楊華濤

摘 要：在傳統(tǒng)的社會管理體制中，政府往往是唯一的國家權(quán)力中心，但是隨著社會治理理論和民主政治運動的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的政府與市場的二元結(jié)構(gòu)管理模式已難適應社會發(fā)展的需要，各種社會組織正日益成為公共事務的直接參與者，非營利組織的存在對于彌補市場缺陷、改善政府的公共管理活動、協(xié)調(diào)國家與社會的關系方面正發(fā)揮著日益重要的作用。但非營利組織在蓬勃發(fā)展的同時，其運行過程中產(chǎn)生的一些諸如志愿失靈等問題也日益引發(fā)社會的關注，對于這些問題的研究以及提出相應的建議對于我國非營利組織的不斷健康有序發(fā)展具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

關鍵詞：非營利組織；社會管理；公共產(chǎn)品

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0101-02

隨著我國公共管理現(xiàn)代化水平的不斷提高，非營利組織作為非傳統(tǒng)的公共治理主體正日益受到上至政府部門下至公民個人的關注。它們作為社會管理的多元化力量之一，分別致力于種種社會問題的解決，它們在維持社會秩序的穩(wěn)定，參與對政治、經(jīng)濟等社會事務的管理與調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮著重要作用，承擔著傳統(tǒng)上屬于政府的一些責任和職能。關于非營利組織的概念以及特征等基礎性問題，學術界已是汗牛充棟，在此不再贅述，只給予簡短的介紹。后文主要探討非營利組織作為一種社會管理力量的作用，以及其在發(fā)展中需要注意的一些問題。

一、非營利組織概述

德國社會學家哈貝馬斯在其廣為學界推崇的《公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書中首次概念化地提出了“公共領域”（public sphere）一詞，哈貝馬斯所言的“公共領域”指的是一種游離于政治權(quán)力之外的，不受政府干涉的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間或公共場所，其范圍包括團體、俱樂部、黨派、沙龍、通訊、交通、出版、書籍、雜志等等。根據(jù)側(cè)重點的不同對其稱謂也不盡相同，有的為了有別于政府組織將其稱為非政府組織，有的為了突出它與市場組織的區(qū)別將其稱為非營利組織，有人為了強調(diào)它相對于政府和市場部門的地位將其稱為第三部門，另有諸如志愿者組織、慈善組織、免稅組織等。其中非營利組織、非政府組織和第三部門是較為學術界所認可的稱謂。

非營利組織一般滿足以下特征：組織性，即有一定的內(nèi)部制度，有負責人，有經(jīng)常性活動；民間性，即在制度上與政府相分離，獨立于政府，但可以接受政府的資助；非營利性，即不以營利為目的，不向所有者和管理者提供或分配利潤；自治性，即獨立控制和管理自己的事務；自愿性，即自愿參與而不是法律的要求，這些機構(gòu)接受一定程度的時間和資金的自愿捐助[1]。非營利組織的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)更是公民民主發(fā)展的必然訴求，它在替代一部分傳統(tǒng)上由政府和市場提供的服務的同時，也能克服國家——市場二元框架的弊端，從而在公共組織和私人組織、政府和市場之間達成某種程度的均衡。

二、非營利組織與我們

（一）拓寬就業(yè)渠道，實現(xiàn)個人價值

非營利組織作為一種重要的社會治理力量，其提供的服務涉及科學、教育、文化、衛(wèi)生等方方面面，在填補國家政權(quán)在治理方面的空白之余，也創(chuàng)造了巨大的就業(yè)機會。政府相信“私人組織提供的服務花費少效率高。而在財政緊張的年代，私人組織的這種管理優(yōu)勢就更明顯?！盵2]正是在這樣的背景之下，非營利組織向社會提供了大量由政府“讓渡”出來的就業(yè)機會。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制的重大變革，我國的非營利組織也同樣處于一個蓬勃發(fā)展的階段，“截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%；吸納社會各類人員就業(yè)682.3萬人，比上年增加7.2%。”

我國的社會組織囊括了教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介、法律服務等方方面面，它為緩解我國當前的就業(yè)危機發(fā)揮著日益重大的作用。傳統(tǒng)上，我國勞動人口就業(yè)的主要途徑是政府和企業(yè)，非營利組織這一廣闊的就業(yè)領域往往被我們所忽略，如果能夠充分發(fā)揮非營利組織的活力，那緊張的就業(yè)形勢便可以得到極大的釋放。

