一、引 言

地方政府性債務(wù)包括地方政府直接舉借的債務(wù)，還包括政府融資平臺公司、公用事業(yè)單位、經(jīng)費補助單位舉借的部分債務(wù)(劉尚希，2012)。我國于1994年頒布了第一部預(yù)算法，規(guī)定除國務(wù)院另有規(guī)定外地方政府不允許舉借債務(wù)。2008年以后，為有效應(yīng)對金融危機對我們經(jīng)濟的沖擊，中央政府啟動大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，中央政府于兩年內(nèi)投資1.18萬億元，帶動地方政府和社會投資共約4萬億元，地方政府面臨巨大的籌資壓力。各級地方政府通過地方融資平臺等渠道，以土地等政府資產(chǎn)做抵押，通過各種方式繞過預(yù)算法規(guī)定舉借債務(wù)，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展籌措資金，至此，地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速擴張。

地方政府性債務(wù)的迅猛擴張可能引發(fā)一系列風(fēng)險，主要是財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，不同的地區(qū)有不同的風(fēng)險水平，某一地區(qū)某一方面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險失控，就可能引發(fā)全面的系統(tǒng)性風(fēng)險。一方面，地方政府對地區(qū)社會經(jīng)濟的建設(shè)任務(wù)為建設(shè)資金來源的杠桿效應(yīng)提供了合理性，社會經(jīng)濟個體需要政府提供公共品，在充滿不確定性的經(jīng)濟環(huán)境中，當(dāng)稅收無法滿足建設(shè)資金需求時，出現(xiàn)政府債務(wù)是正常的且合理的，政府舉債有其必要性，特別是在當(dāng)前中央和地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的大背景下，地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟的需要，即使寧愿冒風(fēng)險也愿意變相融資，特別是基層經(jīng)濟發(fā)展需求與金融資源配置不匹配，導(dǎo)致地方政府拼命需求金融資源；另一方面，信用本身天然攜帶風(fēng)險基因，借債與風(fēng)險并存，特別是當(dāng)借債沒有約束與評判標(biāo)準(zhǔn)時，過高的借債會導(dǎo)致風(fēng)險就會成倍放大。因此，在強化對地方債務(wù)管控的同時，也要把握平衡，做好債務(wù)風(fēng)險的評估和預(yù)警，地方政府作為一個經(jīng)濟參與主體，一個地方公共品的提供者，如何在保證地方公共支出需要的同時又能有效防范債務(wù)風(fēng)險是一個重要的研究課題。

本文第二部分介紹地方政府性債務(wù)的類型、來源以及現(xiàn)狀；第三部分介紹地方政府性債務(wù)的理論基礎(chǔ)；第四部分對地方政府性債務(wù)風(fēng)險成因、評價指標(biāo)體系和債務(wù)風(fēng)險的評估預(yù)警方法進(jìn)行討論；第五部分進(jìn)行總結(jié)。

二、關(guān)于地方政府性債務(wù)的分類、來源及現(xiàn)狀

(一)地方政府性債務(wù)的類型

按照Brixi(1998)提出的財政風(fēng)險矩陣，可以把地方政府債務(wù)劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱形債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱形債務(wù)四大類。Brixi的財政風(fēng)險矩陣前面兩項是指已經(jīng)成為政府財政事實上的債務(wù)事項，政府財政必須承擔(dān)其責(zé)任，后面兩項是指債務(wù)事項已經(jīng)產(chǎn)生，盡管具體數(shù)量還不能確定，但將來可能成為政府的債務(wù)事項(劉尚希、趙全厚，2002)。王曉光(2005)認(rèn)為，地方政府債務(wù)主要由地方政府財政還款的直接顯性債務(wù)、地方政府負(fù)責(zé)的直接隱形債務(wù)、政府擔(dān)保債務(wù)三部分組成。顧建光(2006)援引Brixi的分類方法對于各類地方債務(wù)進(jìn)行了歸納，主要包括中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、中央財政對地方財政的項目貸款、財政體制因素形成的地方政府債務(wù)、地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、因承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)。姜維壯(2009)認(rèn)為我國地方政府的債務(wù)主要包括中央國債轉(zhuǎn)貸、中央設(shè)立的解決地方金融風(fēng)險的專項貸款、地方政府利用行政命令直接向金融機構(gòu)融通資金、地方政府擔(dān)保的債務(wù)、社會保障資金缺口和地方政府的各種欠款和掛賬。吳俊培(2013)認(rèn)為我國地方債務(wù)主要由各級地方政府職能部門的債務(wù)、預(yù)算事業(yè)單位的債務(wù)、經(jīng)政府認(rèn)定履行了政府相關(guān)職能的融資平臺公司的債務(wù)三部分構(gòu)成。趙全厚(2011)根據(jù)相關(guān)政府部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，將我國地方政府性債務(wù)分為直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)兩部分。

