摘 要 我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)要打破壟斷，真正釋放天然氣產(chǎn)業(yè)的活力，就必須首先在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域?qū)ふ彝黄瓶冢谏嫌坞A段引入競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放上游市場(chǎng)，打破產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壁壘。政府轉(zhuǎn)型，放松天然氣產(chǎn)業(yè)上游勘探、生產(chǎn)的進(jìn)入管制，切實(shí)開(kāi)放天然氣上游的勘探生產(chǎn)，在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游形成真正的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)所有潛在市場(chǎng)主體不歧視、平等對(duì)待，使得民營(yíng)資本能夠真正參與天然氣上游的競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)鍵詞 天然氣 產(chǎn)業(yè) 上游領(lǐng)域 競(jìng)爭(zhēng) 法律機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：李莉，西北民族大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.158

一、我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場(chǎng)現(xiàn)狀

首先，當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，能源資源約束已經(jīng)越來(lái)越大，原來(lái)的高耗能、高污染的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)行不通，民眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境的呼聲也日趨高漲。而在我國(guó)當(dāng)前的技術(shù)水平及資源儲(chǔ)備情況來(lái)看，天然氣成為了替代煤的最佳選擇。雖然，我國(guó)目前已經(jīng)放開(kāi)頁(yè)巖氣勘探的準(zhǔn)入，但民營(yíng)資本仍然受到各種各樣的限制。

其次，從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面分析，我國(guó)的天然氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)屬于寡頭壟斷。天然氣作為一種世界公認(rèn)的清潔礦產(chǎn)資源，根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定其所有權(quán)由國(guó)家享有。天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域包括勘探和開(kāi)采兩個(gè)方面，在法律上對(duì)應(yīng)的是探礦權(quán)和采礦權(quán)。探礦權(quán)指的是勘探礦藏的權(quán)利，采礦權(quán)指的是開(kāi)采礦藏的權(quán)利。從民法上來(lái)講，探礦權(quán)和采礦權(quán)均屬于一種用益物權(quán)，都具有占有、使用、收益、處分等權(quán)能。根據(jù)我國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，對(duì)在天然氣產(chǎn)業(yè)上游涉及的勘探和開(kāi)發(fā)兩種物權(quán)實(shí)行許可證制度。但實(shí)際上，在我國(guó)勘探和開(kāi)采許可證基本上都是由中石油、中海油以及中石化三大國(guó)有石油公司控制，其他民營(yíng)企業(yè)由于種種原因的限制，基本上不可能獲得勘探和開(kāi)采許可證。換言之，我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域基本由三大國(guó)有石油公司掌握。

再者，我國(guó)的天然氣市場(chǎng)還普遍存在行政壟斷。截至目前，我國(guó)的天然氣立法普遍缺乏系統(tǒng)性，法律規(guī)定也相當(dāng)分散。我國(guó)沒(méi)有專門的天然氣產(chǎn)業(yè)立法，也未形成相對(duì)獨(dú)立、比較完整的天然氣法律法規(guī)體系。這就使得我國(guó)有關(guān)天然氣產(chǎn)業(yè)的立法效力層級(jí)普遍不高。從而也就為諸如天然氣勘探、開(kāi)采權(quán)的行政壟斷，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等提供了便利。

最后，我國(guó)目前的天然氣產(chǎn)業(yè)法中缺少天然氣產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、市場(chǎng)交易規(guī)則以及退出機(jī)制等與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的規(guī)定。生產(chǎn)要素市場(chǎng)的不完善，必然會(huì)導(dǎo)致無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

二、我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場(chǎng)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題

由于我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于一種壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，缺乏對(duì)引入市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)交易規(guī)則等制度的構(gòu)建，使得我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中遇到了較多的問(wèn)題。其中較為突出的問(wèn)題包括：

（一） 天然氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率不高

在壟斷行業(yè)由于基本沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，企業(yè)改革創(chuàng)新的動(dòng)力不足，普遍存在效力低下的問(wèn)題。我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)由于長(zhǎng)期被中石油、中海油等三大石油公司長(zhǎng)期壟斷勘探、開(kāi)發(fā)權(quán)，導(dǎo)致其他民營(yíng)資本無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)。這也就使得天然氣上游市場(chǎng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的活力。而三大石油公司憑借自身的壟斷優(yōu)勢(shì)，也基本沒(méi)有提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的動(dòng)力。

（二）我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化嚴(yán)重受到了我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的制約

