■/錢 茜

政府投資項(xiàng)目是指使用政府財(cái)政性資金的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，重點(diǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目備選、政府決策、部門審批、項(xiàng)目投資評(píng)審、招投標(biāo)及建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收評(píng)價(jià)、稽察監(jiān)督等全過程管理。目前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目的數(shù)量持續(xù)增加，資金投用額度持續(xù)提升，然而項(xiàng)目資金使用效益卻未盡人意，所以進(jìn)一步優(yōu)化政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理模式就顯得尤為緊要。本文將圍繞政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理相關(guān)問題展開研究。

一、政府投資項(xiàng)目績(jī)效內(nèi)涵概述

（一）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理及必要性

政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理，就是將政府投資項(xiàng)目資金的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控與評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督過程中的所有管理活動(dòng)的統(tǒng)稱，是一種以資金支出結(jié)果作為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制。專項(xiàng)投資資金績(jī)效管理在整個(gè)財(cái)政管理活動(dòng)中占據(jù)著重要地位，只有做好政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理，才能有效規(guī)范政府投資活動(dòng)，優(yōu)化財(cái)政資金的投資效益。

實(shí)行政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理的必要性表現(xiàn)在如下兩方面：首先能夠幫助政府部門制定更科學(xué)的支出預(yù)算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效配置，避免資金浪費(fèi)，增加政府投資回報(bào)率，同時(shí)防止預(yù)算隨意化，督促政府部門更好的履行預(yù)算管理責(zé)任，使政府投資更加規(guī)范，項(xiàng)目資金使用效益更加可觀；其次，能夠在源頭做好政府投資項(xiàng)目的監(jiān)控工作，提高項(xiàng)目計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)性與可行性，提高資金使用效率，通過有限的財(cái)政資金使用獲得更高的政府投資效益。

（二）政府投資項(xiàng)目發(fā)展過程

梳理國(guó)內(nèi)政府投資管理體制的演進(jìn)歷程，可將其劃分為以下三個(gè)時(shí)期：

第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投資管理時(shí)期，從新中國(guó)成立之日起直到改革開放政策實(shí)施之前，正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因此政府也采取了與其相適應(yīng)的投資管理體制，政府投資項(xiàng)目的決策權(quán)歸屬于國(guó)家，凡是隸屬于國(guó)家的事業(yè)單位，其投資建設(shè)均由國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行安排，并實(shí)行行政管理。這一時(shí)期政府投資項(xiàng)目管理工作是以滿足國(guó)家政治要求為主，易導(dǎo)致投資項(xiàng)目資金使用效率低下，投資項(xiàng)目的建設(shè)效果也不理想。

第二，投資管理體制改革探索時(shí)期。該時(shí)期高度集中的計(jì)劃管理模式出現(xiàn)了嬗變，并朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資管理體制過渡。改革開放政策的持續(xù)推進(jìn)促使政府在投資管理領(lǐng)域中引入市場(chǎng)機(jī)制，特別是在上世紀(jì)八十年代末九十年代招投標(biāo)制度應(yīng)用于政府投資項(xiàng)目之后，政府開始重新定位投資建設(shè)中的角色，逐步放松了對(duì)投資項(xiàng)目的直接管控，轉(zhuǎn)而探索如何在宏觀層面進(jìn)行投資管理。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資管理時(shí)期，該時(shí)期是從1993年起直到今日。此時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制已出現(xiàn)了巨變，政府投資項(xiàng)目也迫切需要進(jìn)行相應(yīng)的改革，為此1993年中共中央頒布了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了類別劃分，具體包括經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目以及公益性項(xiàng)目，同時(shí)按照項(xiàng)目建設(shè)資金來源的不同將建設(shè)工程分為政府工程和私人工程，并對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式加以優(yōu)化，使得政府投資范圍更加明確，投資決策制度更加合理，投資資金管理更加科學(xué)，投資項(xiàng)目審批流程更加精簡(jiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施措施更加合理，相關(guān)監(jiān)管機(jī)制更加健全。

