zhuǎn)移支付”正式定名為一般性轉(zhuǎn)移支付，而以財力性轉(zhuǎn)移支付取代之前的一般性轉(zhuǎn)移支付；2005年增加縣鄉(xiāng)補獎轉(zhuǎn)移支付[注]縣鄉(xiāng)補獎轉(zhuǎn)移支付包括“三獎一補”、縣鄉(xiāng)財政獎勵資金。；2008年新設(shè)置了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，等等。與此同時，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也在不斷擴大，作為一種財力再分配工具，轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著越來越重要的作用。

總之，此階段的轉(zhuǎn)移支付形式復(fù)雜多樣、變動頻繁，一方面是出于當(dāng)時政府間財力配置的需要，切合當(dāng)時財政體制調(diào)整的路徑；另一方面也是轉(zhuǎn)移支付體制逐漸步入規(guī)范化軌道的體現(xiàn)。例如，2002年對所得稅收入分配比例進行調(diào)整后，中央政府拿到的部分明顯增加。因此，在再分配領(lǐng)域，規(guī)定將新增數(shù)額作為轉(zhuǎn)移支付給予地方使用，這就為轉(zhuǎn)移支付提供了相對穩(wěn)定的資金來源。

(三)2009年至今的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度

第三階段是從2009年至今，在原有基礎(chǔ)上對轉(zhuǎn)移支付形式進行了規(guī)范化的調(diào)整，形成了一套由一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三部分構(gòu)成、以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主的具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。

隨著轉(zhuǎn)移支付需求的增加，轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上和管理方面的問題日益突出，中央政府對轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性越來越重視。2009年，中央對轉(zhuǎn)移支付形式進行了大幅度的調(diào)整，將其簡化為兩大類：

一類是一般性轉(zhuǎn)移支付。具體而言，一般性轉(zhuǎn)移支付采取公式化分配的方式，通過給予財力緊缺地區(qū)實際可用資金，來保障地區(qū)間公共服務(wù)供給的均衡，主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和體制結(jié)算補助等7項內(nèi)容，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付又包括重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金以及城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費等6項內(nèi)容。

另一類是專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付對資金的使用附加了條件，實際上是對地方政府承擔(dān)中央委托事務(wù)的一種獎勵或補助，接受補助的地方政府要按中央的政策意圖安排這部分支出。隨著撥款數(shù)額的增加，專項轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍越來越廣。為了增強專項轉(zhuǎn)移支付項目的規(guī)范性，2016年2月發(fā)布的《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，按照事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，對專項轉(zhuǎn)移支付進行簡化，確定為委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類、救濟類和應(yīng)急類共五大類。

此外，2009年還對地方上解收入[注]地方上解收入，主要包括1994年分稅制改革時保留下來的地方原體制上解收入和出口退稅專項上解收入。進行了調(diào)整，將地方上解收入與中央對地方的稅收返還作對沖處理，并將其納入到轉(zhuǎn)移支付體系中。目前，我國的稅收返還主要有三種形式：

第一，兩稅返還。2015年、2016年分別對消費稅、增值稅返還進行了改革，取消了原來按增量進行返還的辦法，改為定額返還。其中，消費稅以2014年消費稅返還數(shù)為基數(shù)，增值稅以2015年為基數(shù)，實行定額返還。

第一，所得稅基數(shù)返還。以2001年為基期，按2002年所得稅分享改革確定的方案計算出屬于地方的所得稅收入，對于其中小于地方實際所得稅收入的部分，中央將以基數(shù)的形式轉(zhuǎn)移給地方。

第三，成品油稅費改革稅收返還。將地方2007年公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費等收入作為基數(shù)進行返還，具體額度根據(jù)地方實際情況按一定的增長率確定。

綜合第三階段的改革可以看出，從2009年至今，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度在規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面進行了多次調(diào)整和完善，這一階段的財政轉(zhuǎn)移支付制度呈現(xiàn)出以下幾個方面的特征：

第一，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢。

首先，從絕對規(guī)模來看，2010～2017年，我國轉(zhuǎn)移支付的絕對規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢，如表1所示。

表12010～2017年我國財政轉(zhuǎn)移支付情況 單位：億元

資料來源：相關(guān)數(shù)據(jù)由歷年財政年鑒和歷年財政部統(tǒng)計資料整理而得。

由表1可知，我國財政轉(zhuǎn)移支付的總量持續(xù)增長，規(guī)模不斷擴大。2010年我國財政轉(zhuǎn)移支付的總額為32 349.63億元，2017年財政轉(zhuǎn)移支付總額為65 650億元，2017年轉(zhuǎn)移支付的總額大約是2010年總額的2.03倍。

