魏艷

內(nèi)容摘要：隨著我國(guó)對(duì)PPP模式的大力推進(jìn)，國(guó)家發(fā)改委牽頭的特許經(jīng)營(yíng)與財(cái)政部主推的政府采購(gòu)兩種框架給PPP模式的適用帶來(lái)了困惑，也給立法者提出了難題。從本質(zhì)上，特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍非常有限，強(qiáng)調(diào)自然壟斷性質(zhì)和資源的稀缺性。從法律上定義特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)包括政府授權(quán)、適用范圍、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移以及合同的形式四大要素?，F(xiàn)代政府采購(gòu)制度雖然已經(jīng)衍變?yōu)榧嘣吣繕?biāo)為一身的經(jīng)濟(jì)制度，但是政府采購(gòu)框架無(wú)法承受PPP模式的實(shí)踐要求，不應(yīng)對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)概念作擴(kuò)大解釋。PPP立法中應(yīng)當(dāng)明確PPP模式包括特許經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與股權(quán)合作等具體表現(xiàn)形式，并區(qū)分特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)PPP項(xiàng)目的適用范圍、適用條件以及合作伙伴的選擇程序等內(nèi)容加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)與其他法律制度的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：PPP模式特許經(jīng)營(yíng)政府采購(gòu)

一、問(wèn)題的提出

PPP模式（Public-Private-Partnership，PPP）在中國(guó)的實(shí)踐可以追溯到20世紀(jì)90年代前后如火如荼的BOT模式。2002年之后，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部將“特許經(jīng)營(yíng)”概念引入了市政公用事業(yè)的改革并加以推廣，掀起了一陣實(shí)踐和論證的熱潮。進(jìn)入2014年，以“政府和社會(huì)資本合作（PPP）”為關(guān)鍵詞，一系列規(guī)范性文件在中央層面密集出臺(tái)，并以財(cái)政部為政策立法的主要推手。其他部委和地方政府也緊隨其后，相繼出臺(tái)了各種支持PPP模式的政策性文件?！? 〕PPP模式被定調(diào)為在公共服務(wù)領(lǐng)域“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略方針。

然而，雖然國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部發(fā)布的政策文件中都采用了“政府與社會(huì)資本合作”這個(gè)概念，〔2 〕但是兩機(jī)構(gòu)對(duì)這一概念的理解不盡相同。由國(guó)家發(fā)改委牽頭或推進(jìn)的文件繼受了之前的“特許經(jīng)營(yíng)”概念，并認(rèn)為PPP模式應(yīng)當(dāng)包括特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)服務(wù)、股權(quán)合作等多種形式。〔3 〕以目前財(cái)政部的觀點(diǎn)來(lái)看，PPP模式實(shí)質(zhì)就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，主張將PPP模式納入財(cái)政采購(gòu)法律體系，按照政府采購(gòu)相關(guān)法律制度和程序選擇社會(huì)資本?！? 〕這就帶來(lái)了PPP模式與特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)的關(guān)系問(wèn)題。目前，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)煞N框架的差異不僅體現(xiàn)在對(duì)PPP的定義上，還在適用領(lǐng)域、分類(lèi)、操作流程以及具體的操作規(guī)范等方面存在各種不同。就連兩部委推介的PPP項(xiàng)目庫(kù)、專(zhuān)家?guī)欤加懈髯缘摹鞍姹尽?，給PPP模式的規(guī)范適用和項(xiàng)目推進(jìn)造成了障礙。遺憾的是，一直在業(yè)界呼聲很高的上位立法也未能對(duì)這一問(wèn)題給予明確回應(yīng)。2017年7月國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》回避了“特許經(jīng)營(yíng)”和“政府采購(gòu)”兩者跟PPP模式的關(guān)系問(wèn)題。PPP模式應(yīng)否納入政府采購(gòu)體系？特許經(jīng)營(yíng)合同是否等同于“政府采購(gòu)公共服務(wù)合同”？基于此，筆者將從制度本源入手，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)的制度意義和法律概念進(jìn)行分析，進(jìn)而探討PPP立法如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，厘清各自的定位，以求破解立法上的困局。