（三）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理內(nèi)容

從管理內(nèi)容上看，政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理主要涉及到績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用等方面的管理，以優(yōu)化資金使用效益為目的將以上管理活動(dòng)納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之中即為一套完整的政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理活動(dòng)?？?jī)效目標(biāo)是整個(gè)績(jī)效管理活動(dòng)的基礎(chǔ)?？?jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控是績(jī)效管理中所必不可缺的一項(xiàng)工作。績(jī)效評(píng)價(jià)則是針對(duì)政府投資科學(xué)性、效率高低以及所獲效益如何作出的合理評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋及應(yīng)用是開展政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理活動(dòng)的目的所在。

（四）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理機(jī)制

一套完整的政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理機(jī)制包括設(shè)置合理的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)、科學(xué)的績(jī)效管理與工作制度、完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系以及評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制。只有設(shè)置合理的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)性強(qiáng)的績(jī)效管理人才，才能使項(xiàng)目資金績(jī)效管理活動(dòng)順利高效的開展；只有實(shí)行科學(xué)的績(jī)效管理與工作制度，才能確保項(xiàng)目資金績(jī)效管理活動(dòng)有章可循，才能厘清項(xiàng)目單位同有關(guān)單位彼此間的關(guān)系，在落實(shí)好各自責(zé)任的基礎(chǔ)上通力配合。具體如下：

一是完善績(jī)效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置?？?jī)效管理涉及的環(huán)節(jié)眾多，任何細(xì)節(jié)出現(xiàn)疏漏都會(huì)影響到績(jī)效管理的公正性與有效性，因此必須設(shè)置合理的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，確保該機(jī)構(gòu)制定的績(jī)效管理方案科學(xué)且權(quán)威。

二是合理設(shè)置績(jī)效管理與工作制度。在績(jī)效管理中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置科學(xué)的報(bào)表制度，項(xiàng)目單位需要及時(shí)總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，匯總項(xiàng)目資金使用狀況，形成報(bào)表呈送績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，為其開展績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作提供依據(jù)；另一方面要制定和實(shí)施健全的資金管理監(jiān)督體系和懲戒機(jī)制，避免出現(xiàn)項(xiàng)目資金流失的情況，讓徇私舞弊者無可乘之機(jī)。

二、政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理存在的不足

現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理中存在著一些突出的問題，集中體現(xiàn)在：

（一）法律法規(guī)制度的不完善

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)關(guān)于政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理的立法尚不完善，造成相關(guān)管理活動(dòng)因法律依據(jù)不足而有失規(guī)范，完善相關(guān)立法已成為當(dāng)務(wù)之急。歸納法律法規(guī)制度方面的不足，主要包括如下三點(diǎn)：

首先，現(xiàn)行績(jī)效管理法律制度明確性不足。要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用與績(jī)效評(píng)估的有機(jī)結(jié)合，就必須將績(jī)效管理以法律法規(guī)的形式確定下來，明確其重要意義，確?？?jī)效管理活動(dòng)有法可依。

其次，開展績(jī)效評(píng)估期間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，增強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理具有足夠的權(quán)威性。

其三，行政問責(zé)和績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用同樣需要以法律法規(guī)的形式加以確定，唯有如此方可確保財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)高效有序開展。

（二）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理監(jiān)督環(huán)境待完善

從績(jī)效管理監(jiān)管環(huán)境角度來看，目前政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理中存在的主要問題集中在尚未形成全過程的政府投資項(xiàng)目資金管理機(jī)制，即并未全面涉及到事前的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、事中的績(jī)效跟蹤以及事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，有待盡快建立起全過程績(jī)效管理機(jī)制。政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理監(jiān)督環(huán)境的改善，依賴于國(guó)家政策的約束以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的完善。因此，為有效地提升政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理水平，客觀公正的反映出政府投資項(xiàng)目資金配置和使用情況，必須盡快推進(jìn)政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理監(jiān)督環(huán)境的進(jìn)一步完善。

（三）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)第三方評(píng)估欠缺

在政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理中，目前績(jī)效評(píng)價(jià)的主體較為單一，并未或較少引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，造成績(jī)效評(píng)價(jià)所得的結(jié)果在公信力以及權(quán)威性等層面有待提升。政府投資項(xiàng)目資金合理配置和高效運(yùn)用，依賴于各參與主體的共同努力，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是其中不可或缺的一部分，作為一種外部制衡機(jī)制存在，彌補(bǔ)政府自我評(píng)估存在的缺陷，揭示政策落實(shí)中存在的問題。

