■/田 發(fā) 梁思婧
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心目標是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,而地區(qū)間能否實現(xiàn)財力均等化是促進基本公共服務(wù)均衡發(fā)展的重要前提和制度保障。四川省作為西部政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展中心,擁有21個地級市和自治州,幅員遼闊,五大經(jīng)濟區(qū)人口分布不均,資源條件迥異,經(jīng)濟發(fā)展水平不一,進而各級地方財力存在較大差異。為縮小區(qū)域間的財力差距,推進基本公共服務(wù)均等化,四川省每年對于省內(nèi)各地級市和自治州的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。由此引申出亟待弄清的問題是,四川省的財力均等化水平究竟達到什么程度,轉(zhuǎn)移支付對于改進區(qū)域財力均衡分配的效果如何?這有助于政府及時觀察到區(qū)域財力均衡狀態(tài),及評估轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng),為政策調(diào)整提供參考依據(jù)。
現(xiàn)有文獻將區(qū)域財力均等化研究分為區(qū)域財力初次分配與再分配差異兩塊。區(qū)域財力初次分配均衡水平主要取決于各地的自主性財力差異度。童錦治等(2014)利用基尼系數(shù)測算了2001-2010年省際間人均自有財力,發(fā)現(xiàn)省際間差異較大,且稅收收入對于整體差異貢獻最大。馬海濤和任致偉(2017)基于2009-2013年縣級數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)縣域之間的財力差異主要來自于省內(nèi),且經(jīng)濟發(fā)展不平衡連同財政收入機制加劇了這一現(xiàn)象。李升和寧超(2017)以2000-2014年省級面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),發(fā)現(xiàn)地方自有財力(稅收及土地出讓金)在不同省市分布極為不均衡,東部地區(qū)的人均自有財力相對較高。
區(qū)域財力再分配均衡水平則取決于轉(zhuǎn)移支付是否改進了區(qū)域財力均等化狀況,對此形成兩類觀點。一類觀點認為轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財力均等化的效果顯著。周琛影(2013)發(fā)現(xiàn)長三角區(qū)域財力再分配的差異呈縮小趨勢,轉(zhuǎn)移支付促進了區(qū)域間財力均衡。賈曉俊和岳希明(2015)基于省級數(shù)據(jù),實證表明一般性和專項轉(zhuǎn)移支付均促進了財力均等化,且一般性較專項強度更大。鮑曙光(2016)基于縣級財政數(shù)據(jù),采用基尼系數(shù)收入來源分解法,發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付改革使得整體財力分配均等效果有所優(yōu)化。趙永輝和付文林(2017)通過構(gòu)建聯(lián)立方程模型,發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付能在一定程度上緩解區(qū)域財力失衡并且促進地方性公共品供給。王瑞民和陶然(2017)利用縣級數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)一般性和專項轉(zhuǎn)移支付促進了縣域財政供養(yǎng)人口財力均等化。
另一類觀點認為轉(zhuǎn)移支付并不能有效促進區(qū)域財力均等化。田發(fā)和周琛影(2013)認為轉(zhuǎn)移支付提高了區(qū)域財力總體均衡與區(qū)域間財力均衡水平,卻沒有有效抑制東部、西部地區(qū)內(nèi)的財力差距。董艷梅(2013)將省級轄區(qū)劃分為發(fā)達、中等發(fā)達和欠發(fā)達三大區(qū)域,以變異系數(shù)為指標,發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的財力差距反而因轉(zhuǎn)移支付被不斷拉大。吳強和李楠(2016)基于1997-2014年的財政數(shù)據(jù),運用基尼系數(shù)分解法,發(fā)現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付擴大了區(qū)域財力差距,且部分抵消了一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。
梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)需要改進之處:(1)多數(shù)研究著眼于省際之間,或是將全國劃分為四大區(qū)域以及發(fā)達、中等發(fā)達、欠發(fā)達三大區(qū)域,缺少對于樣本省份或樣本城市的分析。(2)多數(shù)采用基尼系數(shù)和變異系數(shù)等作為指標衡量區(qū)域財力差異水平,泰爾指數(shù)相較于二者,優(yōu)勢在于可以將區(qū)域總體差異分解為區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)差異兩部分,并且測算其各自對總體差異的貢獻率,解析出總體差異的主要來源。(3)政策建議集中在通過縱向轉(zhuǎn)移支付改革來調(diào)節(jié)區(qū)域財力均衡分配,而對構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度關(guān)注不夠。有鑒于此,本文以四川為研究對象,來考評其區(qū)域財力均等化效應(yīng)。先采用泰爾指數(shù)來衡量區(qū)域財力初次分配與再分配的均衡水平,且觀察區(qū)域財力總體差異在多大程度上是由區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間財力差異引起的;再評估轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財力均等化的效果,由此形成一個完整的分析路徑。