(二)地方政府性債務(wù)的來源

魏加寧(2004)認(rèn)為，地方政府負(fù)債通過設(shè)立融資平臺公司獲得銀行貸款、發(fā)行“城投債”為最主要的債務(wù)來源。羅黨論、佘國滿(2015)認(rèn)為，由于政府“隱性”擔(dān)保，城投債通常被視為“準(zhǔn)市政債”，城投債融資規(guī)模占政府直接融資比重迅速上升。何楊、滿燕云(2012)認(rèn)為，地方政府借助融資平臺公司的融資來源主要有三種形式，一是以土地抵押獲得銀行貸款，二是以土地收入為擔(dān)保發(fā)行城投債，三是通過融資租賃、項目融資、信托私募等資本市場融資。陳志勇、毛暉(2015)通過研究發(fā)現(xiàn)，從我國的地方政府債務(wù)資金來源及平均期限來看，銀行貸款為地方政府性債務(wù)的主要來源，除此之外，地方政府債券、融資平臺債券、BT融資、信托融資等均占有一定的比例。何楊、王蔚(2015)通過對城市建設(shè)資金中來源于銀行借款和債券的顯性債務(wù)進(jìn)行了研究，得出中國城市建設(shè)通過國內(nèi)的貸款、發(fā)行債券渠道獲得資金的比重大致在28%～39%。魏加寧、唐滔(2010)通過對國外地方政府債務(wù)融資的研究，總結(jié)了地方政府債務(wù)資金的來源主要有銀行借款、市政債券和政府公共資金借款三種。

(三)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

根據(jù)楊燦明、魯元平(2015)的研究，由于統(tǒng)計口徑不一致、數(shù)據(jù)敏感、債務(wù)記載不規(guī)范等原因，地方債務(wù)規(guī)模往往難以獲取。許多研究人員和研究機構(gòu)根據(jù)不同的估算口徑，估算了地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)(財政部財政科學(xué)研究所課題組，2009；魏加寧，2012；沈明高、彭程，2010)。目前，最權(quán)威的數(shù)據(jù)為審計署分別于2010年和2013年發(fā)布的審計報告，審計報告顯示，截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府債務(wù)余額共計10.7萬億元，約占全國GDP總額的27.4%；截至2013年6月底，我國地方各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。根據(jù)趙全厚(2014)的研究，從債務(wù)增速來看，截至2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額比2010年底增加38 679.54億元，年均增長19.97%，超過GDP增速，地方政府性債務(wù)風(fēng)險呈擴散狀態(tài)。如何將地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谝粋€安全、穩(wěn)健、適度的范圍內(nèi)，是一個值得研究的問題。地方政府性債務(wù)形成已久，規(guī)模大、問題多且復(fù)雜，對其進(jìn)行治理并非消除地方政府性債務(wù)，而是通過理順體制、創(chuàng)新管理、管控風(fēng)險把地方政府性債務(wù)的風(fēng)險降到最低，并結(jié)合我國國情，將地方政府債務(wù)問題推向陽光化、透明化、法治化的軌道。

1.新預(yù)算法執(zhí)行前的地方政府性債務(wù)管理。

(1)新《預(yù)算法》出臺前地方政府性債務(wù)管理的歷史沿革。1950年，東北人民政府發(fā)行了我國最早的地方政府債務(wù)，用于籌集生產(chǎn)建設(shè)的資金。1958年，中央公布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定于1959年起，允許各省級政府在必要的時候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段。改革開放后的80年代，出于籌集資金修建路橋的需要，部分地方政府再次發(fā)行地方債券。1992年鄧小平南巡講話后，我國全面進(jìn)入改革開放，1994年的財政改革分權(quán)使地方政府的自主權(quán)進(jìn)一步增大，地方政府也出現(xiàn)了不顧自身財力舉債搞建設(shè)的盛況，地方政府的債務(wù)迅速膨脹。1995年開始實行的《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

從80年代中期開始，地方政府通過財政部和銀行轉(zhuǎn)貸、申請境外銀行貸款、發(fā)行境外債券等多種方式借入國際金融組織和外國政府貸款，并在90年代中期達(dá)到高峰。根據(jù)審計署的統(tǒng)計，截至2013年6月，地方政府性債務(wù)的國債、外債等財政轉(zhuǎn)貸余額合計為3 033億元。

1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機，擴大國內(nèi)市場需求，通過簽訂中央政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)貸協(xié)議，將國債資金中的一部分轉(zhuǎn)貸地方政府使用，還本付息由地方政府來承擔(dān)。1998～2005年，約3 000億元左右的長期建設(shè)國債投資資金由中央轉(zhuǎn)貸給地方使用。2008年，中央推出了4萬億元投資計劃，其中大部分資金由地方政府配套解決，地方融資平臺開始迅速發(fā)展，債務(wù)規(guī)模迅速擴張。

2009年，我國地方政府債券發(fā)行開始了“代發(fā)代還”模式，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息。2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)4省市開展“代發(fā)自還”模式試點。2011～2013年，地方政府債券發(fā)行總額為8 000億元。2014年開始，我國允許10省市開展“自發(fā)自還”債券發(fā)行模式。