其次，從相對規(guī)模來看，即轉(zhuǎn)移支付額占各年財政支付總額比重看，我國2010～2017年財政轉(zhuǎn)移支付的相對規(guī)模如表2所示。

表22010-2017年財政轉(zhuǎn)移支付的相對規(guī)模 單位：%

資料來源：相關(guān)數(shù)據(jù)由歷年財政年鑒和歷年財政部統(tǒng)計資料整理而得。

由表2可以看出，轉(zhuǎn)移支付在中央財政預(yù)算中的位置越來越突出。2010～2017年，轉(zhuǎn)移支付總額占財政支付的比重基本上保持在30%。由此可見，財政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)成為處理中央政府與地方政府關(guān)系的重要工具，在彌補地方政府財政縱向失衡和地區(qū)間政府財政橫向失衡方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

第二，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不斷優(yōu)化趨勢。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付體系的各個子項目占轉(zhuǎn)移支付總額的百分比。具體來說，2010～2017年，我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化情況如表3所示。

表32010～2017年我國財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

資料來源：相關(guān)數(shù)據(jù)由歷年財政年鑒和歷年財政部統(tǒng)計資料整理而得。

由表3可以看出，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。首先，一般性轉(zhuǎn)移支付占財政轉(zhuǎn)移支付的比重不斷提升。一般轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例從2010年的45.21%逐漸增長至2017年的63.36%，超過了轉(zhuǎn)移支付總量的一半。

其次，專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重從較高的2011年的41.51%逐步下降到2017年的35.72%，但仍然占將近四成。

最后，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。2010年，稅收返還占財政轉(zhuǎn)移支付的比重為15.46%，到2017年比重下降至7.92%。從數(shù)據(jù)上來看，雖然稅收返還的比重在逐年下降，但是其降幅不大，稅收返還仍然在財政轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)著一定的比例。

綜上可見，經(jīng)過40年的發(fā)展，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，增強國家宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面都發(fā)揮了十分重要的作用。但由于制度的規(guī)范化不夠，穩(wěn)定性不強，法制基礎(chǔ)比較薄弱，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度仍有諸多不完善的地方。伴隨我國的行政體制改革已步入深水區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展也走向了轉(zhuǎn)型的強力推進期，完善這一制度對實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，社會主義和諧社會的建設(shè)將起到重要的推動作用。

二、轉(zhuǎn)移支付制度改革40年的基本經(jīng)驗

改革開放40年來，轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)歷了不斷的調(diào)整和完善，在改革過程中我國積累了不少寶貴的經(jīng)驗。及時總結(jié)這些改革經(jīng)驗，有利于把握未來財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展規(guī)律和未來的改革趨勢，為我國新時代轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計及完善提供重要的經(jīng)驗借鑒。

(一)新時代轉(zhuǎn)移支付制度改革的頂層設(shè)計

分稅制財政體制改革實施后，1995年開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。此后，我國政府更加注重頂層設(shè)計，增強改革的整體性和系統(tǒng)性，相應(yīng)地，財稅體制改革推動著轉(zhuǎn)移支付體系逐漸向規(guī)范化的方向發(fā)展。進入21世紀后，我國財政管理水平顯著提高，相繼出臺了一系列改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策和意見，尤其是十八屆三中全會將財政的地位提高到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位，以2014年的《深化財稅體制改革總體方案》為頂層設(shè)計，之后的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出了改革轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》則進一步提出了改革的基本思路和具體措施；2015年又出臺了更加細化的方案《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》；2017年十九大報告明確指出了轉(zhuǎn)移支付省際間分布合理以及省以下收入劃分和轉(zhuǎn)移支付相對平衡的區(qū)域均衡目標(biāo)，并將其作為規(guī)范政府間財政關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。總體來看，經(jīng)過40年的改革和發(fā)展，財政轉(zhuǎn)移支付制度改革逐漸走向深水區(qū)，制度性規(guī)范也逐漸向法律層面靠攏。