天然氣作為一種新型的清潔能源，在我國(guó)有著豐富的儲(chǔ)量。為了響應(yīng)政府優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的號(hào)召，我們完全可以將天然氣作為我們國(guó)家的主要能源資源，以實(shí)現(xiàn)降低對(duì)煤等易造成環(huán)境污染的能源資源的使用。但由于我國(guó)政府目前僅開(kāi)放了頁(yè)巖氣的勘探和開(kāi)采許可制度，并且還對(duì)進(jìn)入該行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。由于天然氣產(chǎn)業(yè)是一個(gè)投資收益周期較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)，以及國(guó)家相應(yīng)的配套設(shè)施不健全等因素的影響導(dǎo)致很多民營(yíng)企業(yè)都望而卻步。因此，天然氣產(chǎn)業(yè)就自然出現(xiàn)了自然壟斷，發(fā)展緩慢等現(xiàn)象。也就嚴(yán)重制約了我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（三）行政壟斷因素的推動(dòng)下，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游存在著明顯的“溢出效應(yīng)”

即行政壟斷、自然壟斷的弊端不同程度地蔓延到與其業(yè)務(wù)相鄰近的行業(yè)之中，從而在一定程度上阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。加之，國(guó)有企業(yè)大都存在大規(guī)模的國(guó)有資本以及使其保值增值的壓力，這反過(guò)來(lái)又會(huì)使得壟斷行業(yè)的溢出效應(yīng)更加劇烈。

（四） 我國(guó)對(duì)于天然氣產(chǎn)業(yè)的專門立法，目前主要有《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等十余部法律條例、規(guī)章以及其他相應(yīng)的法律規(guī)范

此外，質(zhì)量管理、環(huán)境保護(hù)以及工商管理等方面的法律法規(guī)也大都對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)領(lǐng)域作出了具體的規(guī)定。這些法律法規(guī)涉及了天然氣產(chǎn)業(yè)的礦權(quán)及其轉(zhuǎn)讓、資源管理體制等各個(gè)領(lǐng)域，初步在天然氣產(chǎn)業(yè)形成了以上游領(lǐng)域?yàn)橹鞯姆煞ㄒ?guī)體系。但是隨著我國(guó)對(duì)天然氣資源的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)、利用，現(xiàn)有的有關(guān)天然氣的法律就不足以適應(yīng)社會(huì)的需要。因而，也就在一定程度上，加大了民營(yíng)資本進(jìn)入天然氣產(chǎn)業(yè)這種壟斷行業(yè)的難度，遏制了天然氣能源資源的勘探、開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。

三、天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)的重要性

任何法律法規(guī)、政策的出臺(tái)都必須以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為最基本的考量因素。在我國(guó)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的決策、調(diào)整因素等的決定基本上都是由政府作出。這不僅使得我國(guó)的國(guó)有資本過(guò)度集中，擠壓了民營(yíng)企業(yè)的生存空間，而且還容易導(dǎo)致低下的運(yùn)行效率，進(jìn)而使得整個(gè)社會(huì)的福利受到減損。加之，我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)屬于寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)類型，所以才導(dǎo)致了我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的高投入、低產(chǎn)出。

從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，我國(guó)天然氣能源資源儲(chǔ)量豐富，人口眾多，對(duì)資源的需求量大，我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的活力不足，還存在有巨大的發(fā)展空間。因而，在國(guó)有的三大能源公司占據(jù)市場(chǎng)之外，再引入民間資本進(jìn)入天然氣上游的競(jìng)爭(zhēng)、增加參與天然氣勘探、開(kāi)采的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的數(shù)量也是可行和可能的。因?yàn)椋駹I(yíng)資本或者民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)、參與天然氣產(chǎn)業(yè)勘探、開(kāi)采權(quán)等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不僅有助于在我國(guó)形成民營(yíng)能源企業(yè)與國(guó)有能源企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的局面，而且還有助于激發(fā)市場(chǎng)活力，在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域形成多元產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，根據(jù)美國(guó)等國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)成熟的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開(kāi)采領(lǐng)域也屬于可以放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。在天然氣產(chǎn)業(yè)上游生產(chǎn)領(lǐng)域放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、開(kāi)放市場(chǎng)，允許有資質(zhì)的潛在的新企業(yè)進(jìn)入天然氣產(chǎn)業(yè)的上游生產(chǎn)領(lǐng)域，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開(kāi)采等生產(chǎn)領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。不僅有助于推動(dòng)我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的革新，而且有助于推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。美國(guó)的頁(yè)巖氣革命也啟示我們即使是小企業(yè)也能通過(guò)不斷地研發(fā)實(shí)現(xiàn)巨大的技術(shù)突破。