(2)新《預(yù)算法》實施前地方政府性債務(wù)規(guī)范管理的研究成果。在新預(yù)算法執(zhí)行前，相關(guān)學(xué)者對地方政府發(fā)債問了進(jìn)行了大量的研究，認(rèn)為發(fā)行地方政府債券可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資提供新的渠道，是分流地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要途徑(宋立，2004；劉尚希，2004)。王瑤等(2007)認(rèn)為要解決地方政府債務(wù)問題，需要依托不斷發(fā)展的金融市場，開通地方政府公開發(fā)債渠道，發(fā)行地方政府債券。馬海濤、馬金華(2011)認(rèn)為，解決我國地方政府債務(wù)的根本出路在于地方政府舉債債券化。朱太輝、魏加寧(2012)從資產(chǎn)組合理論、委托代理理論、風(fēng)險分散理論和貨幣政策調(diào)控理論四個方面分析了我國地方債的發(fā)行在當(dāng)前的金融體系下具有非常大的必要性。王麗英等(2012)認(rèn)為，推進(jìn)地方政府債券自主發(fā)行，對于拓寬地方政府融資渠道、緩解地方政府償債壓力、推進(jìn)地方政府投融資透明化和規(guī)范化有重要作用。也有一些學(xué)者分析了地方政府債務(wù)債券化的風(fēng)險，劉尚希(2004)認(rèn)為，發(fā)行市政收益?zhèn)嬖诠诧L(fēng)險和財政風(fēng)險，風(fēng)險的防范主要靠完善相關(guān)法規(guī)、設(shè)計好市政收益?zhèn)袌隹蚣堋⒁?guī)范中介、控制發(fā)債規(guī)模等方式解決。張海星(2009)認(rèn)為，我國地方政府直接發(fā)債需要技術(shù)準(zhǔn)備和制度配套，要從法律監(jiān)督、行政監(jiān)控和市場監(jiān)管三個層次構(gòu)建地方債運行的風(fēng)險防范體系，基于我國國情的漸進(jìn)式開放模式。崔軍(2011)認(rèn)為，地方政府債務(wù)治理的近期目標(biāo)是要按照“控增量，化存量”的治理思路清理融資平臺公司及其債務(wù)。

2.新預(yù)算法執(zhí)行后的地方政府性債務(wù)管理。

(1)新《預(yù)算法》出臺后地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹，國家層面對地方政府的債務(wù)風(fēng)險問題高度重視，從法律法規(guī)等不同層面堵塞漏洞、防范風(fēng)險。2014年，新修改的《預(yù)算法》允許省級政府在一定范圍內(nèi)舉債，同年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)剝離了地方政府融資平臺的政府借債功能，并開展存量債務(wù)的三類處置。2015年，隨著新《預(yù)算法》的實施和國務(wù)院2014年43號文的全面落實，我國地方債發(fā)行建立按照市場化原則自發(fā)自還的一般債券和專項債券并存的發(fā)行機制。2015年，財政部發(fā)布地方政府一般債券和專項債券的發(fā)行管理暫行辦法，發(fā)行方式全部為自發(fā)自還。2016年，國務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險處置預(yù)案》，明確對地方政府債務(wù)風(fēng)險實行不救助原則。雖然國務(wù)院2014年43號文剝離了融資平臺的政府性融資職能，但一些違規(guī)的舉債手段如明股實債的PPP、產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)政府購買服務(wù)等方興未艾，為了堵住這些渠道，財政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉績?nèi)谫Y行為》(財庫[2017]50號)和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買各義違法違規(guī)融資》的通知(財庫87號)，全面封堵了一切違法違規(guī)的變相舉債融資渠道。2017年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要規(guī)范政府舉債行為，全國金融工作會議和中央政治局會議也同時強調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，同年8月，國務(wù)院印發(fā)全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案。至此，地方政府性債務(wù)逐步走上了正規(guī)化、法治化軌道。

表1新《預(yù)算法》實施后地方政府性債務(wù)管理相關(guān)法律法規(guī)

