孫洪坤

內(nèi)容摘要：探索實(shí)行兩權(quán)相分離，明晰兩權(quán)的權(quán)力屬性與內(nèi)在關(guān)系是改革的邏輯起點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)的制度形態(tài)考察，司法行政事務(wù)管理權(quán)呈現(xiàn)交織混同樣態(tài)。從司法改革去行政化和去地方化的目標(biāo)上來(lái)看，推進(jìn)狹義司法行政事務(wù)管理權(quán)徹底地從檢察權(quán)中分離出來(lái)，以更好地保障檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正運(yùn)行應(yīng)成為體制、機(jī)制創(chuàng)新的重要抓手?，F(xiàn)行改革試點(diǎn)框架下實(shí)踐困境在于如何既實(shí)現(xiàn)改革總體目標(biāo)，又與兩權(quán)分離界限相統(tǒng)一；如何既合理分權(quán)，又適當(dāng)調(diào)整好各方利益分配格局；如何既能對(duì)入額檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的權(quán)責(zé)合理定位，又能為司法行政人員提供積極的職業(yè)前景規(guī)劃。建立科學(xué)合理的遴選競(jìng)爭(zhēng)入額機(jī)制、增量分離均衡策略、風(fēng)險(xiǎn)收益權(quán)衡方略、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等改革的具體思路應(yīng)當(dāng)是保障實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離的積極舉措。

關(guān)鍵詞：廣義司法行政事務(wù)管理權(quán)兩權(quán)分離檢察權(quán)適度分離徹底分離

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)相分離。” 〔1 〕隨后最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)》，在重點(diǎn)任務(wù)中規(guī)定“探索實(shí)行檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)相分離。規(guī)范檢察行政事務(wù)管理職責(zé)，確保檢察行政事務(wù)管理活動(dòng)服務(wù)于檢察活動(dòng)”?！? 〕黨的十九大報(bào)告提出“深化司法體制綜合配套改革”?！? 〕換言之，檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)（以下簡(jiǎn)稱司法行政權(quán)）和檢察權(quán)相分離（以下簡(jiǎn)稱兩權(quán)分離）的直接目的是在檢察院機(jī)關(guān)建立分類管理、權(quán)責(zé)明晰、分工負(fù)責(zé)，以保障檢察權(quán)依法獨(dú)立公正運(yùn)行為目標(biāo)的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，而這正是十九大提出深化司法體制綜合配套改革的關(guān)鍵部分。由于本輪改革之前檢察人員幾乎包括所有在人民檢察院工作的人員，“統(tǒng)一按照檢察官序列和行政職級(jí)進(jìn)行管理，導(dǎo)致在管理中業(yè)務(wù)與行政不分、業(yè)務(wù)向行政流動(dòng)的局面”，〔4 〕尤其是大量一線優(yōu)秀業(yè)務(wù)辦案人員熱衷于向行政流動(dòng)，進(jìn)行“逆向選擇”，使得內(nèi)部行政管理部門越來(lái)越膨脹，司法行政人員越來(lái)越多，權(quán)力越來(lái)越大，甚至一些檢察院出現(xiàn)內(nèi)部司法行政權(quán)凌駕于檢察權(quán)之上的權(quán)力錯(cuò)位現(xiàn)象，“辦而優(yōu)則仕”進(jìn)一步加劇了檢察機(jī)關(guān)本已濃厚的行政化色彩，成為阻礙檢察改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一大頑疾。有鑒于此，為實(shí)現(xiàn)本輪司法改革去行政化和去地方化的目標(biāo)，如何推進(jìn)兩權(quán)分離改革，便成為亟待深入研析的瓶頸問(wèn)題。

一、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力屬性與內(nèi)在關(guān)系

探索兩權(quán)相分離，明晰兩權(quán)的權(quán)力屬性和內(nèi)在關(guān)系是改革的邏輯起點(diǎn)，是首先需要厘清的問(wèn)題。應(yīng)以權(quán)力對(duì)應(yīng)工作內(nèi)容，從狹義上可以理解為檢察權(quán)和機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)管理的分離，從廣義上還囊括了檢察一體化中行政性管理權(quán)和直接行使的檢察權(quán)分離問(wèn)題。

司法行政事務(wù)管理是指司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行使權(quán)力管理日?；顒?dòng)的行為，主要強(qiáng)調(diào)管理效率并采用管理與被管理、上命下從等行政工作方式進(jìn)行統(tǒng)籌管理，主要包括司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的政治部、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備部門、辦公室、監(jiān)察室等。“檢察院的司法行政事務(wù)管理權(quán)，主要是指為保障檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使而供給和管理人財(cái)物的權(quán)力和責(zé)任?！?〔5 〕換言之，可將司法行政權(quán)的權(quán)力屬性定位于本系統(tǒng)以處理其內(nèi)部具體事務(wù)為核心的事務(wù)性行政權(quán)，帶有“司法”兩字，主要是為了區(qū)分一般的行政權(quán)，為司法機(jī)關(guān)所特有罷了。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的檢察制度形態(tài)考察，司法行政權(quán)呈現(xiàn)出交織混同狀態(tài)，根據(jù)權(quán)限性質(zhì)和范圍，又可分為狹義（純粹）意義上的司法行政權(quán)和廣義（復(fù)合）意義上的司法行政權(quán)兩種類型。狹義意義上的司法行政權(quán)，是指在檢察長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在檢察院內(nèi)部專門從事司法行政事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力，如辦公室的協(xié)助院領(lǐng)導(dǎo)處理檢察政務(wù)及日常事務(wù)管理權(quán)、政治部的培訓(xùn)考核管理權(quán)、機(jī)關(guān)黨委的思想作風(fēng)建設(shè)及監(jiān)督權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的檢察執(zhí)法監(jiān)察與檢務(wù)督察及黨風(fēng)廉政建設(shè)管理權(quán)、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備部門的財(cái)務(wù)及物資保障管理權(quán)。這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)所從事的主要是一些輔助檢察權(quán)的事務(wù)性工作，一些完全是服務(wù)性的后勤保障，如辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備部門；一些又以管理監(jiān)督性為主，如政治部、紀(jì)檢監(jiān)察部門，但最終均為檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)性行政管理為其目的。廣義意義上的司法行政權(quán)，是指入額的檢察院領(lǐng)導(dǎo)（檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員）以及業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人所行使的權(quán)力。這些人員具有國(guó)家行政職務(wù)級(jí)別，在國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置意義上是司法類型的行政人員，自然承擔(dān)著檢察院或部門全方位、復(fù)合性的司法行政權(quán)；但他們又多是經(jīng)驗(yàn)豐富的資深檢察官，并且擔(dān)任檢察委員會(huì)委員職務(wù)，在《檢察官法》意義上又多是業(yè)務(wù)型的專業(yè)技術(shù)人才，承擔(dān)著辦理或指導(dǎo)本院復(fù)雜、疑難、重大案件的重任，行使著名副其實(shí)的檢察權(quán)。所以，如何厘清這些“雙肩挑”的檢察官在行使職務(wù)權(quán)力時(shí)，兩權(quán)的邊界如何界定，而又不濫用，以真正讓司法行政權(quán)的行使為業(yè)務(wù)性的檢察權(quán)服務(wù)，是兩權(quán)分離改革的一個(gè)棘手問(wèn)題。

另外，還有一些既非純粹的司法行政事務(wù)管理部門，也非純粹的檢察業(yè)務(wù)部門。如案管辦，既負(fù)責(zé)具有純粹司法行政權(quán)的檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)、案件流轉(zhuǎn)等服務(wù)性管理工作，又具有復(fù)合意義上的司法行政權(quán)。關(guān)于宏觀指導(dǎo)、辦案流程監(jiān)控和辦案質(zhì)量審查、業(yè)務(wù)考評(píng)，在這種意義上，案管辦行使的確實(shí)是司法行政權(quán)；但是，在另一種意義上，案管辦行使的是保障檢察權(quán)在公正權(quán)威的軌道上高質(zhì)量運(yùn)作的權(quán)力，尤其是案件的質(zhì)量監(jiān)督評(píng)查更需要業(yè)務(wù)素質(zhì)精良的資深檢察官來(lái)行使這種業(yè)務(wù)性管理的檢察行政權(quán)。因此，基于兩權(quán)行使的復(fù)合功能，該部門可定位為兩權(quán)交叉的業(yè)務(wù)管理非直接辦案部門（業(yè)務(wù)性管理部門）。再如，負(fù)責(zé)檢察法律應(yīng)用和理論研究的法律政策研究室和高檢院檢察理論研究所，從其行使的職能而言，既非純粹的司法行政權(quán)，又非直接的檢察權(quán)，而是檢察院內(nèi)部文秘類的科研兼智庫(kù)機(jī)構(gòu)。該類機(jī)構(gòu)是服務(wù)并支撐“兩權(quán)”運(yùn)作的“源頭活水”，該機(jī)構(gòu)的層次水平恰恰體現(xiàn)了一個(gè)檢察院的文化底蘊(yùn)和內(nèi)在素質(zhì)。因此，這兩類機(jī)構(gòu)可定位于檢察業(yè)務(wù)非辦案部門。