(二)轉(zhuǎn)移支付制度改革必須走漸進式改革道路

40年來轉(zhuǎn)移支付的改革實踐證明，走漸進式改革道路是符合我國國情的最佳選擇，這一選擇在很大程度上減少了改革的阻力和成本，進而推動改革走向成功。作為財稅體制改革的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付制度改革從我國國情出發(fā)，堅持走漸進式發(fā)展道路，在不斷地探索中取得了改進和完善。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，財政管理面臨的挑戰(zhàn)是，如何處理政府與市場、中央與地方的關(guān)系，尤其是中央與地方政府間的財政分配關(guān)系，直接影響中央宏觀調(diào)控職能的履行以及地方政府積極性的發(fā)揮。分稅制改革初期，為減少財權(quán)上移和地方收入縮減帶來的不適應(yīng)，我國正式引入稅收返還，并保留了原體制下的體制補助、專項撥款等轉(zhuǎn)移支付形式，在增強中央宏觀調(diào)控能力的同時，維護了地方的既得利益，為建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度奠定了基礎(chǔ)。

(三)改革要注重發(fā)揮中央和地方兩個積極性

在我國，由于各地的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，區(qū)域差異非常顯著，因而需要中央從宏觀上進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如果中央對地方的管理過于寬泛，就會造成地方能動性降低的后果；但是，如果中央管得過少過散，又不利于其宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，因此，中央在處理與地方的財政利益關(guān)系時，一直存在著“收”與“放”的博弈。

為了更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，同時又能保障中央的整體統(tǒng)籌作用，轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮中央和地方兩個積極性。由于直接涉及財政資金的配置，為了避免各級政府間出現(xiàn)不必要的利益惡性競爭，保障地方政府的財力來源，在分稅制改革之初，我國引入了稅收返還制度；在后續(xù)的制度調(diào)整中，又逐漸增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，從嚴控制專項轉(zhuǎn)移支付的同時，又下放一些專項的審批權(quán)，簡化審核流程，給地方更多的靈活度和自由度。

(四)改革要準(zhǔn)確定位轉(zhuǎn)移支付的制度功能

轉(zhuǎn)移支付改革要有清晰的目標(biāo)導(dǎo)向，以最大程度地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的制度功能。擔(dān)負著協(xié)調(diào)政府收支的責(zé)任，轉(zhuǎn)移支付制度改革的導(dǎo)向不外乎收入和支出兩個方面的問題。在包干制向分稅制轉(zhuǎn)軌后，財權(quán)上移的趨勢逐漸加強，地方財政收入出現(xiàn)了明顯的縮水，為保障地方政府職能的履行，中央在保留體制補助、結(jié)算補助等形式的同時，引入了對地方的稅收返還，在一定程度上保護了地方原有的利益。分稅制推行后，中央與地方間的稅權(quán)分配格局始終在調(diào)整當(dāng)中，中央越來越頻繁地運用轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)節(jié)政府間財力的配置狀況。在支出方面，隨著事權(quán)的下移及事權(quán)改革的推進，政府間事權(quán)與支出責(zé)任的分配越來越清晰，中央通過轉(zhuǎn)移支付介入地方財政支出活動的趨勢也在不斷加強。轉(zhuǎn)移支付制度是上級政府激勵下級政府公共品供給行為的重要機制，其制度功能在于服務(wù)分稅制財政管理體制，因此，轉(zhuǎn)移支付制度通過影響地方政府的財政收支活動，進而實現(xiàn)確保公共商品和服務(wù)有效供給的目的，這是轉(zhuǎn)移支付制度進一步改革的方向和目標(biāo)。

(五)轉(zhuǎn)移支付制度改革與預(yù)算體制改革、事權(quán)劃分改革協(xié)調(diào)推進

在財稅體制改革復(fù)雜的系統(tǒng)內(nèi)，各項內(nèi)部改革不是獨立進行的，而是相互聯(lián)系、共同作用的，轉(zhuǎn)移支付制度改革需要與預(yù)算體制改革、事權(quán)劃分改革協(xié)調(diào)推進?，F(xiàn)代預(yù)算制度要求轉(zhuǎn)移支付預(yù)算規(guī)范和科學(xué)，處理好預(yù)算體系與轉(zhuǎn)移支付的下達期限、進度之間的關(guān)系，這有利于提高轉(zhuǎn)移支付資金的利用率并實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，直接影響中央對地方進行轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍，這是因為，事權(quán)的履行體現(xiàn)了不同層級政府的職責(zé)范圍，為保證相應(yīng)支出責(zé)任的實現(xiàn)，中央會在必要的范圍內(nèi)對地方政府提供資金上的援助。當(dāng)然，不斷完善的轉(zhuǎn)移支付制度也為中央與地方事權(quán)歸屬的調(diào)整提供了參照。自2014年開始，我國政府啟動了最新一輪的財稅改革，轉(zhuǎn)移支付制度與其他各項改革相輔相成、協(xié)調(diào)推進，在改革中不斷完善。