續(xù)表

(2)新《預(yù)算法》實施后地方政府性債務(wù)規(guī)范管理的研究成果。在《新預(yù)算法》正式實施后，由于地方政府舉債已經(jīng)走入。法治化軌道，相關(guān)的研究主要從規(guī)范地方政府舉債行為、增強發(fā)債透明度、健全法律規(guī)范體系等方面進(jìn)行。趙全厚(2016)通過研究美國的資本項目融資，認(rèn)為我國應(yīng)深化預(yù)算改革，地方政府經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分賬處理，將地方政府債券融資納入預(yù)算管理，改進(jìn)地方政府融資管理，把控債務(wù)風(fēng)險。王銀梅、陳志勇(2016)認(rèn)為將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是加強地方政府性債務(wù)管理的有效途徑，從政府預(yù)算體系完整性及全口徑預(yù)算管理的視角，對地方政府性債務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行全面規(guī)劃和系統(tǒng)性設(shè)計。劉梅(2016)認(rèn)為，對我國地方政府債務(wù)治理需要從存量置換和新增規(guī)范兩個層面進(jìn)行，要解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資問題，即推動PPP模式的有序發(fā)展。張勇(2015)認(rèn)為，PPP模式通過引入社會資本由社會資本提供公共品與公共服務(wù)，在兼顧經(jīng)營性和公益性的原則下，有助于解決部分資金問題，緩解地方政府的債務(wù)壓力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。李虹含(2016)認(rèn)為現(xiàn)有法律對地方政府債務(wù)監(jiān)督管理存在的不足，并指出了加強監(jiān)督的三條優(yōu)化路徑。辜勝阻、劉偉(2014)認(rèn)為實施新《預(yù)算法》亟需完善地方債治理機制，要建立起以債券為主的地方政府負(fù)債融資機制，構(gòu)建和完善市場約束、規(guī)則管理、行政控制相結(jié)合的多層面的地方政府債務(wù)管理體制，防范地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險，多措并舉疏解地方政府巨大的負(fù)債融資壓力。成濤林(2015)基于地方債管理新政視角，從地方政府債務(wù)管理模式、地方政府預(yù)算管理制度、地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频劝藗€方面對中外地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了比較，指出我國要進(jìn)一步完善地方政府信用評級制度，完善地方政府債務(wù)信息披露機制，健全地方政府債務(wù)管理制度體系，拓寬地方政府債務(wù)資金來源，健全地方政府債務(wù)管理機構(gòu)等建議。

根據(jù)以上的研究成果可以看出，在新《預(yù)算法》執(zhí)行之前，地方政府融資渠道五花八門，中央和地方為解決經(jīng)濟發(fā)展的資金投入問題，探索了地方政府多種融資模式，其中，依靠地方政府融資平臺融資發(fā)展最為迅猛，銀行貸款是最主要的資金來源，這種借債方式繞過了《預(yù)算法》的約束，使得地方政府能夠獲得大量的建設(shè)資金。在新《預(yù)算法》正式執(zhí)行之后，中央對地方政府的融資行為逐步規(guī)范，新《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，同年國務(wù)院2004年43號文的頒布對地方政府存量債務(wù)進(jìn)行三類清理，明確剝離地方政府融資平臺的政府融資職能，對有一定收益的投資項目實行自負(fù)盈虧，政府不再兜底，財政部2017年的50號文和87號文全面封堵了一切違法違規(guī)的變相舉債融資渠道，地方政府性債務(wù)法治化、透明化程度越來越高。至此，針對地方政府性債務(wù)的研究已經(jīng)從探索地方政府的融資模式、是否允許發(fā)行地方政府債券等方面轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾我揽渴袌鰴C制約束地方政府發(fā)債行為、如何建立風(fēng)險防范預(yù)警機制等，同時，在地方政府融資模式進(jìn)一步規(guī)范的現(xiàn)狀下，如何拓展合規(guī)的融資渠道。

三、關(guān)于地方政府債務(wù)融資的理論基礎(chǔ)

(一)公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟條件下，社會生活中存在市場失靈，有些商品和服務(wù)具有非競爭性和非排他性的特征，不能由市場而只能由政府來提供。全國性的公共產(chǎn)品由于受益范圍遍及全國，當(dāng)然只能由中央政府來提供，而地方公共產(chǎn)品由于受益范圍的區(qū)域性，只能由地方政府來提供。

地方公共產(chǎn)品受益范圍的局限性導(dǎo)致只能由地方政府來提供，這就形成地方政府的公共產(chǎn)品支出具有剛性的特征，同時有些公共產(chǎn)品具有受益的跨期性，即公共產(chǎn)品形成后不僅僅是一代人能夠享受到它帶來的好處，這就導(dǎo)致地方政府在制造這種公共產(chǎn)品的成本如果由建造的這一代人來承擔(dān)，肯定對這一代人來說是不公平的。因此，按照公平的原則，這些公共產(chǎn)品的建造費用不應(yīng)以稅收作為唯一的資金來源渠道，可通過舉債的方式來融資，使公共產(chǎn)品的成本在各代人之間公平、合理的負(fù)擔(dān)。姜維壯(2009)認(rèn)為，地方性公共產(chǎn)品存在地域差異，必須由地方自行提供，公共產(chǎn)品理論為地方政府舉債提供了理論支持和導(dǎo)向；熊波(2009)認(rèn)為，在市場失靈和缺乏效率的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞綄κ袌鲞M(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)，以矯正外部性和公共產(chǎn)品供給不足的問題，地方政府可以舉債，聚集社會閑散資金為實現(xiàn)政府職能提供有效支撐。