二、特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)與法律定義

（一）特許經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性

以“特許經(jīng)營(yíng)”稱(chēng)謂的制度主要有兩大類(lèi)：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)（屬于同一類(lèi)型的還有自然資源領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)）和商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)。第一類(lèi)的特許經(jīng)營(yíng)指在交通、電信、電力、供水、污水處理等長(zhǎng)期為國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)，或?qū)τ趪?guó)家所有的土地、礦藏、森林、山嶺、灘涂等自然資源開(kāi)發(fā)利用的特許經(jīng)營(yíng)。基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)最早起源于1777年，巴黎市政府將建設(shè)給水設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予佩里兄弟公司?！? 〕第二次世界大戰(zhàn)后，許多發(fā)展中國(guó)家，特別是中東、北非等國(guó)大量利用這一類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)，開(kāi)發(fā)自然資源（比如石油等）?！? 〕相比而言，第二類(lèi)商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！? 〕典型的例子如麥當(dāng)勞、肯德基等特許加盟模式。筆者的討論限于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上解釋實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性，最常引述的理由是“自然壟斷”性質(zhì)。德姆塞茲認(rèn)為，自然壟斷理論指，因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì)，僅有一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)而導(dǎo)致的價(jià)格和產(chǎn)量的壟斷問(wèn)題?！? 〕波斯納指出，自然壟斷是指市場(chǎng)上的總需求可以由一家公司以最小的成本提供。公司在提供服務(wù)之前要投入足夠大的沉沒(méi)成本以服務(wù)整個(gè)市場(chǎng)?！? 〕這就是說(shuō)，在自然壟斷行業(yè)，由于巨大的沉沒(méi)成本，單一企業(yè)能以低于兩個(gè)或者更多企業(yè)的成本進(jìn)行生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。由此說(shuō)來(lái)，限制進(jìn)入者的數(shù)量是具有正當(dāng)性的。

然而，試圖證明自然壟斷的存在并非易事。自然壟斷的條件很可能是暫時(shí)的，消費(fèi)者的口味和技術(shù)進(jìn)步可以將所謂的自然壟斷市場(chǎng)變成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，自然壟斷的范圍將會(huì)越來(lái)越小，甚至消失。〔10 〕這也是許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家在公用事業(yè)領(lǐng)域推崇競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的原因。韋賓克認(rèn)為，自然壟斷并不意味著要限制進(jìn)入，科技的進(jìn)步會(huì)不斷地對(duì)抗壟斷?！?1 〕即便認(rèn)為需要限制進(jìn)入的觀點(diǎn)，也不再以行業(yè)為單位對(duì)自然壟斷進(jìn)行認(rèn)定，而是細(xì)化到某一行業(yè)的某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)領(lǐng)域是否屬于自然壟斷性質(zhì)，并對(duì)進(jìn)入的數(shù)量加以限制?！?2 〕