總的來(lái)說(shuō)，負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)管理所涉及的職能主要包括了對(duì)人的管理，即對(duì)檢察官的選拔、考核、晉升、保護(hù)、福利、培訓(xùn)、懲戒和對(duì)檢察輔助人員和司法行政人員的管理；對(duì)財(cái)物的管理和后勤保障；與檢察事務(wù)密切相關(guān)的如立案等工作；內(nèi)外部交涉工作等。一言以蔽之，司法行政權(quán)以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法行政事務(wù)管理為主，同時(shí)也包括與同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大等相關(guān)部門溝通、協(xié)調(diào)性的司法行政事務(wù)管理。

檢察權(quán)，特指檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法律處理刑事案件、監(jiān)督訴訟和執(zhí)行活動(dòng)，具有親歷性、判斷性和獨(dú)立性。一般認(rèn)為檢察權(quán)兼具司法屬性和行政屬性，在不同的語(yǔ)境下可以理解為帶有司法屬性的行政權(quán)和具有行政屬性的司法權(quán)。在強(qiáng)調(diào)檢察事務(wù)不受外界干擾享有獨(dú)立地位時(shí)突出檢察權(quán)的司法屬性，而在表明組織運(yùn)行目的時(shí)突出檢察權(quán)的行政屬性。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的定位受蘇聯(lián)影響較大，突出法律監(jiān)督作用，遵循上命下從的一體化運(yùn)行機(jī)制，具有濃厚的行政化色彩。檢察權(quán)的運(yùn)行和組織機(jī)制行政化主要表現(xiàn)在檢察事務(wù)需要層層報(bào)批，法律明確規(guī)定對(duì)逮捕、起訴、抗訴、立案、撤銷案件等事務(wù)應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長(zhǎng)決定，檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本檢察院的工作。在檢察事務(wù)的專業(yè)領(lǐng)域中亦存在著行政管理，如部門領(lǐng)導(dǎo)需要對(duì)本部門的檢察事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)上報(bào)告總結(jié)，且檢察長(zhǎng)不僅需要負(fù)責(zé)專門的檢察事務(wù)，同時(shí)要協(xié)調(diào)全院的行政管理工作，保障檢察內(nèi)部和外部的運(yùn)行順暢。然而，根據(jù)國(guó)家《憲法》設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的本意，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)行使了偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，這些權(quán)力雖然具有系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上的行政屬性與公訴和批捕所具有的司法屬性，但是在本質(zhì)上統(tǒng)一于以法律監(jiān)督權(quán)為核心內(nèi)容的法律監(jiān)督屬性，可以統(tǒng)稱為法律監(jiān)督權(quán)。對(duì)我國(guó)檢察權(quán)如此定位的原因有三：“第一，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有獨(dú)立的憲法地位，其權(quán)力屬于一種特殊的、獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力類型，因此行政權(quán)不能涵蓋檢察權(quán)，審判權(quán)也不能代替檢察權(quán)；第二，這一定位使檢察權(quán)與行政權(quán)和審判權(quán)分開(kāi)，保證檢察機(jī)關(guān)實(shí)施有效的法律監(jiān)督，為檢察機(jī)關(guān)控制和約束其他國(guó)家機(jī)關(guān)提供了堅(jiān)實(shí)的理論后盾；第三，將檢察權(quán)定位于法律監(jiān)督權(quán)也是對(duì)我國(guó)監(jiān)察御史傳統(tǒng)制度的繼承和吸收?！?〔6 〕在此意義上，將檢察權(quán)的權(quán)力屬性定位于法律監(jiān)督權(quán)，明確了檢察權(quán)的監(jiān)督對(duì)象和權(quán)力內(nèi)容，突出了檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”的本質(zhì)屬性。

概而言之，司法行政權(quán)和檢察權(quán)具有以下內(nèi)在關(guān)系：（1）權(quán)力地位屬性的被派生與派生。前者屬于后者派生的事務(wù)性的行政管理權(quán)，這種行政管理權(quán)在其內(nèi)涵上又不同于我國(guó)《憲法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)所擁有的行政管理權(quán)，能對(duì)被管理的相對(duì)人作出某種處理決定的不對(duì)等的優(yōu)位管理權(quán)，是一種法律上的管理與被管理的關(guān)系；而司法行政權(quán)只能是一種狹義上的行政管理權(quán)，是檢察權(quán)運(yùn)作的后勤補(bǔ)給保障權(quán)。后者屬于我國(guó)《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)之所以獨(dú)立并區(qū)別和并列于國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的根本標(biāo)志性權(quán)力，也即檢察機(jī)關(guān)的本源性權(quán)力。（2）權(quán)力功能的輔助與被輔助、監(jiān)督與被監(jiān)督。前者是為了輔助并監(jiān)督后者功能的順利實(shí)現(xiàn)；后者是通過(guò)追訴各種犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)公平正義。（3）權(quán)力職能的服務(wù)與被服務(wù)。前者主要為后者提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)管理職能，后者則履行保障國(guó)家法律正確實(shí)施的檢察監(jiān)督職能。

二、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)相分離的實(shí)證考察

考察對(duì)象主要集中在位于我國(guó)東南部的Z省，其經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)展水平較高，作為全國(guó)第二批司法體制改革試點(diǎn)省份，對(duì)于全國(guó)推廣而言，其典型性能起到以點(diǎn)帶面的作用。在研究方法上，首先從兩權(quán)的權(quán)力屬性和內(nèi)在關(guān)系的邏輯起點(diǎn)著手，然后提出若干假設(shè)命題，接著采取對(duì)檢察長(zhǎng)、檢察官、檢察輔助人員以及司法行政人員訪談的定性調(diào)研與發(fā)放問(wèn)卷的定量調(diào)研相結(jié)合。

（一）問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象的情況以及對(duì)自身發(fā)展的崗位預(yù)期

共有1001人順利完成調(diào)查問(wèn)卷，其中有378人原先擔(dān)任檢察員職務(wù)，378人擔(dān)任助理檢察員，245人從事其他職務(wù)，如司法行政人員、法警、技術(shù)人員等。在業(yè)務(wù)部門的辦案人員占65.7%、非辦案人員占11.2%，綜合部門的人員占23.1%，業(yè)務(wù)部門非辦案人員還是存在一個(gè)較大的比例。在關(guān)于兩權(quán)分離改革后對(duì)自身的崗位預(yù)期上，55.2%的受訪對(duì)象選擇了員額檢察官，34.3%選擇了檢察輔助人員，而僅有10.5%的人員選擇了司法行政人員。從問(wèn)卷調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)預(yù)期的薪酬待遇以及職業(yè)榮譽(yù)感，原先是檢察輔助人員、司法行政人員的部分成員希望能進(jìn)入員額檢察官行列。

（二）兩權(quán)分離具體制度的設(shè)計(jì)

1.在兩權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)中，哪種模式更符合國(guó)內(nèi)檢察規(guī)律？

在兩權(quán)分離模式的選擇上，有126人約占12.6%選擇了“外部分離改革模式，將司法行政權(quán)交由政府的司法行政部門”。外部分離改革將司法行政權(quán)交由政府的司法行政部門，認(rèn)為其兼具司法和行政雙重屬性，既存在司法的專業(yè)化，也同時(shí)具備行政的高效率，且政府部門有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源的優(yōu)勢(shì)。但缺陷是檢察權(quán)的運(yùn)行離不開(kāi)日常的司法行政事務(wù)輔助，若將其交由政府的司法行政部門，即失去了自己對(duì)左膀右臂的直接控制，要向外部借力，不利于檢察內(nèi)部工作效率的提高和檢察事務(wù)專業(yè)化的認(rèn)同。選擇“重心上移適度分離改革”的占10.5%，意味著將司法行政管理事務(wù)全交由上級(jí)處理。選擇“內(nèi)部適度分離改革，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立高效運(yùn)行的司法行政事務(wù)管理組織體系”約占65.7%，意味著在檢察系統(tǒng)內(nèi)部建立由上而下的統(tǒng)一指導(dǎo)，司法行政事務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)須對(duì)本級(jí)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，只需對(duì)上級(jí)的同部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，最終對(duì)最高人民檢察院負(fù)責(zé)。有22.4%選擇了“省級(jí)財(cái)政和人事部門統(tǒng)管人財(cái)物等司法行政管理事務(wù)”。另有7人提出財(cái)務(wù)的管理要用文件制度甚至進(jìn)行法律規(guī)定，且省級(jí)統(tǒng)管與地方分管并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。明文規(guī)定是最低限的要求，至于用何種效力等級(jí)的文件進(jìn)行規(guī)定還需要進(jìn)行全方位考慮。省級(jí)統(tǒng)管和地方分管在工資標(biāo)準(zhǔn)上一般存在較大的地區(qū)差別，省級(jí)統(tǒng)管意味著貧困地區(qū)的檢察人員能增加工資，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察人員會(huì)因失去對(duì)地方政府財(cái)政的依托而相應(yīng)地降低工資。