(二)財政分權(quán)理論

實施財政分權(quán)制的國家，普遍存在債務(wù)的問題，有些借外債形成主權(quán)債務(wù)，有些借內(nèi)債形成的地方政府債務(wù)。舉債進(jìn)行財政投資發(fā)展經(jīng)濟雖然帶來了一些負(fù)面影響但也帶來了GDP的高速增長。

第一代財政分權(quán)理論又稱財政聯(lián)邦理論，代表理論有Tiebout“用腳投票”理論、Musgrave財政分稅制思想和Oates財政分權(quán)定理。Tiebout(1956)認(rèn)為，人們要想自己效用最大化，必須在社區(qū)間進(jìn)行充分流動，而社區(qū)只有在提供人們需要的公共產(chǎn)品的時候保證效率才能使人們定居下來，通過這種競爭可以優(yōu)化資源配置，從而使社會資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，最終增加社會福利。這種理論解釋了居民通過充分流動使得具有相同偏好的最終會聚集到一個社區(qū)。Musgrave(1959)認(rèn)為財政制度應(yīng)該實行分稅制，中央政府和地方政府的權(quán)力應(yīng)該分開，通過這種分權(quán)把地方政府之間的分配關(guān)系固定下來，給予地方政府相對獨立的權(quán)力，這樣地方政府就能更好地把握住自己的社會民眾的偏好，從而實現(xiàn)不同的資源配置戰(zhàn)略達(dá)到帕累托最優(yōu)。Oates(1972)認(rèn)為，中央政府在分配公共產(chǎn)品的時候不清楚不同群體之間偏好的不同，從而使資源配置達(dá)不到最優(yōu)狀態(tài)，導(dǎo)致在分配公共產(chǎn)品的時候，地方政府和中央政府分配效率的差異，一般情況下中央政府的資源配置就不如地方政府的資源配置效率，地方政府根據(jù)居民的偏好提供產(chǎn)品最終的效果大于中央提供一致的產(chǎn)品。第一代財政分權(quán)理論的主要貢獻(xiàn)是指出了多層級的政府體系提供公共品比由單一的中央政府對所有公共支出做出的決策更為有效(Vo，2010)，使用地方政府借款為地方投資項目融資比使用當(dāng)期的地方財政收入更為可取(龔強，2011)。

第二代財政分權(quán)理論不再局限于傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的公共產(chǎn)品層次性和市場供求關(guān)系這種分析模式，運用激勵、委托—代理等研究框架來分析問題，認(rèn)為政府本身有激勵機制，從人性的角度出發(fā)，把政府看做是官員的集合體，政府官員本身的目的是追求物質(zhì)利益的，所以官員會從政治中尋租。林國慶(2002)認(rèn)為，在實行財政分權(quán)的多數(shù)西方國家，中央財政和地方財政相互獨立，中央政府和地方政府各自獨立編制預(yù)算，因此當(dāng)?shù)胤秸A(yù)算支出大于預(yù)算收入時，經(jīng)常利用規(guī)范的債券融資渠道籌集資金，地方政府發(fā)債成為一個極其普遍現(xiàn)象。賈康、白景明(2003)認(rèn)為，從經(jīng)濟關(guān)系本身來說，地方政府作為一級政權(quán)，有一級財政，在接受中央政府協(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級舉債權(quán)。魏加寧(2010)指出，財政分權(quán)理論認(rèn)為為資本性支出而謹(jǐn)慎舉債是合理的。

除了以上一些支持政府舉債的理論外，還有信息不對稱理論和制度變遷理論等。羅黨論(2015)認(rèn)為，地方政府官員的更替對地方政府債務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險等有顯著的影響。馬海濤(2011)認(rèn)為財政體制方面的原因?qū)Φ胤絺鶆?wù)的影響隨時間發(fā)生著變化。祿曉龍(2013)認(rèn)為，分稅制改革沒有解決財權(quán)與事權(quán)相匹配的問題，這種制度變遷使得中央政府的權(quán)力加大了，財政投資需要大量的資金來應(yīng)對危機，而資金的獲得在不影響經(jīng)濟發(fā)展速度的情況下，就只能靠舉借債務(wù)。

綜上所述，由地方政府來進(jìn)行舉債融資為本轄區(qū)內(nèi)的居民提高公共服務(wù)是完全合理的，地方政府提供公共品相對于由中央政府提供更能體現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)居民的意愿。按照財政分權(quán)的觀點，地方政府舉債是必然的，由于地方政府之間存在競爭關(guān)系，地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會受到競爭關(guān)系的影響，使得基礎(chǔ)設(shè)施的提供不完全由實際需求決定，地方競爭情況下收入的減少和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出規(guī)模的增加導(dǎo)致地方政府收入不平衡，必然要求地方政府依靠舉借債務(wù)來融入資金。