泰爾指數(shù)最早是由經(jīng)濟學(xué)家泰爾(Theil,1967)利用信息理論中的熵概念來計算收入不平等而得名,可以用于衡量一組經(jīng)濟指標在不同時間、區(qū)域和層次范圍內(nèi)的差異。近年來,越來越多的學(xué)者采用其測算地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡或財力水平不均衡等問題。泰爾指數(shù)具體計算公式為:。其中,T為泰爾指數(shù),i為選取的樣本單位,以人口為權(quán)重,nij,pij為樣本單位的數(shù)值,N,P為總體數(shù)值。
區(qū)域財力均等化水平實質(zhì)是指政府提供均等化公共服務(wù)的財政能力均衡狀況,可分為區(qū)域財力初次分配與再分配均衡水平兩個方面。前者表示轉(zhuǎn)移支付前基于初始稟賦形成的區(qū)域自主性財力均衡水平,用區(qū)域一般預(yù)算收入泰爾指數(shù)來表示;后者表示接受轉(zhuǎn)移支付后的區(qū)域財力再分配水平,可用區(qū)域財政支出泰爾指數(shù)來表示。
運用泰爾指數(shù)測算區(qū)域財力均等化水平時,其數(shù)值越大,表明區(qū)域財力的差異程度越高,則區(qū)域財力均等化水平越低。泰爾指數(shù)具有良好的可分解性質(zhì),可將區(qū)域財力總體差異分解為區(qū)域間財力差異和區(qū)域內(nèi)財力差異兩部分,并且測算其各自對總體差異的貢獻率,解析出總體差異的主要來源。具體表示為:
其中:nij表示第i分區(qū)第j市的年末常住人口數(shù),ni表示第i分區(qū)的常住人口數(shù),N表示全省常住人口總數(shù);pij表示第i分區(qū)第j市的財政收入(或財政支出),pi表示第i分區(qū)的財政收入(或財政支出),P表示全省財政收入(或財政支出)。本文的時間跨度為2008-2015年,數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》和四川財政部官網(wǎng)。根據(jù)資源條件、地理區(qū)位和發(fā)展?jié)摿?,四川省五大?jīng)濟區(qū)分類如表1:
表1 四川省五大經(jīng)濟區(qū)的分區(qū)域歸屬
從圖1可知,四川省區(qū)域初次財力分配的總體泰爾指數(shù)從2008年的0.3247逐年下降至2015年的0.2177,說明四川省21個地級市和自治州之間的財力初次分配均衡水平在不斷提升。這得益于近年來四川省推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高,因此基于經(jīng)濟基礎(chǔ)形成的初次財力分配愈加均衡。區(qū)域間泰爾指數(shù)變化趨勢與總體泰爾指數(shù)相似,同樣呈現(xiàn)逐年降低的趨勢,說明五大經(jīng)濟區(qū)之間的財力初次分配差異在逐漸收斂。而區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)變化幅度不大,相對平穩(wěn),且數(shù)值明顯小于總體和區(qū)域間泰爾指數(shù),表明五大經(jīng)濟區(qū)區(qū)域內(nèi)的財力初次分配相較于區(qū)域間的更為均衡。
圖1 四川省區(qū)域財力初次分配的泰爾指數(shù)
區(qū)域初次財力總體差異的區(qū)域分解結(jié)果顯示(見表2),區(qū)域間財力差異的平均貢獻率達到76.93%,遠大于區(qū)域內(nèi)財力差異的平均貢獻率23.07%,說明五大經(jīng)濟區(qū)之間的財力差異是構(gòu)成四川省初次財力分配總體差異的主要原因。五大經(jīng)濟區(qū)間財力差距較大的合理解釋是成都平原經(jīng)濟區(qū)作為西部內(nèi)陸開發(fā)的前沿區(qū),全面創(chuàng)新試驗改革的先導(dǎo)區(qū),擁有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件,其可以憑借稅基優(yōu)勢分配到相對其他四大經(jīng)濟區(qū)更多的財政收入;川南、川東北和攀西經(jīng)濟區(qū)的初始財力分配水平相似,居于中等;而川西經(jīng)濟區(qū)區(qū)域位置偏僻,生產(chǎn)資源匱乏,經(jīng)濟發(fā)展水平低下導(dǎo)致其財政收入遠遠低于四川省平均水平。
通過分解區(qū)域內(nèi)財力差異可知,成都平原經(jīng)濟區(qū)的平均貢獻率達到19.48%,形成區(qū)域內(nèi)財力差異的主要原因,說明該經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部的8座城市之間存在較大的初次財力差異,具體表現(xiàn)為成都市的財政收入遠高于其他城市。其后依次為川南經(jīng)濟區(qū)(1.68%)、川東北經(jīng)濟區(qū)(1.03%)、攀西經(jīng)濟區(qū)(0.8%)和川西北經(jīng)濟區(qū)(0.07%),貢獻率較小表明這四大區(qū)域內(nèi)部的財力水平都較為均衡。