2.需要明晰兩權(quán)的界限，納入司法行政事務(wù)的內(nèi)容分析

關(guān)于兩權(quán)的權(quán)力分界設(shè)置，有些司法行政事務(wù)屬性較為清晰，也有些模棱兩可的混合權(quán)力屬性，如A選項(xiàng)“與案件管理直接相關(guān)的司法行政工作，包括案件受理、流轉(zhuǎn)、統(tǒng)計(jì)分析等”，與案件管理直接相關(guān)的司法行政工作是否應(yīng)納入司法行政事務(wù)并不清晰，檢察長(zhǎng)對(duì)檢察事務(wù)進(jìn)行指揮監(jiān)督，包括行使職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)，例如對(duì)下屬檢察官不能勝任或應(yīng)當(dāng)回避的案件收為自己處理或轉(zhuǎn)移給第三方處理，因此收取、移轉(zhuǎn)必須具備一定的專業(yè)知識(shí)，才能進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。選擇“對(duì)檢察人員的任免、調(diào)任、監(jiān)督權(quán)，包括考評(píng)、培訓(xùn)、晉升、懲戒等”共有630人，約62.9%。對(duì)檢察人員的任免、調(diào)任、監(jiān)督屬于人事管理領(lǐng)域，但考評(píng)的對(duì)象為檢察業(yè)務(wù)人員則要求相應(yīng)的專業(yè)性，但具體的流程則屬于典型的行政程序。因此，考評(píng)的具體實(shí)施細(xì)則需要檢察業(yè)務(wù)人員一同進(jìn)行設(shè)計(jì)，并且要求實(shí)體決策由專業(yè)人士作出，司法行政人員執(zhí)行程序流程。選擇“對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理以及后勤保障，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算、自動(dòng)化辦公、安全保衛(wèi)等”的人數(shù)最多，占85.3%。由于這些事項(xiàng)專業(yè)知識(shí)相關(guān)度較低，所以大多數(shù)人毫不猶豫地將此歸入司法行政事務(wù)。選擇“外部人財(cái)物協(xié)調(diào)，與政府、人大、上下級(jí)檢察院的人財(cái)物協(xié)調(diào)”的有679人，占67.8%。與外部的人財(cái)物協(xié)調(diào)，雖不涉及專門的檢察事務(wù)處理，但在當(dāng)下的社會(huì)生存法則中，與外界的協(xié)調(diào)首先需要具備一定的地位和權(quán)力，否則誰(shuí)也不會(huì)聽(tīng)任調(diào)遣，最后導(dǎo)致各自為政、互相扯皮。權(quán)力的行使以利益為導(dǎo)向，“利”分為公利和私利以及精神和物質(zhì)，為與外界協(xié)調(diào)，檢察長(zhǎng)不可不出面，所以該事項(xiàng)不能視為純粹的行政事務(wù)。有301人選擇“法律政策研究工作”。法律政策研究依現(xiàn)行方案歸入檢察權(quán)，理論來(lái)源于實(shí)踐，并指導(dǎo)實(shí)踐，對(duì)檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展至關(guān)重要。雖不處理具體的案件，但需兼?zhèn)錂z察事務(wù)經(jīng)驗(yàn)和理論知識(shí)儲(chǔ)備。多數(shù)業(yè)務(wù)人員抗拒被分到法律政策研究室，一是對(duì)學(xué)術(shù)缺乏興趣的人員會(huì)認(rèn)為寫文章枯燥，二是理論研究人才短缺導(dǎo)致這些部門抓住人就不放，流動(dòng)性較差。理論對(duì)指導(dǎo)實(shí)踐具有重要作用，為了增強(qiáng)活力，該工作應(yīng)實(shí)行流動(dòng)制，而非固定的工作種類，也能解決純法律政策研究不能歸入檢察權(quán)的尷尬境地。

3.檢察輔助人員的定位分析

在人員分類管理中，檢察輔助人員按現(xiàn)有規(guī)定包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等?？捎^檢察輔助人員的劃分同時(shí)考慮了司法行政事務(wù)管理和檢察權(quán)運(yùn)行，將一些中間狀態(tài)也囊入其中。98人，約9.8%，選擇了“檢察行政管理”；399人，約39.9%選擇了“檢察事務(wù)”；504人，約50.3%，選擇了“兩分法”（根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)再進(jìn)行分類匹配不同的待遇）。人員分類的一大目標(biāo)是各就其位、各司其職，實(shí)現(xiàn)不同工不同酬，即便同屬一樣工作種類，工作內(nèi)容也存在較大的差別。技術(shù)人員被納入檢察輔助人員的范疇主要是因?yàn)樾淌聶z察需要運(yùn)用專門的技術(shù)，具備一定的專業(yè)性。依試點(diǎn)檢察院的形勢(shì)看，現(xiàn)有比例下的員額檢察官無(wú)暇處理所有的案件，為了化解人少案多的矛盾，檢察官助理日后或許能被授予一定的辦案權(quán)，且在權(quán)力分界中一些權(quán)力難以進(jìn)行清晰的劃分，即便同屬于檢察輔助人員也存在不同的偏向，有些原本屬于司法行政權(quán)但因涉及檢察事務(wù)而被歸入檢察權(quán)，其工作內(nèi)容相對(duì)較為輕松。如果工資待遇按三類進(jìn)行劃分便會(huì)損害個(gè)別成員的收入公平。所以首先需要對(duì)檢察輔助人員進(jìn)行合理的定位，根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行再分類，切忌“一刀切”的管理方式。選擇“二分法”的人員比例是最高的，表明這樣的設(shè)置是較為合理的。

4.檢察經(jīng)費(fèi)管理的保障體制模式選擇分析

財(cái)務(wù)管理作為司法行政權(quán)的一部分，脫離地方直接撥付立意在于減少地方對(duì)司法的干預(yù)。60.1%選擇“省級(jí)財(cái)政部門直接撥付”，其優(yōu)點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的相對(duì)公平。因國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以致不同地區(qū)的工資收入水平及消費(fèi)水平相差也較為懸殊，因此檢察人員的收入待遇不可能實(shí)行全國(guó)上下“一刀切”，需要根據(jù)具體情況作不同的安排。如果在地級(jí)市統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)，一是標(biāo)準(zhǔn)太多，二是由地級(jí)市統(tǒng)一還是沒(méi)有擺脫地方行政的干擾。省級(jí)統(tǒng)管恰好承擔(dān)了承上啟下的作用，在省級(jí)地域空間達(dá)成一定的公平，較為合理。省級(jí)財(cái)政部門的工作機(jī)制追求高效率，而檢察機(jī)關(guān)以維護(hù)公平正義為準(zhǔn)則，兩者的工作理念在具體的實(shí)踐操作中會(huì)出現(xiàn)沖突。22.4%選擇了“省級(jí)檢察院協(xié)調(diào)撥付”，其優(yōu)點(diǎn)是減少外部行政的政治考量。經(jīng)費(fèi)是機(jī)構(gòu)運(yùn)行最關(guān)鍵的保障，由外來(lái)力量控制必定會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)束手束腳，為他人所左右。然而由省級(jí)檢察院撥付必定會(huì)加強(qiáng)檢察一體化和內(nèi)部的行政化。此外，由省級(jí)檢察院進(jìn)行調(diào)配還需要考慮招收財(cái)會(huì)專業(yè)的大量人員進(jìn)入檢察系統(tǒng)，會(huì)造成檢察隊(duì)伍人員編制上的臃腫。9.8%選擇了“司法行政部門進(jìn)行調(diào)付”，認(rèn)可比例低的原因是其在財(cái)務(wù)和司法方面雖都有涉獵但非專業(yè)。另外，有些人提出可根據(jù)各地實(shí)際設(shè)置不同規(guī)則、省級(jí)撥付與地方實(shí)際協(xié)調(diào)、省級(jí)撥付外加地方補(bǔ)貼等。從改革的目的來(lái)看，較為可取的是“地方財(cái)政撥付，一般還是與地方公務(wù)員收入一致，只須增加檢察官津貼一項(xiàng)”，這樣調(diào)整財(cái)政管理的目的既側(cè)重于漲工資，又一定程度上實(shí)現(xiàn)了去地方化的目標(biāo)，該意見(jiàn)提供了另一種思路，一則提高了檢察人員的薪酬待遇，二則在原有模式下進(jìn)行微調(diào)較為穩(wěn)定。