三、財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的趨勢

科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度是確保各級政府合理利用政府職能，增強國家宏觀調(diào)控，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要途徑。黨的十九大報告提出了要建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財政關(guān)系，科學(xué)規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系必須具有清晰的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、合理的財力配置和明確的目標(biāo)導(dǎo)向。從過去的改革經(jīng)驗和當(dāng)前財政領(lǐng)域改革的局勢來看，作為財力再分配工具的轉(zhuǎn)移支付制度改革，在未來的改革中，應(yīng)當(dāng)圍繞政府間財政關(guān)系的調(diào)整，從轉(zhuǎn)移支付的制度功能出發(fā)，在調(diào)動“兩個積極性”的同時，注意與其他各項改革之間的協(xié)調(diào)性，逐步建立與現(xiàn)代財政制度相適應(yīng)的的轉(zhuǎn)移支付制度，在中央和地方政府間達成良好的利益平衡關(guān)系。

(一)構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付格局

在分稅制改革初期，我國的轉(zhuǎn)移支付體系曾經(jīng)以稅收返還為主，這一維護地方既得利益的轉(zhuǎn)移支付形式，有效地確保了當(dāng)時分稅制財政體制的推行，但目前，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)早已發(fā)生了巨大的調(diào)整，一般性轉(zhuǎn)移支付占比超過了50%，而稅收返還的占比降到了10%，這反映了我國財政管理體制的完善對轉(zhuǎn)移支付體系的要求。2014年8月修訂的新《預(yù)算法》明確提出，財政轉(zhuǎn)移支付要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》也對優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)做出全面部署。隨著財稅體制改革的深化，我國應(yīng)構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付格局，這是因為：

一方面，轉(zhuǎn)移支付制度作為財力再分配工具，其初衷是化解政府間縱向財力不均的矛盾，通過自上而下的財力轉(zhuǎn)移，滿足地方財政支出的需要。在“營改增”全面推行之后，地方財力進一步縮水，相應(yīng)地，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重是合理的。

另一方面，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革已經(jīng)啟動，政府間的支出責(zé)任劃分將逐漸明晰，專項轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整?！吨醒雽Φ胤綄ｍ椶D(zhuǎn)移支付管理辦法》已做出初步部署，接下來要跟進事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的步伐，考慮取消中央獨立事權(quán)范圍內(nèi)的專項補助，規(guī)范中央委托事權(quán)對應(yīng)的專項補助，更多地體現(xiàn)?？顚Ｓ玫哪繕?biāo)。要科學(xué)界定各級財政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央與地方合理的財力格局，在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進基本公共服務(wù)均等化。

此外，隨著稅收返還“馬太效應(yīng)”的擴大，可以考慮將其轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付，按照“因素法”進行分配，避免其在“均等化”上的負效應(yīng)，更好地體現(xiàn)公平、公正的原則。

(2)建立縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付模式是中央——地方的縱向轉(zhuǎn)移，在處理縱向財力失衡問題上發(fā)揮了重要作用。但我國目前的現(xiàn)實是：幅員遼闊，各地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，財政能力之間也存在著一定的差距，導(dǎo)致了全國基本公共服務(wù)供給水平的失衡。從人均財政收入水平來看，2016年最高的是上海市，達到26 472元，而最低的是甘肅省，為3 015元，上海是甘肅的8.8倍。[注]根據(jù)財政部相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得。這說明，在財政體制層面，有待建立一套橫向的轉(zhuǎn)移支付體系，以便引導(dǎo)財力從富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)。

橫向轉(zhuǎn)移支付模式，是指相同級次的地方政府之間的資金轉(zhuǎn)移或財力援助，是在中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付以外，調(diào)整地方間財政能力的重要方式。從我國國情來看，雖然目前規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付還沒有真正建立起來，但長期以來，我國就存在著大量的對口幫扶政策，東部沿海地區(qū)支援中西部不發(fā)達地區(qū)的傳統(tǒng)一直延續(xù)至今，這本身就隱含著建立橫向轉(zhuǎn)移支付的歷史優(yōu)勢，為引入橫向轉(zhuǎn)移支付模式提供了經(jīng)驗和基礎(chǔ)。

構(gòu)建縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式，首先要在立足國情的基礎(chǔ)上，明確改革的思路。在價值導(dǎo)向上，橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)作為縱向轉(zhuǎn)移支付的有效補充，從長期來看，應(yīng)致力于通過資源互補，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。一方面，要做好頂層設(shè)計，運用市場規(guī)則，鼓勵地方政府間進行自愿性的轉(zhuǎn)移支付；另一方面，中央要做好監(jiān)督管理工作，防止各地之間出現(xiàn)不必要的利益爭奪。