（四）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

政府投資項(xiàng)目資金效益不佳的一項(xiàng)主要因素是績(jī)效評(píng)價(jià)體系欠缺。績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善既無法真實(shí)體現(xiàn)出財(cái)政資金的使用效益，也無法為以后的資金安排提供指導(dǎo)?，F(xiàn)階段，不少地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系都存在問題，有的只是注重項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，并未對(duì)投資項(xiàng)目做出動(dòng)態(tài)連續(xù)評(píng)價(jià)；有的將績(jī)效評(píng)價(jià)工作形式化，為了應(yīng)對(duì)檢查不惜粉飾虛報(bào)數(shù)據(jù)，造成資金使用不科學(xué)、項(xiàng)目實(shí)施同目標(biāo)方向相背離等問題，不僅影響了財(cái)政資金使用效益，還在一定程度上損害了公共安全利益。

（五）政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度不高

政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的連續(xù)的過程。其通常需要經(jīng)歷準(zhǔn)備、組織實(shí)施以及評(píng)鑒結(jié)果等一系列流程。在完成針對(duì)政府投資項(xiàng)目資金的評(píng)價(jià)后，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用問題變得尤為重要。目前，政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度不高，問題集中體現(xiàn)在：一是政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用淡薄，應(yīng)用方式存在明顯的形式化問題；二是績(jī)效評(píng)價(jià)的配套機(jī)制不完善。在歐美一些國(guó)家，已經(jīng)形成了相對(duì)比較完善的保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的配套機(jī)制，包括會(huì)計(jì)核算制度、信息公開制度、激勵(lì)約束機(jī)制和溝通復(fù)議機(jī)制等。而我國(guó)大多是的政府投資項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用程度并不高。因此，應(yīng)當(dāng)盡快地提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度，以此指導(dǎo)績(jī)效管理工作各環(huán)節(jié)都能高效運(yùn)作。

三、政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理的建議

在闡述現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理存的不足基礎(chǔ)上，下文將側(cè)重提出進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理水平提升的具體建議。具體如下：

（一）建立預(yù)算績(jī)效管理制度

在政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理中，應(yīng)建立預(yù)算績(jī)效管理制度，將績(jī)效管理工作的重點(diǎn)集中于政府投資項(xiàng)目資金的使用績(jī)效、控制成本等方面。通過完善的預(yù)算績(jī)效管理制度，從制度層面為預(yù)算績(jī)效管理的具體實(shí)施提供保障。在政府指導(dǎo)意見的基本框架下，積極完善政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理暫行辦法和工作規(guī)程，從績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制定具體細(xì)致的規(guī)定，為預(yù)算績(jī)效管理工作的開展奠定重要的制度基礎(chǔ)。

（二）建立全過程覆蓋的監(jiān)督體系

應(yīng)當(dāng)建立事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理監(jiān)督體系，對(duì)財(cái)政投資的整個(gè)流程進(jìn)行嚴(yán)格控制，具體而言應(yīng)做好以下三點(diǎn)工作：

第一，要做好事前控制。在政府投資項(xiàng)目實(shí)施之前做好相關(guān)審核，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，要求建設(shè)單位提供如下申報(bào)材料：項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)批文、建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)與概算批準(zhǔn)文件、預(yù)算清單、施工圖、工程量計(jì)算書、同預(yù)算審查相關(guān)的其他材料，切實(shí)做好項(xiàng)目前期審核工作。

第二，要做好事中監(jiān)督。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施期間要做好造價(jià)控制工作，委派專業(yè)素質(zhì)優(yōu)秀的工作者進(jìn)駐施工現(xiàn)象開展動(dòng)態(tài)化監(jiān)督工作，嚴(yán)格核對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，分析其與施工圖紙及變更材料是否存在出入，存在的出入是否在合理范圍，避免出現(xiàn)粗制濫造、材料以次充好的情況，確保項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)標(biāo)，資金使用合理高效。