5.對(duì)是否有必要徹底革除入額檢察長(zhǎng)的行政職務(wù)的分析

本題意在了解試點(diǎn)檢察院對(duì)兩權(quán)分離程度的需求，為了清除行政事務(wù)的干擾，是否有必要革除入額檢察長(zhǎng)的行政職務(wù)。有357人，約35.7%，選擇“必要”。多數(shù)人認(rèn)為兩權(quán)分離的改革對(duì)檢察體制沒(méi)有太大的利益變動(dòng)，認(rèn)為“換湯不換藥”，依舊沒(méi)有改變檢察機(jī)構(gòu)的處境。選擇“不必要”的有399人，約39.9%。司法與行政形影不離，且根據(jù)檢察權(quán)上命下從的權(quán)力屬性，檢察權(quán)難以與司法行政權(quán)完全分離。從去行政化的改革目標(biāo)上來(lái)看，兩權(quán)分離主要包括純粹的檢察權(quán)與檢察權(quán)運(yùn)行中內(nèi)部行政性質(zhì)的管理權(quán)之間的分離，是為了更好地促進(jìn)檢察權(quán)的運(yùn)行。為了實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離的字面含義，強(qiáng)制去除必要的行政頭銜，只會(huì)違背檢察規(guī)律，適得其反。檢察長(zhǎng)的存在一方面是行使檢察權(quán)，另一方面是為實(shí)現(xiàn)全院上下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如行使移轉(zhuǎn)權(quán)、收取權(quán)、審批權(quán)，是檢察系統(tǒng)的最后一道防線，后者比前者更為重要。同時(shí)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，需要與外界協(xié)調(diào)、合作，在評(píng)價(jià)機(jī)制較為單一的官本位思想濃重的社會(huì)環(huán)境中，行政頭銜發(fā)揮著不可或缺的作用。選擇“必要”和“不必要”的比例不相上下，通過(guò)實(shí)地走訪，認(rèn)為革除享有員額檢察官身份的檢察長(zhǎng)的行政職務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樽鳛樯舷录?jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系性質(zhì)的檢察院與強(qiáng)調(diào)審級(jí)監(jiān)督關(guān)系的法院又有所不同，如果完全去除其行政性質(zhì)的管理模式，檢察權(quán)的運(yùn)行可能會(huì)陷入癱瘓狀態(tài)。

（三）改革的后期保障

1.如何避免人事任免改革為了去地方化可能觸及憲法框架的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第3款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”人事任免作為《憲法》規(guī)定的黨政事務(wù)工作，會(huì)涉及違憲的問(wèn)題。26.6%選擇“由省級(jí)黨委決定提名，由地方人大及常委會(huì)任命”，體現(xiàn)了黨管干部。12.6%選擇“由外部行政機(jī)關(guān)管理”，認(rèn)可度不高。59.4%贊同“由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)決定提名，由地方人大及常委會(huì)任命”。將提名的機(jī)會(huì)上升一級(jí)，由上級(jí)對(duì)下級(jí)檢察人員進(jìn)行考察，評(píng)價(jià)更加客觀，但同時(shí)也增加了考察的復(fù)雜程度以及強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制力度。試點(diǎn)檢察院首批檢察官入額由院內(nèi)黨組確定，提交省檢察院進(jìn)行審核，再提交地方人大進(jìn)行任命。還有一些人提出應(yīng)當(dāng)修改其他法律，尤其是《憲法》。該想法有些不切實(shí)際，《憲法》只是對(duì)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的產(chǎn)生方式進(jìn)行明文規(guī)定，要求由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。而對(duì)于省市縣三級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免則要求上報(bào)上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)直接由省級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免。Z省的改革方案規(guī)定檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并任免，為了避免違憲，建議由地方檢察機(jī)關(guān)提名，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審核，再由地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行任命。

2.目前對(duì)兩權(quán)分離形成制約的因素分析

有665人選擇“官本位思想根深蒂固”。在確定的人員比例情況下，實(shí)際申請(qǐng)員額檢察官的人數(shù)總是要大于限定的人員數(shù)量。對(duì)于一些老同志而言，如不能通過(guò)考核方式容易引起機(jī)關(guān)內(nèi)部的矛盾。Z省試點(diǎn)第一批入額的檢察官多采取量化的考核方式，而非筆試。這也是為避免內(nèi)部矛盾而采取的一種較為緩和的過(guò)渡方式。另外針對(duì)不滿五年的助理檢察官在放寬的條件內(nèi)進(jìn)行省一級(jí)的統(tǒng)一考試和面試。有392人選擇了“地方保護(hù)主義”。地方保護(hù)主義分為兩個(gè)層面：其一，出于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)而干涉司法；其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)難以割舍地方財(cái)政帶來(lái)的福利，薪酬待遇在原來(lái)的基礎(chǔ)上降低會(huì)引起不滿，從而難以擺脫對(duì)地方政府的依賴感。選擇“相應(yīng)的工資制度不完善”的頻率最高，占79%。兩權(quán)分離的落實(shí)缺少相應(yīng)的后勤保障，難以在一開(kāi)始被接納。有735人選擇“職業(yè)前景沒(méi)有保障”。人員比例的嚴(yán)格控制，且沒(méi)有后續(xù)的人員流動(dòng)機(jī)制，如首批員額檢察官較為年輕化，檢察官助理晉升為員額檢察官需要等待較長(zhǎng)的時(shí)間。依試點(diǎn)方案規(guī)定，檢察官助理并沒(méi)有辦案權(quán)，才能無(wú)施展之處便可能產(chǎn)生打退堂鼓的想法。所以X區(qū)檢察院在首批檢察官入額時(shí)預(yù)留了幾個(gè)名額，以讓后來(lái)的優(yōu)秀者看到前進(jìn)的希望。此外，還有28人提出過(guò)于輕視司法行政人員地位與待遇、去行政化不徹底、檢察公信力及檢察權(quán)威尚未完善。通過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，對(duì)收入待遇和職業(yè)前景的擔(dān)憂是司法行政人員最為關(guān)心的問(wèn)題。

3.對(duì)如何保證合理分權(quán)而又能有效制衡的分析

在司法行政權(quán)和檢察權(quán)的分權(quán)制衡問(wèn)題上，有483人，約48.3%，選擇了“司法行政權(quán)由未入額的副檢察長(zhǎng)分管”。提出該命題的初衷是為使檢察長(zhǎng)從繁雜的內(nèi)部行政事務(wù)中脫離出來(lái)，但又能控制住行政管理權(quán)的正當(dāng)行使，減輕檢察長(zhǎng)的行政事務(wù)，使其潛心于業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但在具體實(shí)踐中，副檢察長(zhǎng)也都要求入額，在入額條件上也不存在法律問(wèn)題。但可以設(shè)置一名副檢察長(zhǎng)由不具備檢察專業(yè)的行政人員擔(dān)任，主管除紀(jì)檢監(jiān)察和政工之外的行政事務(wù)。選擇“建立檢察權(quán)對(duì)司法行政權(quán)行使的監(jiān)督制約機(jī)制”的有588人，約58.7%。因檢察事務(wù)需具備一定的專業(yè)性，對(duì)于為其服務(wù)的司法行政管理事務(wù)應(yīng)當(dāng)有檢察權(quán)的監(jiān)督制約，在實(shí)體決定上完善檢察權(quán)的參與機(jī)制，程序執(zhí)行上需要保證獨(dú)立性。有385人選擇了“只對(duì)上級(jí)同一部門報(bào)告工作，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督”。該意見(jiàn)較大程度上實(shí)現(xiàn)了兩權(quán)分離的空間維度，但在一個(gè)由上而下的體制內(nèi)再構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立的體制，雖各自加強(qiáng)了獨(dú)立性，但必使運(yùn)行效率低下，并非明智之舉。

4.對(duì)如何保證入額檢察官在去行政頭銜的情況下，守住威望的分析

在去行政頭銜守住威望的問(wèn)題上，有784人選擇了“任職保障，一經(jīng)任命，除非有法定事由并經(jīng)法定程序不被免職、降職、調(diào)離”，通過(guò)任職保障入額檢察官的獨(dú)立性。同時(shí)有791人選擇了“提高薪酬，實(shí)現(xiàn)工資福利、職業(yè)保障與任職條件相適應(yīng)”，通過(guò)提高薪酬來(lái)提高員額檢察官的社會(huì)地位。有602人選擇“職業(yè)行為豁免權(quán)，在辦案期間不受追查”，賦予了入額檢察官辦案期間的豁免權(quán)。此處追查的主體包括內(nèi)部和外部的行政權(quán)。有602人選擇“入額檢察官在與檢察事務(wù)相關(guān)的行政事務(wù)上也必須擁有自主權(quán)”，司法行政權(quán)作為檢察權(quán)的輔助權(quán)能，參與決策機(jī)制具有合理性。也有人提出擴(kuò)展入額檢察官的檢察決定權(quán)。