轉(zhuǎn)移支付是調(diào)節(jié)區(qū)域財力再分配均衡水平的重要工具,圖2反映四川省區(qū)域財力再分配的均等化水平狀況??傮w泰爾指數(shù)從2008年的0.1217逐年下降至2015年的0.0885,表明四川省區(qū)域財力再分配均衡水平逐漸提高。五大經(jīng)濟區(qū)之間的泰爾指數(shù)呈波動變化,從2008年的0.0914小幅下降至2015年的0.08,說明區(qū)域間財力再分配的差異在縮小。區(qū)域內(nèi)泰爾指數(shù)曲線明顯低于總體和區(qū)域間泰爾指數(shù),從2008年的0.0303降至2011年的0.0061,之后均在0-0.02區(qū)間內(nèi)小幅波動,初步看出在實施轉(zhuǎn)移支付后,五大經(jīng)濟區(qū)區(qū)域內(nèi)基本實現(xiàn)了財力均等化。
表2 四川省初次財力總體差異的區(qū)域貢獻度分解 單位:%
區(qū)域財力再分配總體差異的區(qū)域分解結(jié)果顯示(見表3),區(qū)域間財力差異的平均貢獻率為86.2%,相比之下,區(qū)域內(nèi)財力差異的平均貢獻率僅為13.8%,說明五大經(jīng)濟區(qū)之間的財力不均衡仍舊是構(gòu)成財力再分配總體差異的最主要因素。分解區(qū)域內(nèi)的財力差異可知,成都平原經(jīng)濟區(qū)的平均貢獻率最高,為9.07%,相比轉(zhuǎn)移支付前的平均貢獻率19.48%有所降低,但其仍然是造成區(qū)域內(nèi)財力不均衡的主要原因,其后依次為川東北、川南、攀西和川西北經(jīng)濟區(qū),平均貢獻率分別為3.68%、0.56%、0.35%和0.13%。
表3 四川省財力再分配總體差異的區(qū)域貢獻度分解 單位:%
圖2 四川省區(qū)域財力再分配的泰爾指數(shù)
轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域財力均等化效應(yīng)可用轉(zhuǎn)移支付前后區(qū)域財力分配差異的差額來度量,即區(qū)域初次財力分配泰爾指數(shù)與區(qū)域財力再分配泰爾指數(shù)的差額,它反映轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域公共服務(wù)均等化的作用程度,其計算方法為:
其絕對數(shù)值越大,表明轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域財力均等化效應(yīng)越大。均等化效應(yīng)可劃分為總體財力均等化效應(yīng)、區(qū)域內(nèi)財力均衡效應(yīng)、區(qū)域間財力均衡效應(yīng)。
由圖3可知,轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域財力均等化效應(yīng)從高到低依次為區(qū)域內(nèi)效應(yīng)、總體效應(yīng)、區(qū)域間效應(yīng),平均效應(yīng)力度分別為76.15%、59.1%、54.2%,說明經(jīng)過財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)之后,區(qū)域總體、區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)財力均衡水平都得到了極大提升,為促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化打下良好的基礎(chǔ)。
觀察三條曲線的變化趨勢可見,轉(zhuǎn)移支付的財力均等化總體效應(yīng)和區(qū)域間效應(yīng)波動較為平穩(wěn),且均在2008年達到一個峰值,分別為62.45%和61.71%,合理解釋為2008年四川省遭受了“汶川大地震”,全省共計撥付219.97億元的抗震救災(zāi)資金和3400億的災(zāi)后重建資金,重災(zāi)區(qū)汶川縣、青川縣、茂縣和北川縣等均位于川西北生態(tài)經(jīng)濟區(qū),大量財政轉(zhuǎn)移支付流向川西北經(jīng)濟區(qū),而非地震災(zāi)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并沒有大幅度變化,因此縮小了五大經(jīng)濟區(qū)總體和區(qū)域間的財力差異。2008年之后各區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度回歸原有狀態(tài),總體和區(qū)域間的均等化效應(yīng)平穩(wěn)波動。
而轉(zhuǎn)移支付對財力均等化的區(qū)域內(nèi)效應(yīng)波動幅度較大,從2010年65.33%驟升至2011年89.24%?;厮菟拇ㄊ?011年的財政運行狀況可知,當(dāng)年度加快省以下財政體制改革,通過轉(zhuǎn)移支付來均衡省以下財力分配。縣級可用財力占全省可用財力比重達到56.9%,居西部地區(qū)首位,市縣基層財政保障能力全面提升,由此區(qū)域內(nèi)的財力差異得到很大改善。之后幾年區(qū)域內(nèi)均等化效應(yīng)呈現(xiàn)不規(guī)則波動,從2012年的89.24%下降至2014年的72.54%,后又上升至2015年的82.72%,但整體表現(xiàn)仍然大于總體和區(qū)域間的財力均等化效應(yīng),說明轉(zhuǎn)移支付側(cè)重均衡區(qū)域內(nèi)財力分配,而對于有效縮小總體和區(qū)域間的財力差異仍然具有較大調(diào)整空間。