其次，日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，使得國(guó)家不得不開(kāi)始重視對(duì)清潔能源的使用。天然氣作為我國(guó)目前儲(chǔ)量最豐富的清潔能源。受我國(guó)政府政策的影響，使得我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)在自然壟斷的基礎(chǔ)上，還形成了行政壟斷。但從我國(guó)作為東亞第一能源消費(fèi)大國(guó)、天然氣的供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀以及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，這種壟斷從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是非常不利于我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展的。因此，在天然氣產(chǎn)業(yè)的開(kāi)采、勘探等領(lǐng)域?qū)嵭懈?jìng)爭(zhēng)，允許除國(guó)企以外的其他符合條件的企業(yè)參與天然氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就顯得非常有必要。

四、引入競(jìng)爭(zhēng)的法律保障機(jī)制探討

（一）對(duì)《反壟斷法》等進(jìn)行完善，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

政府的職能轉(zhuǎn)變是引入第三方準(zhǔn)入制度的關(guān)鍵。首先，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，有賴于法律制度的引導(dǎo)。由于法律自身的特性，使得它可以對(duì)政府的行為制定一個(gè)明確的框架，對(duì)政府的不正當(dāng)行為予以糾正，從而保障公共利益。其次，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還有賴于制度的變遷。就天然氣產(chǎn)業(yè)上游而言，英美國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，放開(kāi)天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開(kāi)采權(quán)更有利于釋放天然氣產(chǎn)業(yè)的活力，以促進(jìn)天然氣能源資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但我國(guó)目前針對(duì)天然氣能源資源產(chǎn)還沒(méi)有進(jìn)行專門的立法，對(duì)天然氣的管理主要依靠《礦產(chǎn)資源法》以及國(guó)務(wù)院頒布的一些行政法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。正是由于行政法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為才引起了我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的行政壟斷。并且，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》自身的規(guī)定，本身就決定了不同性質(zhì)的企業(yè)在獲得礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)時(shí)的極大的不平等。所以，就必須對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修改，以打破民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入礦藏開(kāi)采、勘探領(lǐng)域的藩籬。以及對(duì)《反壟斷法》進(jìn)行完善。因?yàn)椋橄笮姓袨樵谖覈?guó)是不可以訴訟的。但是，《反壟斷法》卻專門對(duì)行政壟斷作了規(guī)定。因此，對(duì)《反壟斷法》進(jìn)行完善，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)的切實(shí)開(kāi)放具有實(shí)際意義。

（二）設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

我國(guó)目前所設(shè)立的天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)普遍缺乏獨(dú)立性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與職能分散，監(jiān)管不透明、不公開(kāi)，政策制定與監(jiān)管職能未分離等缺陷，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。無(wú)疑，這會(huì)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出機(jī)制等產(chǎn)生很大的影響。因此，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使其與其他行政職能部門相分離，可以在很大程度上，為實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)在上游領(lǐng)域的勘探、開(kāi)采等競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮很重要的作用。如對(duì)天然氣能源資源的上游領(lǐng)域的勘探、開(kāi)采權(quán)設(shè)立許可證管理制度，不僅有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、獲取，而且還可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)上游市場(chǎng)化目標(biāo)的達(dá)成。

（三）制定專門的《天然氣法》，切實(shí)落實(shí)相關(guān)政策

雖然，我國(guó)目前在諸多法律中都有規(guī)定與天然氣有關(guān)的法律。而且從我國(guó)近年來(lái)發(fā)布的有關(guān)天然氣產(chǎn)業(yè)的政策、規(guī)劃、意見(jiàn)等規(guī)范性文件來(lái)看，我國(guó)一直都鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探開(kāi)發(fā)等礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。但由于與天然氣有關(guān)的立法相對(duì)分散、立法層級(jí)較低，缺乏執(zhí)行力，使得這些這些產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、意見(jiàn)等大都無(wú)法具體落實(shí)。因此，為了切實(shí)推進(jìn)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域?qū)μ降V權(quán)等的開(kāi)放，我國(guó)就很有必要制定專門的《天然氣法》，對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入天然氣產(chǎn)業(yè)上游的勘探、開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的準(zhǔn)入制度、退出機(jī)制等作出明確的規(guī)定，以及為有關(guān)政策的實(shí)施保駕護(hù)航。

五、結(jié)語(yǔ)

綜述所述，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)在上游領(lǐng)域是寡頭壟斷與行政壟斷相結(jié)合的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不利于釋放我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的活力，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，保障我國(guó)的能源安全，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，對(duì)《反壟斷法》等法律進(jìn)行完善，制定專門的《天然氣法》，敦促《能源法》的盡快出臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)在天然氣產(chǎn)業(yè)的上游領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)的法律機(jī)制就顯得非常重要。

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