（四）對(duì)兩權(quán)分離改革方案的憧憬

觀察選項(xiàng)的分布，可以看出對(duì)每個(gè)選項(xiàng)大家都是挺憧憬的，只不過(guò)程度略有不同。最高頻率分布還是與人財(cái)物有關(guān)，有770人選擇了“推進(jìn)人財(cái)物保障的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，在最后方案確定前落實(shí)配套制度”，對(duì)人員任免和薪酬待遇是問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象最關(guān)注的內(nèi)容。緊隨其后的“員額制的比例限在一定時(shí)間段內(nèi)達(dá)到，預(yù)留特定的名額，緩解現(xiàn)實(shí)矛盾”約占66.4%，X區(qū)檢察院采取的方式便是通過(guò)預(yù)留員額檢察官名額來(lái)化解矛盾。約67.1%選擇了“實(shí)現(xiàn)司法行政事務(wù)管理崗位與其他公務(wù)員崗位的流通”，根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)的慣例，工作人員表現(xiàn)優(yōu)秀可以在內(nèi)部向上晉升，但司法行政人員因職位性質(zhì)被限制在檢察系統(tǒng)內(nèi)部而缺乏晉升的渠道，除非是上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的同一部門。選擇“大幅提高檢察業(yè)務(wù)崗位的工資報(bào)酬”的約占52.4%，只有287人選擇“嚴(yán)格限定由司法行政事務(wù)管理崗轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)崗”，對(duì)于自身不利的選項(xiàng)選擇的概率較少。有部分人抱著先進(jìn)“門”再轉(zhuǎn)崗的想法進(jìn)入到檢察業(yè)務(wù)系統(tǒng)，因檢察業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度要求較高，如司法行政人員在考取司法資格證的情況下可以有條件的申請(qǐng)轉(zhuǎn)崗，而轉(zhuǎn)崗的條件必須嚴(yán)格把控，設(shè)定相應(yīng)的實(shí)體條件和程序要求?！? 〕

三、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)相分離的實(shí)踐困境

（一）改革總體目標(biāo)與檢察機(jī)關(guān)兩權(quán)分離界限的統(tǒng)一

目前我國(guó)的政治體制是法院和檢察院同作為司法機(jī)關(guān)，但兩者的權(quán)力屬性和運(yùn)作邏輯又有較大差異，法院在上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系中強(qiáng)調(diào)審判權(quán)的中立性，檢察院在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的監(jiān)督性。在這種體制構(gòu)架下，與法院相比，檢察院本身就是一個(gè)具有濃厚行政化色彩的機(jī)關(guān)，在性質(zhì)上是介于行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)中間地帶的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，檢察院的此項(xiàng)改革邏輯與法院應(yīng)有所不同。有鑒于此，兩權(quán)分離在多大程度上進(jìn)行改革又能與檢察運(yùn)作邏輯特性相吻合而又不發(fā)生沖突，是試點(diǎn)探索中的一大實(shí)踐困境。故筆者將這種困境稱為“司法運(yùn)作邏輯與檢察運(yùn)作邏輯的異質(zhì)困境”，實(shí)際上是改革總體目標(biāo)與檢察機(jī)關(guān)兩權(quán)分離界限如何統(tǒng)一的問(wèn)題。在上述實(shí)證考察中，兩權(quán)分離改革并沒(méi)有獲得普遍認(rèn)同，仍有一部分人員對(duì)其持觀望態(tài)度，認(rèn)為對(duì)促進(jìn)司法公正不存在實(shí)質(zhì)性意義，也即沒(méi)有獲得“自然正當(dāng)感”這樣一個(gè)理念：改革內(nèi)容的正義性是由任何思考它的人的那種“自然”感覺(jué)來(lái)保證的?！? 〕身處改革其中的檢察人員多認(rèn)為，這是一場(chǎng)在沒(méi)有觸及既得者利益的情況下進(jìn)行的體制內(nèi)部的調(diào)整，利益格局沒(méi)有產(chǎn)生根本性變化，在檢察系統(tǒng)內(nèi)仍然實(shí)行行政化的運(yùn)作機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)司法改革的總體目標(biāo)。例如，具有鮮明行政化色彩的檢察一體化問(wèn)題，但毋庸諱言，兩權(quán)分離中突出了檢察官的相對(duì)獨(dú)立地位，存在著是否會(huì)削弱一體化色彩的問(wèn)題。就狹義的司法行政權(quán)而言，簡(jiǎn)單的輔助事項(xiàng)并不會(huì)減弱檢察一體化的體制；從廣義的司法行政權(quán)角度來(lái)看，如果采取適當(dāng)?shù)姆绞秸{(diào)整，有利于糾正之前內(nèi)部司法高度行政化的弊病，一定程度上會(huì)削弱檢察一體的行政化色彩，如超過(guò)三分之一的人員認(rèn)為為了掃除行政化的殘余，應(yīng)當(dāng)革除入額檢察長(zhǎng)的行政職務(wù)，但亦不能矯枉過(guò)正，在檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)去行政化，從而實(shí)現(xiàn)徹底的司法化。

檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制追求公正的價(jià)值目標(biāo)，要求遵循一以貫之的程序流程，凡事都要求在對(duì)審中兼聽(tīng)、承辦與決策相統(tǒng)一，必然會(huì)導(dǎo)致效率的降低。檢察權(quán)追求公正，司法行政權(quán)追求效率，如果將兩者簡(jiǎn)單對(duì)立必定影響法律的正確實(shí)施。如果兩種權(quán)力分離沒(méi)有側(cè)重，必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)法治資源的合理配置，最終影響司法改革的總體目標(biāo)。兩權(quán)分離體現(xiàn)的價(jià)值應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)、多元的，單一的價(jià)值導(dǎo)向因人存在的固定思維惰性而導(dǎo)致結(jié)論的偏狹。要實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離，須明確分離的界限，但“檢察權(quán)生于司法，卻無(wú)往不在行政之中”。檢察權(quán)本身就具有行政性質(zhì)，要徹底實(shí)現(xiàn)與司法行政權(quán)的分離可行性不大。有些與檢察事務(wù)相掛鉤，但又不同于判斷的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)歸入檢察事務(wù)還是司法行政管理事務(wù)仍不清晰。從實(shí)證考察來(lái)看，對(duì)于兩權(quán)界限的劃分，不同崗位的工作人員存在較大的意見(jiàn)分歧。因而，兩權(quán)分離改革應(yīng)當(dāng)視權(quán)力內(nèi)容的偏重而定：檢察權(quán)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)具備一種對(duì)抗和判定的三方構(gòu)造，在對(duì)審兼聽(tīng)中作出檢察判斷，使檢察事務(wù)具有較強(qiáng)的司法性內(nèi)涵；但在涉及一些不必要的程序環(huán)節(jié)時(shí)為了實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，可以偏向于有效性的實(shí)現(xiàn)，將此歸入司法行政事務(wù)的管理領(lǐng)域；權(quán)力界限模糊不清的地方以保障檢察權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行確定。