本文采用泰爾指數(shù)來測算四川省21個地級市和自治州的區(qū)域財力均等化水平,研究發(fā)現(xiàn):區(qū)域初次財力分配的均衡水平不斷提升,五大經(jīng)濟區(qū)之間和成都平原經(jīng)濟區(qū)的財力差異構(gòu)成總體財力差異的主要來源;區(qū)域財力再分配的均衡水平也呈持續(xù)提高趨勢,但總體財力差異主要由區(qū)域間的財力差異來貢獻。在轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域財力均等化效應(yīng)上,省級轉(zhuǎn)移支付促進區(qū)域內(nèi)財力均衡的效果顯著,對于提升總體和區(qū)域間財力均衡也存在一定效果,還具有較大的改進空間。改善四川省區(qū)域財力均等化狀況、推進基本公共服務(wù)均等化的政策建議有:
四川省五大經(jīng)濟區(qū)之間的財力差異顯著,這主要源于要素稟賦差距、歷史遺留問題及政府財力分配政策不到位等。若放任這種財力差異擴大勢必會加劇區(qū)域基本公共服務(wù)的非均衡,與深化財政體制改革也相背離。因此,四川應(yīng)將縮小區(qū)域財力差異,促進財力均等化作為政策手段,最終目標是要實現(xiàn)全省基本公共服務(wù)均等化,使不同區(qū)域的人民均能享受到平等的公共服務(wù)和均等的發(fā)展機會。
圖3 四川省轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)
全省財力初次分配差異的主要來源是區(qū)域間和成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi),因此政策調(diào)整應(yīng)關(guān)注提高其財政自生能力,以縮小區(qū)域初次財力差異,其根本途徑是縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距。對于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距,可以根據(jù)五大經(jīng)濟區(qū)特有的區(qū)情和稟賦,形成不同的發(fā)展導(dǎo)向和目標:川南經(jīng)濟區(qū)加快城際快速路網(wǎng)建設(shè),提高一體化發(fā)展水平;川東北經(jīng)濟區(qū)加快現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興川陜革命老區(qū)發(fā)展;攀西經(jīng)濟區(qū)是全國唯一的國家級戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū),應(yīng)繼續(xù)推進世界級釩鈦產(chǎn)業(yè)基地、國家鐵礦石資源保障基地和稀土研發(fā)制造基地建設(shè);川西北經(jīng)濟區(qū)強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護,打造世界生態(tài)和文化旅游目的地,以發(fā)展旅游業(yè)拉動經(jīng)濟發(fā)展。五大經(jīng)濟區(qū)根據(jù)各自不同的發(fā)展策略拉動經(jīng)濟發(fā)展,增強稅基優(yōu)勢,從而提高財政自籌收入。
對于成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展差異,應(yīng)繼續(xù)保持成都作為全省經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)頭羊的地位,加快成都與德陽、資陽、眉山等周邊城市同城化進程,打造帶動全省、輻射西南、具有國際影響力的現(xiàn)代化都市圈;利用成都市的“溢出效應(yīng)”來帶動經(jīng)濟區(qū)內(nèi)其他城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展上的進步,使之具有獨立的“造血功能”,從而擁有更強的財政收入自籌能力。
五大經(jīng)濟區(qū)之間的財力差異是構(gòu)成四川財力再分配差異的最主要因素,可對現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付進行相應(yīng)調(diào)整。成都平原經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟總量占據(jù)了全省半壁江山,具有明顯的經(jīng)濟財政優(yōu)勢,省政府可減弱對該區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度,使之更多依靠自主性財政收入。川東北和川南經(jīng)濟區(qū)屬于欠發(fā)達區(qū)域,在繼續(xù)保持一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)步增長的基礎(chǔ)上,更多側(cè)重專項轉(zhuǎn)移支付來引導(dǎo)。攀西經(jīng)濟區(qū)和川西北經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最低,自主性財力薄弱,且公共服務(wù)成本較高,省級一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)重點向這兩個區(qū)域傾斜,以增強其財政保障能力。同時,可以嘗試構(gòu)建區(qū)域間的橫向均衡轉(zhuǎn)移支付體系,具體為在省級政府的統(tǒng)籌下,成都平原經(jīng)濟區(qū)向攀西和川西北經(jīng)濟區(qū)實施橫向跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付,以彌補兩區(qū)在財力上的薄弱,從而提升其公共服務(wù)供給能力。