對(duì)于“自然壟斷”是否應(yīng)該監(jiān)管的問(wèn)題，德姆塞茲提出了“特許權(quán)競(jìng)標(biāo)”理論，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)代替監(jiān)管。這是一種激勵(lì)型的監(jiān)管方式或被稱(chēng)為替代“監(jiān)管”的方式，用以替代傳統(tǒng)的委員會(huì)監(jiān)管。〔13 〕該理論認(rèn)為，單一供應(yīng)商也可以提供合理的生產(chǎn)成本。自然壟斷僅僅是因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，而規(guī)模經(jīng)濟(jì)不必然產(chǎn)生壟斷價(jià)格，無(wú)須政府為防止壟斷價(jià)格而進(jìn)行監(jiān)管。政府需要做的就是設(shè)計(jì)特許權(quán)競(jìng)標(biāo)制度以選擇合適的服務(wù)提供者?！?4 〕特許權(quán)競(jìng)標(biāo)理論成立的前提是市場(chǎng)上有足夠的競(jìng)標(biāo)者，并且他們之間合謀的成本要足夠高。與“市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)”相比，“進(jìn)入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”這一個(gè)概念的提出并不是針對(duì)自然壟斷或公用事業(yè)，而是適用在各種行業(yè)。這種以最低競(jìng)標(biāo)價(jià)格獲取市場(chǎng)的做法抑制了壟斷價(jià)格的形成。〔15 〕可競(jìng)爭(zhēng)性使得在位的壟斷者不會(huì)實(shí)施壟斷價(jià)格。波斯納同樣認(rèn)為，在自然壟斷領(lǐng)域由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)準(zhǔn)入、價(jià)格和利潤(rùn)的控制未必比市場(chǎng)更有效。監(jiān)管的效用是存疑的。這不僅是因?yàn)樽匀粔艛嗟膯?wèn)題被放大，監(jiān)管的有效性也是存疑的，監(jiān)管的成本也很高?！?6 〕“特許權(quán)競(jìng)標(biāo)”理論對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的正當(dāng)性提供了理論支持，突出了在傳統(tǒng)政府提供公共產(chǎn)品和監(jiān)管制度中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要性。

但是，以特許權(quán)競(jìng)標(biāo)理論來(lái)代替監(jiān)管，以競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)論證壟斷特許的正當(dāng)性也是受到相當(dāng)質(zhì)疑的。黑茲利特認(rèn)為，即使自然壟斷成立，也不足以說(shuō)明一定采用壟斷特許的模式，而是需要首先證明公共機(jī)構(gòu)可以選出最好的壟斷者并授予其特許權(quán)?！?7 〕威廉姆森認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)實(shí)施特許權(quán)競(jìng)標(biāo)，由于不完全合同和競(jìng)爭(zhēng)的有限性，需要一定程度的政府監(jiān)管加以輔助，而不是完全代替監(jiān)管。特許權(quán)競(jìng)標(biāo)與傳統(tǒng)的委員會(huì)監(jiān)管也只是監(jiān)管程度不同而已?！?8 〕威廉姆森認(rèn)為，特許權(quán)競(jìng)標(biāo)在初次授權(quán)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性尚可，但是在隨后的二次競(jìng)標(biāo)則由于很多不確定性因素，競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)施并不理想。在合同執(zhí)行過(guò)程中，由于技術(shù)、需求、當(dāng)?shù)毓?yīng)條件和通脹等不確定因素，最初的價(jià)格-成本競(jìng)標(biāo)或初次授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)可能是虛假的，或是難以令人滿(mǎn)意的。在合同續(xù)簽階段，在位者和潛在的競(jìng)標(biāo)者很難實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。在長(zhǎng)期合同的情況下，被特許人除非極壞的表現(xiàn)，否則不太可能在實(shí)施階段或再次招標(biāo)中被替換。即便可以采取多次短期的特許合同模式，也會(huì)遇到短期合同與固定資產(chǎn)使用長(zhǎng)期性的沖突問(wèn)題，還是要依賴(lài)固定資產(chǎn)評(píng)估，賬簿審計(jì)，以及在評(píng)估資產(chǎn)方面的爭(zhēng)端解決。這些都需要政府監(jiān)管的介入。因此，特許權(quán)競(jìng)標(biāo)與傳統(tǒng)的委員會(huì)監(jiān)管之間并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，而只是監(jiān)管的程度不同而已。

特許經(jīng)營(yíng)正當(dāng)性的第二個(gè)原因是資源稀缺。在某些情況下，雖然有充分資質(zhì)和能力的申請(qǐng)人很多，但是，由于資源的稀缺，比如自然資源的開(kāi)采，或由于“技術(shù)上”的原因，比如無(wú)線(xiàn)電廣播，為了避免信號(hào)的互相干擾，只能授予有限的開(kāi)發(fā)資格?！?9 〕