（二）分崗配權(quán)與權(quán)責(zé)合理定位的統(tǒng)一

實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離意味著要對(duì)全體人員進(jìn)行分崗配權(quán)，實(shí)踐中基本上按照既定的比例使得各就其位。然而員額檢察官雖一定程度上脫離了行政事務(wù)的煩擾，但卻加劇了檢察事務(wù)內(nèi)部的矛盾。因?yàn)槿∠舜蟛糠衷纫呀?jīng)獨(dú)立辦案的助理檢察員直接辦案的機(jī)會(huì)。在受訪的檢察院了解到實(shí)際辦案人員比原先少了將近一半。檢察院領(lǐng)導(dǎo)除紀(jì)檢組組長(zhǎng)、政治部主任外，基本上都能理所當(dāng)然地成為員額檢察官，但由于處理決定需要層層報(bào)批，越往上金字塔頂端越忙，審批事項(xiàng)占據(jù)了一大半的工作精力，個(gè)人經(jīng)手的案件數(shù)量有限，明顯要低于其他“全職”員額檢察官，如此便拉低了實(shí)際意義上的員額檢察官辦案比例。〔9 〕“審批制”的設(shè)立并不是為檢察官設(shè)置保護(hù)傘，而是保障法律適用的上下統(tǒng)一性。如2015年11月《Z省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革試點(diǎn)辦法》規(guī)定，對(duì)于檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）、專職委員審批的案件，改變?cè)忍幚硪庖?jiàn)的，若辦案檢察官不同意可以提出異議，仍遭否定的，執(zhí)行后不承擔(dān)被改變這部分的法律責(zé)任，以責(zé)任承擔(dān)方式倒逼依法審批。具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官需要面臨行政和業(yè)務(wù)上的雙重壓力，且在業(yè)務(wù)指導(dǎo)上承擔(dān)了直接或連帶責(zé)任。對(duì)于檢察權(quán)的行使、法律法規(guī)的適用以及法理知識(shí)運(yùn)用專業(yè)性較強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)督認(rèn)知有限，甚至產(chǎn)生負(fù)面影響，如果僅僅依靠錯(cuò)案責(zé)任追究制度，在司法實(shí)踐中錯(cuò)案被平反的概率是微乎其微的，需要在過(guò)程中加以監(jiān)督。但辦案都來(lái)不及找誰(shuí)來(lái)監(jiān)督呢？筆者認(rèn)為，可以通過(guò)下放一些簡(jiǎn)單事項(xiàng)的審批權(quán)來(lái)化解矛盾，同時(shí)人案之間的緊張關(guān)系最終會(huì)導(dǎo)致一些沒(méi)有辦案資格的檢察官助理行其事卻無(wú)需擔(dān)其責(zé)?！皺?quán)責(zé)相統(tǒng)一是任何權(quán)力正確運(yùn)行的基本規(guī)律，司法權(quán)力的運(yùn)行尤其如此?！?〔10 〕權(quán)責(zé)相統(tǒng)一要求責(zé)任與權(quán)力并行，否則不排除檢察輔助人員可能出于報(bào)復(fù)心理向員額檢察官提供虛假證據(jù)，或者消極懈怠而降低工作效率，卻無(wú)需承擔(dān)任何法律責(zé)任。檢察輔助人員是員額檢察官和司法行政人員之間的過(guò)渡階段，存在不同任職方向上的偏重，多數(shù)人贊成在原有的基礎(chǔ)上對(duì)檢察輔助人員進(jìn)行再分類，以檢察官助理為例，輔助員額檢察官辦案，若任務(wù)繁重，可以作特別處理。在訪談中，個(gè)別受訪者表示檢察輔助人員在員額檢察官的“保護(hù)”下不存在責(zé)任追究問(wèn)題是理所當(dāng)然的。也就是說(shuō)，原來(lái)可以單獨(dú)辦案的助理檢察員在工資待遇上漲的情況下，還免除了之前可能存在的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

享有的權(quán)力以及擔(dān)負(fù)的責(zé)任應(yīng)進(jìn)行法律明文規(guī)定。相比之下，各地試點(diǎn)方案只籠統(tǒng)地規(guī)定了檢察輔助人員依法在檢察官的指導(dǎo)下處理某些“事務(wù)”，但在具體的司法實(shí)踐中，為了提高結(jié)案率，檢察輔助人員也行使本應(yīng)由員額檢察官行使的權(quán)限。這背后的原因包括司法體制的不同以及入職條件標(biāo)準(zhǔn)的差距，但這不應(yīng)該是不擔(dān)負(fù)責(zé)任的借口。權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)和人員分類相匹配，行使一定“決定權(quán)”的檢察輔助人員與入額檢察官的地位和薪酬待遇應(yīng)當(dāng)妥善平衡。檢察輔助人員的權(quán)責(zé)定位不合理以及晉升空間不明確是改革初期首先要解決的問(wèn)題。換言之，檢察輔助人員的職業(yè)晉升渠道是否合理，年輕一代的檢察輔助人員及其司法行政人員能否看到職業(yè)前景并積極為檢察事業(yè)效勞，直接決定了他們對(duì)檢察改革的積極性?？傊?，兩權(quán)分離改革必須實(shí)現(xiàn)人員的分崗配權(quán)與權(quán)責(zé)合理定位好統(tǒng)一。

（三）維護(hù)自身利益與調(diào)整各方利益分配格局的統(tǒng)一

“人性本利為改革進(jìn)行指出方向，即朝著有利于民眾獲得更多的利益的方向進(jìn)行。脫離利益得失的制度設(shè)計(jì)，即使一時(shí)有效，最終也會(huì)失去全局效力。” 〔11 〕基于此，我們除了考慮權(quán)力行使的大公無(wú)私之外，亦不能排除各種自利性動(dòng)機(jī)，需要以行為主體的自利性作為兩權(quán)分離的人性理論指導(dǎo)基礎(chǔ)，保證制度設(shè)計(jì)的客觀中立性，從而激發(fā)檢察系統(tǒng)人員對(duì)改革的熱情。問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象的選擇多與自身利益相關(guān)，一般的司法行政人員不愿看到檢察業(yè)務(wù)人員工資過(guò)高，而檢察業(yè)務(wù)人員又希望工資能得到大幅度增長(zhǎng)；貧困地區(qū)多擁護(hù)人財(cái)物進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)一管理，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)卻不愿放棄地方政府財(cái)政帶來(lái)的福利。

兩權(quán)分離改革的后期保障和預(yù)設(shè)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，受訪者最為關(guān)心的是人財(cái)物保障標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的落實(shí)。人財(cái)物的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)確保檢察人員在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，其行為客觀結(jié)果上有利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。這意味著在建立相適應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，需要再依據(jù)成本—收益分析進(jìn)行制度考量。如選擇的違法行為成本高于收益，在利弊衡量之后自然不會(huì)選擇違法行為，違法的對(duì)立面存在兩種形態(tài)，一是積極行使職權(quán)，二是消極怠慢。后者由于難以鑒定且情節(jié)輕微不能實(shí)現(xiàn)責(zé)任的外部化，但可以通過(guò)收益激勵(lì)的方式予以解決。收益激勵(lì)包括物質(zhì)和精神兩方面，可用于對(duì)抗外界利益誘惑的以工資收入與職業(yè)榮譽(yù)感為主要表現(xiàn)形式。檢察官助理沒(méi)有獨(dú)立的辦案權(quán)，難以在碎片化的事務(wù)處理中得到成長(zhǎng)，缺少一定的職業(yè)榮譽(yù)感，但因此也能逃避司法責(zé)任的追究。雖然逃避司法責(zé)任并非每個(gè)檢察官助理所真正想要追求的價(jià)值目標(biāo)。對(duì)自身利益的追求需要建立在對(duì)周圍事物全方位的認(rèn)知基礎(chǔ)上，個(gè)別訪問(wèn)對(duì)象暴露出對(duì)自身職業(yè)特性缺乏明確的認(rèn)識(shí)，忽視了檢察權(quán)行使的專業(yè)性。因而對(duì)兩權(quán)分離相關(guān)內(nèi)容的熟悉程度有待加強(qiáng)，否則只能著眼于眼前實(shí)踐層面狹隘的自身利益，不能超越“經(jīng)濟(jì)人”自利性的心理定勢(shì)，也就不能達(dá)成與各方利益分配格局的統(tǒng)一，從而就難以從人性理論層面進(jìn)行深層次的價(jià)值指引，無(wú)益于改革的進(jìn)一步推進(jìn)并進(jìn)而造成改革的一大實(shí)踐困境。

四、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)相分離的具體思路

為解決兩權(quán)分離的實(shí)踐困境，首先需要從人員分類上建立科學(xué)合理的遴選競(jìng)爭(zhēng)入額機(jī)制，選拔合格的權(quán)力行使主體；其次通過(guò)分離均衡策略，增量待遇和建立職業(yè)榮譽(yù)體系以減少人才的流失；再次通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)收益方略，增加收益與多出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)相抵；最后統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同作用于兩權(quán)分離的施行。