第三，要做好事后監(jiān)督。在項(xiàng)目建設(shè)完成后要進(jìn)行嚴(yán)格的決算審核，比較預(yù)決算之間存在的差異及成因。項(xiàng)目竣工核算的審核內(nèi)容包括工程量、綜合單價(jià)、工資和材料價(jià)款，對(duì)于每一項(xiàng)內(nèi)容都要嚴(yán)格分析與核實(shí)，總結(jié)出超支原因。此外，應(yīng)要求中介單位根據(jù)審核結(jié)果出具重新制定的預(yù)算書、工程量清單以及審核結(jié)論書。

（三）注重第三方評(píng)審的合理運(yùn)用

在政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理中，應(yīng)注重合理地運(yùn)用第三方評(píng)審的專業(yè)性，確保評(píng)審的質(zhì)量和效率。第三方評(píng)審作為體制外獨(dú)立的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，可以做到真正客觀公正的評(píng)審，抑制政府投資項(xiàng)目資金抑制了預(yù)算最大化的傾向。在運(yùn)用第三方面評(píng)審時(shí)，應(yīng)著力從如下兩個(gè)方面入手：第一，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的審核。由國(guó)家對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期考核，對(duì)于優(yōu)秀的評(píng)審機(jī)構(gòu)可以加大委托評(píng)審任務(wù)量，并根據(jù)專業(yè)化原則，逐漸開放更多的評(píng)審領(lǐng)域，對(duì)于不合格的評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)整改或取締。第二，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，構(gòu)建針對(duì)政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效考核的第三方評(píng)審體系，形成對(duì)資金使用狀況的客觀、工作的評(píng)價(jià)，反饋資金的使用效率。政府財(cái)政部門依據(jù)第三方面評(píng)審給出的結(jié)果，對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效情況、完成的程度和存在問題與建議等進(jìn)行進(jìn)一步分析。

（四）完善項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

首先要完善評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及整改、評(píng)價(jià)信息報(bào)告、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用水平。以評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，表彰項(xiàng)目資金績(jī)效管理工作先進(jìn)的單位，鞭策后進(jìn)單位，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的目的，促使各單位提升項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理水平。

其次要組建評(píng)價(jià)結(jié)果匯報(bào)小組，由其負(fù)責(zé)第一時(shí)間把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果呈送相關(guān)單位，幫助后者及時(shí)洞察問題并制定應(yīng)對(duì)方案，使上級(jí)部門能夠及時(shí)獲取有用信息，提高決策的科學(xué)性。

再次要實(shí)行評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度，使社會(huì)大眾能夠掌握政府工作動(dòng)態(tài)，增強(qiáng)政府權(quán)威性與公信力，打造良好的政府形象。

最后要完善績(jī)效管理配套設(shè)施。一是借助大數(shù)據(jù)處理提升項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理信息化水平，充分整合專家?guī)炫c中介機(jī)構(gòu)庫(kù)，設(shè)置科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成完備的預(yù)算績(jī)效管理信息體系。二是持續(xù)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要涉及到績(jī)效管理知識(shí)，還要涉及到計(jì)算機(jī)操作，真正提高績(jī)效管理人員業(yè)務(wù)水平，使其績(jī)效管理工作更加高效。

（五）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)應(yīng)用

如何提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用水平是做好政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理所必須要解決的問題。一方面管理單位需要在充分分析的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)合應(yīng)用辦法，另一方面還要注重實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果同獎(jiǎng)懲的掛鉤，既要給予評(píng)價(jià)良好的單位必要的嘉獎(jiǎng)，以激勵(lì)其繼續(xù)保持，也要給予評(píng)價(jià)結(jié)果不佳的單位適當(dāng)?shù)膽土P，督促其改進(jìn)。不僅如此，在開展政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理期間還必須同財(cái)政部門密切聯(lián)系，以公正客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)財(cái)政部門合理安排資金預(yù)算，切實(shí)增強(qiáng)項(xiàng)目資金績(jī)效管理效益。

政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、專業(yè)性的工作。因此，我們應(yīng)在對(duì)現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面不足進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，著力于從績(jī)效管理制度、監(jiān)督體系、第三方評(píng)審引入以及績(jī)效評(píng)價(jià)體系等層面推進(jìn)政府投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理水平和質(zhì)量的有效提升，進(jìn)而提高項(xiàng)目資金使用效益。