無(wú)論是自然壟斷性質(zhì)還是稀缺資源，上述正當(dāng)性的分析可以總結(jié)為基于公共利益的原因而有限制地選擇經(jīng)營(yíng)者，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。然而實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)常常出現(xiàn)在上述理由不成立的領(lǐng)域或環(huán)節(jié)。比如，美國(guó)曾經(jīng)在航空、貨車(chē)運(yùn)輸、長(zhǎng)途電話(huà)、廣播、出租車(chē)等競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)采用壟斷性管制措施，使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家懷疑政府意在“創(chuàng)造”這種壟斷，而不是控制壟斷?！?0 〕波斯納認(rèn)為在有限電視壟斷問(wèn)題上，政府是制造壟斷的源頭?！?1 〕這一現(xiàn)象可以從政府機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商各自的“私人”利益激勵(lì)中找到解釋。與一般許可相比，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓可以讓在位經(jīng)營(yíng)者獲得壟斷利益。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)也存在以下誘因來(lái)推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施：第一，由于委托—代理關(guān)系的存在，政府的代理人可以獲得收取賄賂的機(jī)會(huì)。第二，政府的財(cái)政利益，比如較高的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)。第三，相較于完全的私有化，特許經(jīng)營(yíng)保有收回公共基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)力更容易被公眾所接受，獲得更多政治上的支持?！?2 〕因此，實(shí)踐中特許經(jīng)營(yíng)制度的采用可能很大程度上受“私人”利益的影響。政府創(chuàng)造壟斷可以產(chǎn)生政治效率，而不一定是經(jīng)濟(jì)效率。

以上分析可以得出如下啟示。第一，因?yàn)樽匀粔艛嘈再|(zhì)而對(duì)準(zhǔn)入進(jìn)行控制是存在爭(zhēng)議的。預(yù)先確定“自然壟斷”的準(zhǔn)確范圍也是困難的。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，自然壟斷的適用范圍將是不斷縮小的。第二，由于資源的稀缺性，國(guó)家對(duì)其開(kāi)發(fā)利用或者獲取相關(guān)資格進(jìn)行控制和管理，是具有正當(dāng)性的。第三，以特許權(quán)競(jìng)標(biāo)來(lái)替代監(jiān)管的理論是不完善的。即便在自然壟斷行業(yè)采用特許經(jīng)營(yíng)模式，由于競(jìng)爭(zhēng)的有限性和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，仍然需要必要的監(jiān)管措施加以補(bǔ)充。第四，特許經(jīng)營(yíng)也可以因?yàn)樗饺死婊蛘卧蚨嬖凇?/p>

（二）法律定義探源——我們需要怎樣的特許經(jīng)營(yíng)

關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的法律定義，不同的文獻(xiàn)有不同的理解。布萊克法律詞典對(duì)于concession的解釋是，一種政府授予特權(quán)的行為。〔23 〕根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，可以對(duì)其進(jìn)行廣義和狹義的區(qū)分。廣義的特許經(jīng)營(yíng)指政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人排他性特權(quán)，允許其投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，擁有所有權(quán)，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理?！?4 〕這種廣義的理解可以將特許經(jīng)營(yíng)等同于基礎(chǔ)設(shè)施的私人投資或民營(yíng)化，具體包括BOOT，租賃，BOT，TOT，或ROT等?！?5 〕狹義的特許經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)投資和運(yùn)營(yíng)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有所有權(quán)?！?6 〕