四、關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險的成因、評估與預(yù)警

(一)地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系

準(zhǔn)確、合理、系統(tǒng)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)是科學(xué)反映地方政府性債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)，在選取債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)時，應(yīng)把握好相關(guān)性、易得性和全面性這幾個基本原則，使得風(fēng)險評估指標(biāo)與評估目標(biāo)相關(guān)性強、指標(biāo)數(shù)據(jù)易于獲取且指標(biāo)集合能夠全面反映評估目標(biāo)的各個方面。

許滌龍、何達(dá)之(2007)根據(jù)Brixi的財政風(fēng)險矩陣，結(jié)合我國財政風(fēng)險的特征和數(shù)據(jù)獲得的可能性，把我國財政風(fēng)險分為4個子系統(tǒng)，選取20個風(fēng)險評價指標(biāo)，構(gòu)造了預(yù)警指標(biāo)體系?？佳帏Q等(2009)從“借、用、還”三個環(huán)節(jié)設(shè)立一些典型指標(biāo)，給予每個環(huán)節(jié)不同的權(quán)重，結(jié)合計算公式求出每個指標(biāo)的風(fēng)險系數(shù)，最后求出每個環(huán)節(jié)的風(fēng)險系數(shù)和綜合的風(fēng)險系數(shù)。羅春嬋(2012)從規(guī)模性、結(jié)構(gòu)性和能動性指標(biāo)三個方面構(gòu)建地方政府債務(wù)危機的早期預(yù)警指標(biāo)體系。許爭等(2013)根據(jù)借債、用債、還債這幾個環(huán)節(jié)，建立了債務(wù)風(fēng)險評定指標(biāo)。劉驊等(2014)以地方政府融資平臺融資杠桿率為切入點，將現(xiàn)有融資平臺按債務(wù)風(fēng)險特征分為避險型、投資型和龐齊型三類，再結(jié)合融資平臺財務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，選出了12項指標(biāo)，建立相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。郭宇等(2014)從系統(tǒng)工程的角度出發(fā)，通過分解SNG債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)，構(gòu)建了更為完備的預(yù)警指標(biāo)體系。孫玉棟(2014)從政府債務(wù)的靜態(tài)風(fēng)險、動態(tài)風(fēng)險和結(jié)構(gòu)風(fēng)險三個方面，確定了10個風(fēng)險評估指標(biāo)。卿固(2011)綜合專家學(xué)者采用的指標(biāo)體系，結(jié)合理論和風(fēng)險的表現(xiàn)形式，選取了五大指標(biāo)作為評估債務(wù)風(fēng)險的參考指標(biāo)。冉光和等(2006)根據(jù)地方政府負(fù)債風(fēng)險的生成機理，選取了12個較重要的指標(biāo)構(gòu)成地方政府負(fù)債風(fēng)險指標(biāo)體系。謝征等(2012)參照國際通行做法并結(jié)合我國實際，選取了14項地方政府風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，根據(jù)各項指標(biāo)的風(fēng)險程度，劃分為三個級別。

綜合以上研究成果，根據(jù)相關(guān)性、易得性和全面性的原則，本文認(rèn)為，有12個地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)可供選取，分別是債務(wù)負(fù)擔(dān)率(地方政府債務(wù)余額/地方GDP)、負(fù)債率(地方政府債務(wù)余額/地方財政收入)、償債率(地方財政當(dāng)年還本付息/地方財政收入總額)、債務(wù)依存度(當(dāng)年地方政府債務(wù)收入/當(dāng)年地方政府財政支出)、赤字率(當(dāng)前財政赤字/財政收入)、債務(wù)財政負(fù)擔(dān)率(年末地方政府性債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入)、債務(wù)土地負(fù)擔(dān)率(年末地方政府性債務(wù)余額/地方政府土地出讓收入)、債務(wù)居民負(fù)擔(dān)率(年末地方政府性債務(wù)余額/地區(qū)居民總收入)、長期應(yīng)債能力(債務(wù)余額增長率/地方GDP增長率)、地方政府債務(wù)平均償還年限、逾期債務(wù)率(年末逾期債務(wù)余額/年末債務(wù)余額)、債務(wù)率彈性(地方政府性債務(wù)余額增長率/當(dāng)前財政收入增長率)。在滿足以上12個指標(biāo)的數(shù)據(jù)要求條件下，通過主成分分析法、層次分析法等方法就可以客觀的得出風(fēng)險評估指標(biāo)的權(quán)重。