此外，非營利組織所提供的工作并不僅僅在于滿足人們的生活需要，很多非營利組織，諸如一些環(huán)保公益組織，成員往往是由一批極具志愿精神的人們組成，促使他們共同合作的并不僅僅在于物質(zhì)利益的驅(qū)動，對他們而言，參加非營利組織的工作也是一種實現(xiàn)個人自我價值的途徑。

（二）完善公共產(chǎn)品的供給，滿足公民需求

傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的供給主要以政府和市場這兩種形式存在著，從亞當·斯密開創(chuàng)的主張政府作為“守夜人”的古典自由主義到極端市場崇拜的新自由主義再到主張國家積極干預宏觀經(jīng)濟的凱恩斯主義，直至主張在國家與市場中達成某種平衡的“第三條道路”，關于政府與市場在資源配置中的作用問題，西方學術界已經(jīng)爭論了幾百年。以上理論要么過度崇拜霍布斯所言的“利維坦”式的無所不包的“巨獸式”政府，要么主張政府從經(jīng)濟的“私人領域”和公民自由討論的“公共領域”中完全退出，二者觀點都甚為偏激。

政府作為一種凌駕于社會之上的強力雖然能解決公共資源的供給問題，但是也存在極其嚴重的缺陷，比如公共資源的供給效率低下，公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量不盡如人意。公共資源由于其產(chǎn)權(quán)難以界定，往往會被過度利用，因為理性的行動者不會為了不完全是自己的東西而去節(jié)制自己的利用欲望，而個人和企業(yè)也不會為了事關他人的利益去花費自己的資源。

非營利組織作為第三部門的存在對于解決公共資源的配給方面似乎有著得天獨厚的條件，首先它是通過志愿提供服務的公民共同體，驅(qū)動其成員行動的并不是權(quán)力和利潤，人們在一種志愿精神的聯(lián)結(jié)之下共同開展行動。此外，與企業(yè)等市場化的力量相比較，非營利組織由于不會考慮組織自己的私利，所以其行為便具有“利他”的性質(zhì)，這便使非營利組織在行動時更多考慮的是能否幫助那些需要幫助的人，自己的使命感是否得到了實現(xiàn)，所以它們能夠在其開展業(yè)務活動的過程當中為受助者提供更具針對性和人性化的服務，這是政府和市場服務所無法比擬的。

（三）社會矛盾的“緩沖器”

在我國傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)當中，缺乏一種集體機制來反映自己的利益訴求，人們?yōu)榱宋龥Q策者的注意，往往通過非法集會等形式表達利益訴求，由此釀成的群體性事件也不在少數(shù)。如果能在政府與公民之間加入非營利組織這件“緩沖器”，那么就可以形成一種自下而上的利益集中機制，社會組織就是整體利益的代表，它在實現(xiàn)非營利組織利益的過程中具有更大的話語權(quán)，能集中更多的相關資源，也更具有效率，這對整個社會的自愿配置都是一種優(yōu)化。

我國近幾年一直廣泛存在的上訪現(xiàn)象很大程度上就是因為公民個體不能通過合理的有組織的形式表達自己的利益要求，只能通過這種極端的方式以期滿足自己的某種要求，這對于我國分級管理的行政體制是一個極大的沖擊，政府的統(tǒng)治權(quán)威也往往因此被動搖。就社會成員之間的關系而言，市民社會是一個具有市民認同的社會，市民認同滲透到個人之間的行為以及個人與國家之間的行為中，它規(guī)范著個人對社會的行為，也調(diào)節(jié)著不同集體之間的關系、集體與國家的關系以及國家內(nèi)部個人之間的關系。所以非營利組織的存在對于整個社會的良性、和諧發(fā)展是至關重要的。

此外非營利組織對于整個社會資源而言是“第三次配置”，如果說市場化的“第一次配置”會導致收入分配不均，激化社會矛盾，那么政府作為“第二次分配”的介入則旨在減輕公民在收入分配方面的差距，但政府通過稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段能做到的公平所惠及的群體是很有限的，這時就需要有非政府組織的進入，將公平的理念一以貫之，從而實現(xiàn)整個社會的公平和公正。