從歐盟的立法經(jīng)驗(yàn)看，為了在歐盟范圍內(nèi)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)給出一個(gè)確定的、清楚的規(guī)則，根據(jù)歐盟《特許經(jīng)營(yíng)合同授予第2014/24號(hào)指令》，特許經(jīng)營(yíng)合同與其他公共合同的主要區(qū)別在于特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)價(jià)以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)價(jià)是開(kāi)發(fā)權(quán)或開(kāi)發(fā)權(quán)與報(bào)酬的結(jié)合。任何消除或降低經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償或投資回報(bào)安排都不屬于特許經(jīng)營(yíng)?！?7 〕至于什么叫經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)？歐洲法院通過(guò)幾個(gè)典型的判例給出了適用上的解釋。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要指因市場(chǎng)變幻莫測(cè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括其他經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)；服務(wù)供給不匹配的風(fēng)險(xiǎn)；無(wú)法支付賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)；入不敷出的風(fēng)險(xiǎn)；以及因服務(wù)不足導(dǎo)致的賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)?！?8 〕歐洲某些國(guó)家的立法表述為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，指特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從由于終端消費(fèi)者的需求而收回成本的風(fēng)險(xiǎn)，或所提供服務(wù)是否滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)合同約定的風(fēng)險(xiǎn)，或者兩者兼而有之。〔29 〕對(duì)比而言，經(jīng)營(yíng)不善的風(fēng)險(xiǎn)是任何合同都有的風(fēng)險(xiǎn)，不能作為區(qū)分公共合同和特許經(jīng)營(yíng)合同的標(biāo)準(zhǔn)?！?0 〕歐盟的典型判例在認(rèn)定特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)還強(qiáng)調(diào)“使用者付費(fèi)”原則，〔31 〕即不保障成本一定能收回?！?2 〕這種“使用者付費(fèi)”可以包括形式上是公共機(jī)構(gòu)付費(fèi)，而實(shí)際費(fèi)用來(lái)自終端消費(fèi)者，以及終端消費(fèi)者和政府共同付費(fèi)的情況?！?3 〕來(lái)自歐洲實(shí)務(wù)部門(mén)的認(rèn)識(shí)，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中特許權(quán)人的收入必須與使用者付費(fèi)相聯(lián)系。這也是特許經(jīng)營(yíng)制度與其他私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目安排的重要區(qū)別?！?4 〕

在對(duì)價(jià)、使用者付費(fèi)和經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移更具有決定性，即使所承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是有限的?！?5 〕也就是說(shuō)，法律和合同可以規(guī)定限制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的條款?？梢员谎a(bǔ)償?shù)慕?jīng)營(yíng)成本包括：超過(guò)收入的履行合同所必要的成本；執(zhí)行政府確定服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的成本；執(zhí)行政府對(duì)特定消費(fèi)群體的價(jià)格所產(chǎn)生的成本；在服務(wù)開(kāi)始后，執(zhí)行政府最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的成本。〔36 〕作為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施的示范國(guó)家，法國(guó)在其法律中規(guī)定公用事業(yè)特許屬于公務(wù)特許，是“行政主體和其他法律主體簽訂合同，由后者以自己的費(fèi)用和責(zé)任管理某種公務(wù)，管理活動(dòng)的費(fèi)用和報(bào)酬來(lái)自使用人的收費(fèi)，盈虧都由受特許人承擔(dān)”?！?7 〕這與歐盟定義中的要點(diǎn)一致。

從上一輪我國(guó)的實(shí)踐上看（2002—2012年），市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)際上采用了廣義的概念，主要涉及廠網(wǎng)的新建、改擴(kuò)建；輔助性業(yè)務(wù)的外包，以及基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理；引入戰(zhàn)略投資者的集團(tuán)公司等。采用的主要模式包括作業(yè)外包、委托運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT、BOOT、BT、BTO、ROT、BOO等以及股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)秃腺Y合作等模式?！?8 〕無(wú)論使用者付費(fèi)項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目，還是政府補(bǔ)貼項(xiàng)目，都稱(chēng)為“特許經(jīng)營(yíng)”。受特許人的范圍也不限于私人部門(mén)，包括公私合營(yíng)和國(guó)有企業(yè)。這種廣泛而模糊的概念曾給地方政府的適用帶來(lái)了不小的困惑?！?9 〕