(二)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險成因

地方政府債務(wù)的風(fēng)險主要包括財政風(fēng)險和金融風(fēng)險，具體來說，主要是規(guī)模風(fēng)險、債務(wù)資金使用風(fēng)險、償債資金來源風(fēng)險、抵押擔(dān)保風(fēng)險、期限錯配流動性風(fēng)險等，政府財政預(yù)算軟約束、規(guī)則不透明、央地政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不合理是造成這種狀況的根本原因。對于各級政府之間“風(fēng)險大鍋飯”(劉尚希，2004)，政府總是承擔(dān)兜底責(zé)任，要合理判斷地方政府債務(wù)財政風(fēng)險狀況，不能就債務(wù)論債務(wù)，必須將政府資產(chǎn)存量和收支流量兩個方面結(jié)合起來(劉尚希，2002)，從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面對地方政府債務(wù)風(fēng)險的生成機理進(jìn)行研究(冉光和，2006)。盡管地方政府可以通過寅吃卯糧、預(yù)征稅費、以新債償還舊債、空轉(zhuǎn)收入等彌補赤字手段維持當(dāng)?shù)刎斦罩У奶摷倨胶?沈沛龍，2012)，但伴隨各種逾期債務(wù)的逐年累積，潛在的償債壓力與日俱增，地方財政發(fā)生危機，上級財政將不得不承擔(dān)救助責(zé)任，最終沖擊中央政府的財政安全，給中央財政帶來風(fēng)險(郭玉清，2011)。

在地方政府性債務(wù)風(fēng)險的成因中，地方政府融資平臺和“土地財政”(何楊，2012;劉尚希，2011)、政治體制環(huán)境(羅黨論、佘國滿，2015)均對地方政府性債務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險有一定影響，地方政府負(fù)債大量來源于銀行貸款(胡援成，2012)、影子銀行(呂健，2014)，地方債務(wù)的急劇夸張擠占了大量的銀行貸款額度，對中小企業(yè)的融資形成一定的排擠(王燕武，2014)。地方政府舉債是一把雙刃劍(雎黨臣，2013)，根據(jù)當(dāng)?shù)卣淖陨韺嵙εc未來發(fā)展預(yù)期而適度舉債才是最佳選擇，合理測算政府舉債空間和償債能力(刁偉濤，2017)，做好地方政府性債務(wù)的限額管理(馬恩濤，2017)以及債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測、評估、預(yù)警和處置工作，增強政府抗風(fēng)險能力(劉尚希，2004)。

(三)地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警模型

地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防范機制不僅體現(xiàn)在事后監(jiān)控，而且要注重把握事前監(jiān)管(趙全厚，2014)，由于地方政府性債務(wù)舉借的合理性和信用天生攜帶的風(fēng)險基因，因此，要構(gòu)建地方政府性債務(wù)融資合理空間的評估體系，強化地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評估預(yù)警機制。

從國外的研究來看，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警主要通過構(gòu)建指標(biāo)體系和風(fēng)險模型，通過計算機仿真和預(yù)測技術(shù)來對本國地方政府債務(wù)作風(fēng)險分析，并對未來的風(fēng)險進(jìn)行了預(yù)測(謝征，2012)。目前，國外一些國家已經(jīng)通過構(gòu)建不同的指標(biāo)體系來建立地方財政風(fēng)險預(yù)警體系(許爭，2013)，如美國的“地方財政監(jiān)控計劃及財政危機法”、巴西的“地方政府借款限制”以及哥倫比亞的“交通信號燈系統(tǒng)”等，這些成果對地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警具有一定的示范作用。

我國對地方政府債務(wù)預(yù)警機制的研究起步較晚，研究主要通過借鑒宏觀經(jīng)濟風(fēng)險預(yù)警和金融危機預(yù)警中的數(shù)據(jù)處理和統(tǒng)計方法，構(gòu)建相應(yīng)的地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和模型對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估(許爭，2013)，從宏觀層面的定性分析、微觀層面的定量分析和測算、操作層面的預(yù)警機制做了大量研究。裴育等(2007)通過債務(wù)風(fēng)險預(yù)警理論，對我國地方政府債務(wù)預(yù)警機制進(jìn)行理論分析，通過對預(yù)警指標(biāo)賦予不同的權(quán)重值，來進(jìn)行風(fēng)險的測度，綜合評價地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

對于風(fēng)險模型的構(gòu)建和風(fēng)險指標(biāo)的測度，多結(jié)合數(shù)學(xué)方法和統(tǒng)計學(xué)理論來進(jìn)行，如基于系統(tǒng)工程的視角，通過社會經(jīng)濟、舉債程度和償債能力三個子系統(tǒng)構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險系統(tǒng)的多層次預(yù)警指標(biāo)體系(郭宇、莊亞明，2012)；通過BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立我國融資平臺“風(fēng)險閾”預(yù)警模型(謝征等，2012)；利用財政風(fēng)險矩陣將我國財政風(fēng)險進(jìn)行分類，然后運用AHP(層次分析法)構(gòu)建財政風(fēng)險預(yù)警模型(許滌龍、何達(dá)之，2007)；針對地方政府債務(wù)本身的不確定和模糊性，采用模糊評價的方法進(jìn)行債務(wù)預(yù)警(王曉光，2005；卿固，2011)。運用聚類算法(劉驊，2014)和粗糙集理論(冉光和等，2006)構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警模型，利用KMV模型評估地方政府性債務(wù)風(fēng)險狀況(李臘生，2013；蔣忠元，2011；姚悅，2017)，利用線性加權(quán)綜合評價模型(賈曉俊，2017)等，給予系統(tǒng)動力學(xué)的風(fēng)險評估模型(劉文琦等，2017)等。