三、非營利組織何去何從

（一）政府的努力

我國憲法當中雖早就有了公民結(jié)社的相關規(guī)定，但尚未得到積極落實，公民參與非營利組織的活動仍然受到層層審批的束縛，我國雖先后出臺了《社會團體登記管理條例》（1998年），《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（1999年），《公益事業(yè)捐贈法》（1999年） ，《基金會管理條例》（2004年）等有關非營利組織的法律，這些法律對于使非營利組織及其活動步入法制化的軌道意義重大，但其中紕漏諸多，不甚完善，已不能適應當前社會組織蓬勃發(fā)展的需要，相關不足之處亟待完善。

政府在非營利組織發(fā)展中的作用也并不僅僅限于制度供給，在我國當前第三部門的發(fā)展過程中，政府既是管理者，也是諸多非營利組織的“孵化者”，政府通過對那些在資金等方面有困難的組織提供幫助，進而以此推動市民社會的不斷發(fā)展。但由此也產(chǎn)生了一些問題，政府參與到非政府部門的建設的誠意也值得懷疑，很多非營利組織的出現(xiàn)只是做做表面文章而已，它們只是政府的政策工具抑或是安排閑散人員的臃腫機構(gòu)，這樣它便完全沒有起到凝聚公民行動、推動整體社會發(fā)展的作用。所以政府應該努力轉(zhuǎn)變自己的觀念，遏制自己的權(quán)力欲望，敢于將自己手中的一部分權(quán)力交給社會，并盡量不要進行干涉，使公民社會真正成為能夠發(fā)揮自己作用的獨立主體。

（二）非營利組織的自我管理

正如“政府失靈”在政府部門，“市場失靈”在市場部門中的存在，非營利組織也會存在失靈，即所謂的“志愿失靈”。非營利組織并非完美的道德主體，它和其他兩個部門一樣存在著某種缺陷，非營利部門的失靈主要表現(xiàn)在慈善不足、代表缺陷、專業(yè)性不足、獨立性不足、決策缺陷等幾個方面。

非營利組織的上述運作“失靈”如果不能得到很好的糾正，那么其運行效率將大打折扣，也會進一步破壞其募捐機制，其活動也會日益偏離組織目標，由此產(chǎn)生的社會危害可能比政府失信要更大，因為我們對于自己與政府的相對地位并無多大的選擇，政府往往以一種強力存在，而非營利組織的失信則是對整個社會資本的一種破壞，公民在非營利組織中的活動也會極大地收縮，整個社會也會爆發(fā)出一場“信任危機”。

四、結(jié)語

綜上所述，非營利組織在拓寬就業(yè)渠道、實現(xiàn)個人價值、構(gòu)建社會資本、助推公民社會發(fā)展、完善公共產(chǎn)品供給、滿足公民需求、緩解社會矛盾等方面具有十分重要的作用，但非營利組織發(fā)展過程中的獨立性、民主性、代表性、專業(yè)性等等問題也十分突出，需要從政府和非營利組織的角度去不斷完善。

馬克思曾說過，人即使不是天生的政治動物，無論如何也是天生的社會動物。非營利組織的存在不僅是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果，也是人作為社會動物的本能需求，所以政府要做的并不是壓制，而是對其發(fā)展給予恰當?shù)囊龑АＶ挥羞@樣才能在公民與國家之間搭建起一座合作的橋梁，既能充分發(fā)揮非政府組織的積極作用，也能使政府的行政管理活動更為公民和社會所認可和接受。

長期以來，我國市民社會的發(fā)展水平很是有限，其中既有中央集權(quán)體制下強國家弱社會的政治格局掣肘，經(jīng)濟發(fā)展也暫時難以培育起一個廣泛而穩(wěn)定的市民階層，也缺乏具有底蘊的市民社會文化，所以難以培育出真正的市民社會?？v觀歐美各國，公民社會之所以會如此發(fā)達也都是經(jīng)歷了一個長期的過程，一定的政治文明總是建立在經(jīng)濟和文化發(fā)展的基礎之上的，隨著我國經(jīng)濟社會和民主政治的不斷發(fā)展，非營利組織也必將得到公民、政府及整個社會的認可。但在當今經(jīng)濟全球化的時代，政府在社會管理這一領域?qū)κ忻裆鐣_放的同時，也應該警惕其可能產(chǎn)生的不良影響。

參考文獻：

[1][美]萊斯特·薩拉蒙.全球公民社會：非營利部門視界[M].賈西津，魏玉，譯.北京：社會科學文獻出版社，2002.

[2][美]菲利克斯·A.尼格羅，等.公共行政學簡明教程[M].郭曉來，等譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.