此輪改革，國(guó)家發(fā)改委牽頭出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的定義強(qiáng)調(diào)了“競(jìng)爭(zhēng)方式”、“協(xié)議”的形式、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”、“投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)……并獲得收益”。〔40 〕筆者認(rèn)為，這一定義較上一輪建設(shè)部的特許經(jīng)營(yíng)概念看似明確了一些，但仍然存在問(wèn)題。第一，“競(jìng)爭(zhēng)方式”雖然是首選，但是并不必然。第二，“獲得收益”的表述，不能理解為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，似乎有種保證回報(bào)的意思。筆者認(rèn)為，結(jié)合特許經(jīng)營(yíng)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，在法律概念上“特許經(jīng)營(yíng)”應(yīng)當(dāng)包含以下四個(gè)要素：

首先是政府授權(quán)。這在上一輪的法規(guī)和規(guī)章中多被采納?！?1 〕而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中并沒(méi)有提及。一般認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)中的“政府授權(quán)”對(duì)應(yīng)著法律上的“行政許可”。然而，目前各種特許經(jīng)營(yíng)法規(guī)和規(guī)章中并沒(méi)有直接引述適用《行政許可法》第12條第2項(xiàng)的規(guī)定，〔42 〕只有《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》明確表明了行政許可規(guī)則的適用性。〔43 〕筆者認(rèn)為，在法律中明確表明行政許可規(guī)定的適用是十分必要的。市場(chǎng)準(zhǔn)入特許是一種行政許可，是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利產(chǎn)生和確認(rèn)的前提要件。行政機(jī)關(guān)依照規(guī)定的權(quán)限和程序作出是否特許經(jīng)營(yíng)的決定，屬于行政許可的具體行政行為。法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)以及省級(jí)政府規(guī)章設(shè)定特許經(jīng)營(yíng)的行為屬于抽象行政行為。這一認(rèn)定對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同簽訂前的行為進(jìn)行約束和救濟(jì)具有重要意義。同時(shí)，這種定位也與《行政訴訟法》將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入了行政訴訟的范圍保持一致?！?4 〕

其次是以合同的形式。特許經(jīng)營(yíng)制度下，授權(quán)機(jī)構(gòu)使用的主要監(jiān)管工具就是其與特許經(jīng)營(yíng)者之間的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。雖然對(duì)于合同的法律性質(zhì)、救濟(jì)途徑仍有需要研究的很多問(wèn)題，但是現(xiàn)代特許經(jīng)營(yíng)制度的契約精神是其概念的應(yīng)有之義。當(dāng)然，指南的指引、政策的扶持，以及法律的規(guī)定也都是必不可少的監(jiān)管工具?！?5 〕

再次，適用范圍是自然壟斷性質(zhì)、稀缺資源等需要采用特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。雖然根據(jù)《行政許可法》第12條第2款的標(biāo)準(zhǔn)，何謂“公共利益”的原因，〔46 〕哪些屬于自然壟斷性質(zhì)（即使該范圍在不斷地縮?。⑾∪辟Y源的領(lǐng)域并不能通過(guò)立法明確地加以列舉，但是一般性的列出特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施機(jī)構(gòu)而言也是一種必要的指引，并可以通過(guò)必要的“設(shè)定特許經(jīng)營(yíng)”的評(píng)估機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)確保特許經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性。而這種認(rèn)識(shí)也與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中的規(guī)定保持一致?！?7 〕