(三)增強轉(zhuǎn)移支付形式與既定政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)性

財政轉(zhuǎn)移支付要實現(xiàn)多個政策目標(biāo)，應(yīng)針對不同的目標(biāo)，選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式。作為財政體制框架的重要內(nèi)容，轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)依照公共服務(wù)范圍的設(shè)定，追求供給的均衡性，以確保政府職能的履行。然而，要達成這一目標(biāo)，需要突出對地區(qū)間財力差距的調(diào)節(jié)。

由于一般性轉(zhuǎn)移支付不限定使用條件，且根據(jù)一些客觀性指標(biāo)確定撥款數(shù)額，能夠有針對性地調(diào)節(jié)地區(qū)財力差距，保障貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給能力。不僅如此，在彌合地方財政缺口，解決縱向財力失衡上，一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。對于帶有中央政策導(dǎo)向及外部性較強的項目，則可以選擇專項轉(zhuǎn)移支付的形式，通過限定撥款的作用范圍和方向，將這部分財政資金作為中央宏觀調(diào)控的工具，引導(dǎo)資源和要素的流向，確保地方有益公共品的提供，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

上述是協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移支付形式與既定政策目標(biāo)的大致方向，在具體實施的過程中，各目標(biāo)之間會產(chǎn)生一些內(nèi)在的摩擦，要求在不同利益主體之間進行調(diào)解。此時，中央要注意區(qū)分各目標(biāo)的時序性和緊迫性，并匹配以合適的轉(zhuǎn)移支付形式。

(四)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配，強化轉(zhuǎn)移支付的正激勵

轉(zhuǎn)移支付通過調(diào)節(jié)各級政府的有效財力，來優(yōu)化不同主體之間的利益分配結(jié)構(gòu)，這種無償性的資金轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了中央對地方的管理和調(diào)控，因而，不能挫傷地方經(jīng)濟發(fā)展和財源建設(shè)的主動性，要做到資金分配的公平、公正、公開，在地方政府中形成一種正向激勵。

首先，對一般性轉(zhuǎn)移支付的測算工具進行優(yōu)化。一般性轉(zhuǎn)移支付采用“因素法”進行核算是我國轉(zhuǎn)移支付分配方式的重大進步，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，應(yīng)適時地調(diào)整因素的覆蓋范圍，引入一些新的不可控因素，摒棄那些容易被人為操控的因素，以實現(xiàn)公平分配。

其次，提高資金分配的透明度。專項轉(zhuǎn)移支付的一系列審核審批環(huán)節(jié)，在一定程度上增加了“暗箱操作”的可能性，使專項資金的分配具有很大的隨意性。因此，對于不能適用公式化分配的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)著重提高資金分配的透明度，強化對項目審核和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)的管理，做到規(guī)范、科學(xué)和合理。

最后，重視對轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價。轉(zhuǎn)移支付改變了資金使用的主體，作為政府間利益分配的重要一環(huán)，轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計應(yīng)能給地方政府的財政行為提供良好的激勵，促使地方政府實現(xiàn)公共服務(wù)的效率產(chǎn)出，這要求績效評價重點關(guān)注地方政府運用這部分資金提供了什么樣的公共服務(wù)，以及在多大程度上實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。

(5)完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度

政府間轉(zhuǎn)移支付制度不僅存在于中央與地方政府間，也存在于地方各級政府間，即省對市、縣的縱向轉(zhuǎn)移，以及省以下同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移。在分稅制改革的背景下，中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度逐漸走向規(guī)范化，各省份也紛紛建立了省以下的轉(zhuǎn)移支付制度。通過不斷加大對市、縣的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，彌補了基層財政支出缺口，使基層財政得以正常運轉(zhuǎn)，同時也大大促進了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，保障和改善了地方的民生水平。

但在建立現(xiàn)代財政制度的當(dāng)前，省以下轉(zhuǎn)移支付體系仍存在不少問題，需要予以規(guī)范和完善。

一方面，要調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整類似，完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，要注重提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，整頓不合理的專項轉(zhuǎn)移支付，以給予市、縣政府更多的財政自主度，激發(fā)基層政府的積極性。

另一方面，在合理劃分省以下事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍。凡是屬于省級政府事權(quán)的，省級政府要全額承擔(dān)支出責(zé)任，需要與市、縣政府共同承擔(dān)的，省級政府要將專項轉(zhuǎn)移支付撥付到位，委托市、縣政府承擔(dān)的支出責(zé)任，更要嚴格落實轉(zhuǎn)移支付資金的下達。