也有學(xué)者通過對地方政府性債務(wù)舉債空間、使用效率的測算，來評估地方政府性債務(wù)的風(fēng)險。刁偉濤(2017)通過一般債務(wù)和專項債務(wù)的分類量化評估了我國30多個省份的償債能力，吳粵等(2017)通過對政府投資與債務(wù)風(fēng)險關(guān)系的實證研究，認(rèn)為地方政府債務(wù)投資效率與其債務(wù)風(fēng)險存在較為明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，仲凡(2017)通過對債務(wù)風(fēng)險和效率相關(guān)性的研究認(rèn)為要根據(jù)地方政府在債務(wù)風(fēng)險與債務(wù)績效方面的表現(xiàn)，對地方政府的債務(wù)規(guī)模與新增債務(wù)限額進(jìn)行動態(tài)管理。劉尚希(2014)認(rèn)為，債務(wù)使用的績效體現(xiàn)未來的整體償債能力，防控風(fēng)險應(yīng)從債務(wù)本身轉(zhuǎn)移到債務(wù)使用的績效評估上來。

綜上所述，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險主要是由預(yù)算軟約束、央地財權(quán)事權(quán)不對導(dǎo)致地方政府大量借債等多種因素造成的，這其中既有政治體制的原因也有對債務(wù)風(fēng)險的評判標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)、評判方法落實等原因，要準(zhǔn)確評估地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，首先必須要明確風(fēng)險評估的指標(biāo)體系，在指標(biāo)的選取上，與指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)一定要易于獲取、客觀真實，層次分析法、熵值法、主成分分析法等都為指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了基本的數(shù)學(xué)方法。在評估方法上，Brixi的財政風(fēng)險舉債為我們提供了一個宏觀的研究視角，在微觀風(fēng)險預(yù)警模型的構(gòu)建上，借鑒數(shù)理方法根據(jù)目前的現(xiàn)狀運用數(shù)學(xué)模型來定量分析債務(wù)風(fēng)險、測算舉債空間和債務(wù)資金的使用效率，進(jìn)而提出規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的模式是較為成熟的研究路徑。

五、總結(jié)性評述

本文通過對文獻(xiàn)梳理研究，總的來說，目前地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范都是從債務(wù)的機構(gòu)入手，通過分析風(fēng)險的成因，選取合適的風(fēng)險評估指標(biāo)體系，通過定量分析方法，分析影響債務(wù)風(fēng)險的變量，構(gòu)建風(fēng)險評估預(yù)警模型，在獲得相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實證分析，從而得出結(jié)論，然后根據(jù)結(jié)論來給出有針對性的政策建議，在研究路徑的選擇上，借鑒了目前主流的數(shù)理分析方法和國內(nèi)外最新的研究成果。目前而言，研究的困難主要在于以下幾個方面：一是地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)獲取較為困難，數(shù)據(jù)透明度低；二是在模型構(gòu)建的方法選擇上，還應(yīng)該更進(jìn)一步借鑒先進(jìn)的數(shù)理分析方法；三是地方政府性債務(wù)風(fēng)險的影響因素有待擴展，對債務(wù)風(fēng)險的認(rèn)識有待加強；四是研究內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性，不能僅僅局限于就風(fēng)險而論風(fēng)險，理論依據(jù)有待進(jìn)一步擴展。在今后的研究中有以下幾點值得加強：

一是在地方政府性債務(wù)的風(fēng)險識別、控制、處置方面，可以更加深入地借鑒風(fēng)險管理理論的相關(guān)知識，對風(fēng)險的成因應(yīng)進(jìn)行更加深入的研究，特別是在當(dāng)前條件下，地方政府舉債已經(jīng)逐步進(jìn)入到法治化軌道，有管理的自主發(fā)行和自擔(dān)風(fēng)險逐漸明晰，債券的發(fā)行在特定的交易場所開展，與資本市場的關(guān)聯(lián)度進(jìn)一步加強，透明度進(jìn)一步提升，發(fā)行方面對的是在資本市場身經(jīng)百戰(zhàn)的投資機構(gòu)，如何更好地控制風(fēng)險既關(guān)系到地方政府的發(fā)債成本，也關(guān)系到一個地區(qū)的財政金融穩(wěn)定。

二是對已經(jīng)存在存量債務(wù)如何加強管理，對新增債務(wù)如何根據(jù)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展做好限額管理。對諸如地方政府融資平臺等在特定歷史條件下存在的產(chǎn)物如何處置。

三是地方政府的發(fā)債流程和風(fēng)險控制機制如何優(yōu)化，配套改革如何開展，法律制度如何完善。債務(wù)風(fēng)險的防范要從更高層面、更大格局出發(fā)，系統(tǒng)性研究債務(wù)風(fēng)險問題，要研究如何從頂層設(shè)計開始，構(gòu)建適合我國國情的地方政府債務(wù)管理機制。