鄭榮忠

【摘 要】 PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作管理過(guò)程中，受內(nèi)外因素的影響容易出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不利于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的開展?；诖?，文章主要對(duì)PPP項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析，并對(duì)其中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 管理

引 言

隨著PPP模式的大規(guī)模推廣應(yīng)用，PPP財(cái)政支出責(zé)任也隨之加大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率也隨之增加，這給公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的開展帶來(lái)了極大的隱患。因此，為了避免PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，在PPP項(xiàng)目模式運(yùn)行過(guò)程中，相關(guān)人員應(yīng)深入分析PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題，并制定相應(yīng)的完善策略，以此來(lái)保證PPP項(xiàng)目模式的安全運(yùn)行。

1 PPP模式概述

政府和社會(huì)資本合作模式即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。該模式的應(yīng)用能充分發(fā)揮社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)，也使得政府在財(cái)政資源的配置上實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

2 當(dāng)前我國(guó)PPP模式財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的因素

2.1 PPP法律層級(jí)不高 約束力不足

在PPP項(xiàng)目模式財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，由于PPP立法不完善，缺乏一部專門針對(duì)PPP的法律體系，無(wú)法對(duì)PPP項(xiàng)目全周期和各相關(guān)主體的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范，容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，在PPP立法過(guò)程中，相關(guān)法律法規(guī)有各自的適用范圍，涉及到PPP項(xiàng)目時(shí)缺乏針對(duì)性，條款之間存在沖突，造成法與法之間的沖突。此外，政府內(nèi)部存在沖突，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時(shí)無(wú)所適從，給實(shí)際操作者帶來(lái)困惑，也是導(dǎo)致PPP模式財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的另一因素。

2.2風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任不明確

從當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目模式運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，政府部門風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)交叉和沖突并存，內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致社會(huì)資本感到無(wú)所適從，擴(kuò)大了PPP項(xiàng)目的不確定性。同時(shí)，雖然我國(guó)財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布通知，要求各地方財(cái)政部門和發(fā)改部門密切協(xié)作，但是兩部委之間制度整合、協(xié)調(diào)方面的問(wèn)題仍然沒有得到妥善解決。

2.3財(cái)政管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善

由于PPP項(xiàng)目模式具有較高的復(fù)雜性，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展涉及多個(gè)領(lǐng)域，需要預(yù)算管理、稅收、中期財(cái)政規(guī)劃、政府采購(gòu)、招投標(biāo)、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等其他制度的配合，形成一個(gè)完整的、相互勾連的體系。但是，在實(shí)際的財(cái)政管理過(guò)程中，由于財(cái)政制度構(gòu)建不完善，難以對(duì)政府當(dāng)前的財(cái)政實(shí)力及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，無(wú)法對(duì)政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目是否超出政府的財(cái)政承受能力進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，無(wú)法從制度層面規(guī)范PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，使得政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理效果不明顯。

3 PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理策略分析

3.1控制PPP項(xiàng)目投資規(guī)模 有效管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，為了提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制效果，管理人員應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)與方法，控制PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，明確要求審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。如，財(cái)政部2015年4月發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過(guò)10%”。

3.2重視PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理工作

PPP的發(fā)展也離不開財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理工作的支撐，二者并行不悖，且相輔相成、缺一不可。因此，財(cái)政管理人員應(yīng)重視自身工作的開展，要做到“規(guī)范”與“發(fā)展”兩手抓，盡最大努力推動(dòng)PPP事業(yè)在不斷發(fā)展前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的改革目標(biāo)。同時(shí)，相關(guān)部門還應(yīng)完善PPP法律與制度建設(shè)，給社會(huì)資本一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，不斷規(guī)范政府的行為，從而促進(jìn)PPP的健康發(fā)展。

3.3明確政府部門風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)權(quán)限

在PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，為了提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理水平，相關(guān)部門應(yīng)明確政府風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)與權(quán)限，構(gòu)建職能相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保PPP項(xiàng)目得到明確、有效的監(jiān)管。如，在財(cái)政部門可以構(gòu)建全國(guó)性的PPP中心，監(jiān)控任何超過(guò)某一門檻的所有重要PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。鑒于財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中的特殊功能，各級(jí)政府可將本級(jí)政府的PPP中心設(shè)置在財(cái)政部門辦公，具體日常工作由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但應(yīng)該保持機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。

3.4構(gòu)建科學(xué)的PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方法

由于PPP項(xiàng)目投資工期長(zhǎng)、金額大，不確定因素多，為了避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，相關(guān)人員需要建立專門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)與方法，以科學(xué)、全面地評(píng)估、處置財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保障PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。包括建立公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管評(píng)價(jià)指數(shù)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)模型，以及編制項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管手冊(cè)。如，在在公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目甄別、論證階段，建立以是否達(dá)到物有所值為目標(biāo)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型；在項(xiàng)目采購(gòu)、合同簽訂階段，建立公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指數(shù)，選擇優(yōu)秀的合作者；在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管模型、項(xiàng)目回購(gòu)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模型，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，維護(hù)公私雙方利益。

結(jié)束語(yǔ)

總而言之，為了推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，相關(guān)部門必須打牢政策基礎(chǔ)、建立起穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的法律和監(jiān)管框架，消除社會(huì)資本疑慮，強(qiáng)化政府治理機(jī)制完善、治理能力提升。相信在大家的共同努力下，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理工作的開展將會(huì)有一個(gè)質(zhì)的提升。

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