最后是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中采用了“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的表述，這不能代替“經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移”的特征?！帮L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”是指政府和私人部門(mén)之間在各自最適合承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域配置風(fēng)險(xiǎn)。比如政治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，而商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)則由私人部門(mén)或項(xiàng)目公司承擔(dān)。特許經(jīng)營(yíng)意味著資源的壟斷。如果不能轉(zhuǎn)移因經(jīng)營(yíng)而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，那么很難證成特許的正當(dāng)性，只能淪為掠奪租金的制度安排。而如何判定經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移，可以考慮在司法實(shí)踐中借鑒歐洲法院的做法由法官作出解釋。筆者認(rèn)為，使用者付費(fèi)機(jī)制是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的一種直接體現(xiàn)。當(dāng)然，部分轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)包含部分政府補(bǔ)貼。需要注意的是，單純的使用者付費(fèi)并不是特許經(jīng)營(yíng)成立的充分條件，一定要加上自然壟斷性質(zhì)或資源稀缺的適用條件。比如，政府與私人主體簽訂建筑辦公大樓的合同，并將其中一部分出租給私人經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，由使用者付費(fèi)的情形就不屬于特許經(jīng)營(yíng)的范圍。

另外，通過(guò)前述經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不一定常會(huì)被滿(mǎn)足，而以競(jìng)爭(zhēng)為主的公平機(jī)制、正當(dāng)程序才是關(guān)鍵。綜上，筆者嘗試對(duì)特許經(jīng)營(yíng)給出如下定義?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)等公平、公開(kāi)的方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，明確其在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)具有自然壟斷、資源稀缺性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)，并由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的合同安排。

三、政府采購(gòu)制度的衍變及其法律概念的回歸

（一）經(jīng)濟(jì)政策與政府采購(gòu)制度的衍變

政府采購(gòu)制度的發(fā)展伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變。早期對(duì)于政府采購(gòu)制度的認(rèn)識(shí)僅為國(guó)家財(cái)政支出的一種手段。政府基本上不干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。1782年，英國(guó)設(shè)立的文具公用局只負(fù)責(zé)采購(gòu)政府的辦公用品?！?8 〕在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后，凱恩斯經(jīng)濟(jì)政策的火炬燃起。資本主義國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)市場(chǎng)，主張擴(kuò)大財(cái)政支出來(lái)刺激社會(huì)需求、增加就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府采購(gòu)規(guī)模迅速擴(kuò)大。在應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)中，凱恩斯主義的擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策對(duì)我國(guó)同樣產(chǎn)生了積極的影響。但是，凱恩斯主義政策下的宏觀調(diào)控有一個(gè)前提，即政府財(cái)政支出的范圍是私人企業(yè)不愿意投資的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域，否則就會(huì)導(dǎo)致國(guó)進(jìn)民退的現(xiàn)象，有效需求不可能增長(zhǎng)?！?9 〕與此同時(shí)，凱恩斯主義所帶來(lái)的貨幣創(chuàng)造、通貨膨脹、公共債務(wù)負(fù)擔(dān)等副作用也越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界和政治界的關(guān)注。布坎南代表的公共選擇學(xué)派通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和手段審視政治的過(guò)程，認(rèn)為即便肯定政府宏觀調(diào)控的積極作用，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行制度性的約束也是非常必要的?！?0 〕自1979年關(guān)貿(mào)總協(xié)定下的《政府采購(gòu)守則》開(kāi)始，隨著貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)一體化的呼聲日益強(qiáng)烈，政府采購(gòu)制度逐步從一國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度走向國(guó)家間的貿(mào)易政策?，F(xiàn)代政府采購(gòu)制度已經(jīng)衍變?yōu)榧?cái)政支出管理、政府行為廉政建設(shè)、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易等多元政策目標(biāo)為一身的經(jīng)濟(jì)制度。