（一）建立科學(xué)合理的遴選競(jìng)爭(zhēng)入額機(jī)制

選拔合格的權(quán)力行使主體，需在檢察官員額制的遴選中建立科學(xué)合理的競(jìng)爭(zhēng)入額機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，讓能者上任。筆者在接受訪問(wèn)的X區(qū)檢察院了解到該院在檢察官入額實(shí)施辦法上將考核內(nèi)容設(shè)置為民主推薦、工作實(shí)績(jī)、綜合素質(zhì)和客觀能力四項(xiàng)，分別按照20%、30%、20%和30%計(jì)入總分，并設(shè)立入額小組對(duì)工作實(shí)績(jī)和綜合素質(zhì)進(jìn)行打分。除黨組討論之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置遴選委員會(huì)，將標(biāo)準(zhǔn)量化，盡量減少人為因素的直接干涉，祛除低效率的甚至與改革初衷相違背的民主選舉及民主評(píng)議的前置程序。筆者通過(guò)觀察現(xiàn)實(shí)中的案例并予以論證民主選舉中存在的低效現(xiàn)象：該集體共有二十位評(píng)委，兩名候選人首先通過(guò)民主選舉產(chǎn)生A資格成員，參考的標(biāo)準(zhǔn)如日常表現(xiàn)中的為人處事、工作能力等；然后再通過(guò)量化考核成為B資格成員。民主選舉作為一個(gè)前置程序充當(dāng)了一個(gè)重要角色，兩名候選人的特點(diǎn)分別是：一名是與整個(gè)集體聯(lián)系較多，且擔(dān)任職務(wù)，做事認(rèn)真，與其他成員相處融洽；另一名候選人則與此相反，較為內(nèi)向，與外界接觸較少，在群體中并不突出。從“硬件”設(shè)施來(lái)看，前者的勝出毫無(wú)懸念，然而結(jié)果卻恰恰相反，“默默無(wú)聞”的后者反而脫穎而出。通過(guò)觀察，該集體內(nèi)享有A資格的不占少數(shù)，在其他已經(jīng)成為A資格的成員看來(lái)，前者存在下一個(gè)環(huán)節(jié)中他們不具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如人脈資源。囿于先前的思維慣性，如沒(méi)有該項(xiàng)資源難以成為B資格，所以原先享有A資格的成員便會(huì)不謀而合地阻礙前者當(dāng)選。從該案例中我們可以看到：經(jīng)濟(jì)學(xué)中的完全理性人假設(shè)，必須通過(guò)假定行為人完全理性，排除主觀因素，將重心集中在調(diào)整制度和機(jī)制上來(lái)改變現(xiàn)狀。然而對(duì)于復(fù)雜的心理活動(dòng)而言沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn)，難以捉摸，所以此處不再進(jìn)行人性的探討，冀望于客觀的制度調(diào)整。從制度層面來(lái)看，該考察體系并沒(méi)有產(chǎn)生很好的影響投射，在實(shí)踐操作中缺乏權(quán)威，或因?yàn)橹贫仁?，或施行該制度的組織機(jī)構(gòu)以往的形象并不能得人心。如上述檢察院設(shè)置的“民主推薦”環(huán)節(jié)，很有可能出現(xiàn)上述情況，投票給后繼無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力或者競(jìng)爭(zhēng)力較弱的同事。鑒于此，遴選的競(jìng)爭(zhēng)入額機(jī)制應(yīng)減少民主選舉、民主評(píng)議等“形式”民主以及領(lǐng)導(dǎo)審批形式，控制濫用自由裁量權(quán)限的行使空間?！?2 〕

遴選的民主推薦因復(fù)雜多變、因人而異難以完全通過(guò)量化的方式全面展示，存在科學(xué)性上的缺陷。所以北京大學(xué)在人才遴選方面提出了一個(gè)“不升即走”的方案，個(gè)別教員在不能通過(guò)現(xiàn)有遴選機(jī)制的情況下會(huì)被迫離開(kāi)。〔13 〕該制度的設(shè)計(jì)擬在平衡人才的稀缺性和人性的自利性兩者之間的關(guān)系，有利于提升中國(guó)學(xué)術(shù)的整體氛圍。因此，兩權(quán)分離改革的落實(shí)首先要平衡兩權(quán)崗位人員的競(jìng)爭(zhēng)，量化員額檢察官的遴選標(biāo)準(zhǔn)體系，以辦案數(shù)量為主、特色職能為輔來(lái)確定員額數(shù)量以及分配的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定利益權(quán)衡選擇倒逼結(jié)果公正。職場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)所體現(xiàn)的弊端需要政策制定者進(jìn)行宏觀調(diào)控，同時(shí)保障前期的自由競(jìng)爭(zhēng)和事后培訓(xùn)，提升檢察人員的具體辦案能力和理論知識(shí)水平。

（二）增量分離均衡策略

相應(yīng)的工資制度不完善被認(rèn)為是制約兩權(quán)分離最為重要的因素，自利是人的本性，價(jià)值無(wú)從體現(xiàn)會(huì)加速人才的流動(dòng)。反觀當(dāng)下熱議的檢察官離職的問(wèn)題可以充分印證此觀點(diǎn)。從積極的層面來(lái)看，雖然制度的設(shè)置給主體的行為選擇起了一個(gè)引導(dǎo)作用，但是要分清不同職業(yè)本身所具備的特征，不能一概而論。人才的正常流動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)各司其職，滿足資源利用的最大化。從消極的一面來(lái)看，檢察官的離職可以理解為勞動(dòng)力市場(chǎng)從“混同均衡”走向“分離均衡”，隨著突出的社會(huì)矛盾越來(lái)越多地被揭示出來(lái)，社交媒介的廣泛傳播，接受信息的速度快速發(fā)展，以及司法公開(kāi)的提出，使得檢察官面臨的社會(huì)壓力越來(lái)越大，勞動(dòng)付出與報(bào)酬收入的比例失調(diào)在外部環(huán)境的影響下愈顯突出。同一單位的不同崗位的檢察人員工資相差無(wú)幾，然而工資收入上的形式平等恰恰反映出效用上的不確定性，檢察人員的素質(zhì)高低不同，卻享受同等的報(bào)酬。雖然檢察人員在招錄要求中有至少五年的服務(wù)期限要求，但也意味著五年以后可以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。對(duì)于能力強(qiáng)的法律從業(yè)者而言，律師在同等的情況下可以得到更高的收入，雖然工作內(nèi)容更加繁雜，但對(duì)于高素質(zhì)的從業(yè)者而言，可以發(fā)揮更大的效用。因此便可推定“出走”的一般都是優(yōu)秀人才，但也不排除不自量力、盲目跟風(fēng)的那群人，即并非所有“出走”的都符合自利理性選擇的行為。長(zhǎng)此以往，在其他條件不受干擾的情況下，越來(lái)越多的高素質(zhì)人員會(huì)選擇離職，這樣勞動(dòng)力市場(chǎng)會(huì)逐步走向“分離均衡”。雖然新人不斷地被招錄進(jìn)來(lái)，但個(gè)人的效用減少了，整體的社會(huì)效用也相應(yīng)地減少了。公職崗位在一開(kāi)始比較有優(yōu)勢(shì)，由于剛畢業(yè)的法科學(xué)生在律所的實(shí)習(xí)工資較低，為了人脈的經(jīng)驗(yàn)積累和生活保障，不少人會(huì)選擇一開(kāi)始從事公職。

為了減少優(yōu)秀人才的流失，需要通過(guò)適當(dāng)?shù)臐q薪和建立職業(yè)榮譽(yù)體系。制度設(shè)計(jì)的最好效果是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，假定機(jī)會(huì)成本一樣，高標(biāo)準(zhǔn)、高待遇是最明智的制度設(shè)計(jì)。一方面，通過(guò)抬高標(biāo)準(zhǔn)，低能力者會(huì)望而卻步，從而不會(huì)魚目混珠拉低整體效用；另一方面，通過(guò)提高待遇留住優(yōu)秀人才，從而抵擋住外在的誘惑。所以在抬高員額檢察官門檻的同時(shí)，也要適當(dāng)提高工資待遇。但是，工資也不能與市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作下的律師收入相比較，待遇太高會(huì)吸引過(guò)多的低能力者通過(guò)增加時(shí)間成本來(lái)參與選拔。面對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活成本和工作量的差距，兩權(quán)崗位分離基礎(chǔ)上的省級(jí)財(cái)物統(tǒng)一管理的進(jìn)程顯得尤為艱難。這時(shí)，分離均衡內(nèi)生下的“增量分離均衡策略原則”便應(yīng)運(yùn)而生，這意味著不能顧此失彼，不能為了統(tǒng)一而在提高一定區(qū)域薪酬待遇的同時(shí)降低了另一地區(qū)的待遇，要實(shí)現(xiàn)全面增量，且要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活成本和案件數(shù)量相結(jié)合。統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理的初衷是脫離地方行政的干擾，相比之下，前者的矛盾更為突出。通過(guò)實(shí)地考察，地方政府以控制財(cái)政的方式干涉司法的可能性較低，主要還是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相關(guān)。調(diào)整財(cái)務(wù)管理的目的在現(xiàn)階段應(yīng)側(cè)重于提高薪酬待遇，檢察人員的工資仍然由地方財(cái)政按照原有的漲幅進(jìn)行發(fā)放，為了保障生活和提高職業(yè)榮譽(yù)感，一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行最低工資保障，此外省級(jí)統(tǒng)管只須負(fù)責(zé)發(fā)放檢察官津貼一項(xiàng)。在其他條件到位的情況下，如人均辦案數(shù)量得到均衡，在規(guī)定的年限內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)財(cái)務(wù)的全面統(tǒng)管。

（三）風(fēng)險(xiǎn)收益權(quán)衡方略

收益首先需要考慮風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，終身責(zé)任制強(qiáng)調(diào)案件負(fù)責(zé)人對(duì)案件的結(jié)果承擔(dān)終身責(zé)任。嚴(yán)厲的懲罰并不一定達(dá)到預(yù)期的最好狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境中，有許多不確定的外在因素會(huì)影響檢察官的行為選擇，這些因素中有些無(wú)法被檢察官所控制。在檢察改革的大環(huán)境下，案件的不確定性表現(xiàn)在辦案人員不享有獨(dú)立的辦案權(quán)，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員、檢察委員會(huì)的意見(jiàn)都可能取代辦案人員的意志，且客觀認(rèn)識(shí)具有局限性。司法責(zé)任終身制擬在平衡辦案人員面對(duì)疑難案件時(shí)服從他人旨意與畏懼承擔(dān)責(zé)任心理的落差，對(duì)辦案人員存在潛在的威脅。不合理的責(zé)任制設(shè)置會(huì)讓檢察官難堪重負(fù)。〔14 〕所謂“魚與熊掌不可兼得”，錯(cuò)案被平反的概率極低，與責(zé)任相結(jié)合往往要比服從領(lǐng)導(dǎo)旨意所帶來(lái)的利益要低，如此看來(lái)，終身責(zé)任也沒(méi)有如此聳人聽(tīng)聞。但終身責(zé)任畢竟伴隨終身，即使退休也免不了被追究責(zé)任，增加了風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上的維度。終身責(zé)任制是懸在辦案負(fù)責(zé)人頭頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”，加大責(zé)任懲罰的力度是為了促進(jìn)勤勉敬業(yè)，使得檢察官實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立辦案，推進(jìn)司法公正。所以為了保證嚴(yán)懲的法律后果，首先應(yīng)降低現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境的不確定性，減少外界對(duì)檢察官依法獨(dú)立辦案的干擾，與終身責(zé)任制相協(xié)調(diào)，凈化辦案環(huán)境，逐步走向檢察官獨(dú)立。終身責(zé)任制需要進(jìn)行完善的制度設(shè)計(jì)，包括責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)的分配、責(zé)任承擔(dān)的形式等。改革實(shí)行辦案小組化，除員額檢察官承擔(dān)責(zé)任之外，若不明確組內(nèi)其他成員的權(quán)力分配和責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，不利于小組成員的相互監(jiān)督。連帶責(zé)任是維持合作的一種機(jī)制，通過(guò)懲罰有一定關(guān)系的其他成員來(lái)起到警示作用，以此加強(qiáng)組內(nèi)成員的相互監(jiān)督與合作。權(quán)力與責(zé)任相一致要求員額檢察官在享有個(gè)人辦案職權(quán)時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，檢察輔助人員的責(zé)任如何界定取決于權(quán)力的分配，明確權(quán)力分配可以成為辦案小組成員權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)收益的重要方略。

對(duì)檢察輔助人員而言，客觀職業(yè)前景的不確定性因素要多于員額檢察官，使其承擔(dān)相同的辦案責(zé)任不利于激發(fā)積極性，反而會(huì)減退工作熱情。所以責(zé)任分配上不能不涉及，但又要有輕重之分，制度設(shè)計(jì)要明確權(quán)力與責(zé)任的分配問(wèn)題，而不是現(xiàn)有的籠統(tǒng)規(guī)定。錯(cuò)案的發(fā)現(xiàn)率極低，使得責(zé)任終身制沒(méi)有眼前的參考意義，但對(duì)于行為主體而言，仍具有強(qiáng)有力的警示作用。在責(zé)任終身制的倡議下，首先要權(quán)衡制度設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)收益，而不是僅僅作為“標(biāo)題黨”嚇跑優(yōu)秀人才。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)收益的權(quán)衡方略，意味著獲得更多的職業(yè)利益理應(yīng)承擔(dān)更多的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，改革后多出來(lái)的收益部分應(yīng)當(dāng)與多出的風(fēng)險(xiǎn)相抵。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分為兩部分內(nèi)容：第一部分是兩權(quán)分離改革的內(nèi)容之間進(jìn)行的協(xié)調(diào)。整個(gè)檢察改革方案分為四項(xiàng)：人員分類管理；人財(cái)物實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管；職業(yè)保障；司法責(zé)任終身制。兩權(quán)分離可以分解為：第一，實(shí)現(xiàn)員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理，健全檢察業(yè)務(wù)和司法行政兩條晉升渠道，明晰權(quán)力清單和劃清工作內(nèi)容。第二，司法行政事務(wù)方面的人財(cái)物收歸省級(jí)統(tǒng)管，脫離省以下地方的外部行政干擾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)待遇的相對(duì)公平。第三，職業(yè)保障，其一是通過(guò)去除行政頭銜，增加多元化的激勵(lì)機(jī)制，以檢察官等級(jí)制和檢察官助理等級(jí)制為替代，其二是通過(guò)以不同增長(zhǎng)比例的形式增加薪酬待遇。第四，司法責(zé)任終身制是一道屏障，以責(zé)任承擔(dān)的方式迫使辦案人員獨(dú)立辦案，在初期也可以作為拒絕人情的合理借口。此四項(xiàng)內(nèi)容互相聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。人員分類管理為兩權(quán)分離提供了適格的行為主體，奠定了兩權(quán)分離的基礎(chǔ)。人財(cái)物收歸省級(jí)統(tǒng)管從人員選拔和工資待遇上實(shí)現(xiàn)了相對(duì)公平。個(gè)別地區(qū)的財(cái)政收入差距較大，導(dǎo)致檢察人員收入存在較大的地區(qū)差距，財(cái)政收歸省級(jí)統(tǒng)管，可以減輕省級(jí)地區(qū)收入差距問(wèn)題，且能確保按時(shí)發(fā)放，建立了職業(yè)薪酬保障，但也存在導(dǎo)致形式公平而實(shí)質(zhì)不公平的極大可能性。人員任命與調(diào)動(dòng)由省級(jí)統(tǒng)管減少地方行政官員的實(shí)際控制，為檢察權(quán)依法獨(dú)立行使建立了職務(wù)保障。職業(yè)保障構(gòu)建了檢察官職業(yè)榮譽(yù)體系，為將來(lái)去行政頭銜奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)收入待遇與等級(jí)相掛鉤，針對(duì)兩條不同的序列設(shè)置不同的激勵(lì)方案，建立了職業(yè)榮譽(yù)保障。司法責(zé)任制的建立強(qiáng)化了辦案人員的責(zé)任，反過(guò)來(lái)有助于事前列明權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分離。四項(xiàng)內(nèi)容相互影響，共同作用于兩權(quán)的分離。

第二部分是兩權(quán)分離中檢察機(jī)關(guān)組織運(yùn)行機(jī)制上的協(xié)調(diào)。日常的司法行政事務(wù)管理活動(dòng)作為檢察權(quán)運(yùn)行的輔助功能，干擾檢察活動(dòng)的可能性比較小。檢察長(zhǎng)需要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，確保對(duì)司法行政權(quán)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)能為檢察權(quán)的順利運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)保障。因此在內(nèi)部分離模式的選擇上，多數(shù)人選擇了廣義上的“適度”分離，檢察長(zhǎng)的行政頭銜在目前暫且不宜去除，但需減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，而且內(nèi)部需要建立高效運(yùn)行的司法行政事務(wù)序列，對(duì)于權(quán)力界限模糊的領(lǐng)域以權(quán)力屬性的偏重為劃分，并且建立同種屬性權(quán)力之間的流動(dòng)制。如檢察理論研究工作同時(shí)需要具備理論知識(shí)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，既能解決純粹的理論研究不能歸入檢察權(quán)的問(wèn)題，又能實(shí)現(xiàn)不同資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立司法行政事務(wù)序列輔助檢察權(quán)運(yùn)行的同時(shí)也要避免司法行政權(quán)過(guò)于獨(dú)立，在職務(wù)保障、薪酬待遇上保證檢察權(quán)的權(quán)威，保障檢察權(quán)在檢察體系內(nèi)的主導(dǎo)地位。

結(jié)語(yǔ)：適度分離抑或徹底分離

總之，兩權(quán)分離改革，涉及本輪檢察改革的方方面面，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可一蹴而就，“契合于我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)特點(diǎn)、關(guān)注司法現(xiàn)實(shí)條件、漸進(jìn)式的改革才是理性的選擇”；〔15 〕“改革的制度設(shè)計(jì)需要顧及社會(huì)最大多數(shù)成員的切身利益，要切好‘蛋糕”；〔16 〕“探索出一條既符合國(guó)情又符合法治規(guī)律的中國(guó)式改革道路”。〔17 〕對(duì)改革試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題需及時(shí)加強(qiáng)研究，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)得失，夯實(shí)堅(jiān)實(shí)的理論支撐，并且頂層設(shè)計(jì)需要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上不斷修訂完善。