政府采購(gòu)，各國(guó)對(duì)于它的定義和適用范圍認(rèn)識(shí)不一，國(guó)際上也還沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的定義。主要的區(qū)別集中在幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：是否使用財(cái)政資金，使用財(cái)政資金的限度，以及采購(gòu)主體的范圍。《美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》認(rèn)為，“采購(gòu)”是指“為聯(lián)邦政府使用的目的，以預(yù)算撥款的經(jīng)費(fèi)由買(mǎi)賣(mài)或租賃合同，獲得貨物或服務(wù)（含建設(shè)合同）的行為”。〔51 〕國(guó)際透明組織將政府采購(gòu)界定為最廣義的理解，即所有在政府（政府部門(mén)、公有的企業(yè)和其他類(lèi)型的機(jī)構(gòu)）和公司（公有或私有）或個(gè)人之間訂立的合同。公共服務(wù)和自然資源的特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)用同樣的規(guī)則。合同關(guān)系類(lèi)似私法合同?！?2 〕1996年生效的WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行定義，而是通過(guò)逐一談判對(duì)各成員國(guó)的具有“政府目的”的采購(gòu)實(shí)體納入承諾清單；同時(shí)，在退出承諾清單時(shí)用“政府控制和影響”是否消除的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以確定?！?3 〕歐盟在協(xié)調(diào)各成員國(guó)立法的基礎(chǔ)上，從消除歧義，統(tǒng)一歐盟內(nèi)部市場(chǎng)規(guī)則的目的出發(fā)，用“公共采購(gòu)”表達(dá)政府采購(gòu)，并形成了以歐盟《特許經(jīng)營(yíng)合同授予第2014/23號(hào)指令》，《公共采購(gòu)第2014/25號(hào)指令》和《歐盟關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、運(yùn)輸和郵政服務(wù)合同的程序的第2014/25指令》為核心，再加上《國(guó)防和安全領(lǐng)域關(guān)于協(xié)調(diào)某些工程合同、供應(yīng)合同、服務(wù)合同第2009/81號(hào)指令》的政府采購(gòu)法律體系。

我國(guó)2002年制定的《政府采購(gòu)法》采用了狹義的定義。政府采購(gòu)是指“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”?！?4 〕這條定義的主要特征包括：一是強(qiáng)調(diào)了使用財(cái)政性資金，是政府財(cái)政支出的重要手段；二是必須是集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)或采購(gòu)限額以上的采購(gòu)行為；三是采購(gòu)主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。隨著工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)的采購(gòu)項(xiàng)目不斷增長(zhǎng)，2015年我國(guó)施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》把政府為社會(huì)公眾提供的服務(wù)納入了政府采購(gòu)服務(wù)的概念范圍內(nèi)。2016年的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》也提出了“創(chuàng)新財(cái)政支出方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品提供”的財(cái)政體制改革要求。再加上2020年中國(guó)向APEC成員對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)日期的臨近，與國(guó)際規(guī)則接軌的立法呼聲越來(lái)越高。財(cái)政部于此時(shí)推動(dòng)“政府與社會(huì)資本合作”立法，并試圖將其納入政府采購(gòu)框架可謂正當(dāng)其時(shí)，是有其合理性和現(xiàn)實(shí)意義的。政府采購(gòu)公共服務(wù)的框架能否等同于PPP立法框架，并包含特許經(jīng)營(yíng)制度成為當(dāng)下急需澄清的問(wèn)題。

（二）政府采購(gòu)框架“不能承受之重”

將PPP模式納入政府采購(gòu)框架，認(rèn)為PPP實(shí)質(zhì)是一種政府采購(gòu)，是我國(guó)財(cái)政部推進(jìn)PPP立法的思路。該觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)也稱(chēng)公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。〔55 〕其主張實(shí)質(zhì)意義上的公共采購(gòu)法，包括《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》和基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律?！?6 〕特許經(jīng)營(yíng)屬于廣義的政府采購(gòu)。特許經(jīng)營(yíng)是不直接支付價(jià)款，而是授予特許權(quán)?！?7 〕

以財(cái)政部的職能為出發(fā)點(diǎn)，將PPP納入政府采購(gòu)框架，擴(kuò)大“政府采購(gòu)”概念內(nèi)涵與外延的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為不妥。促進(jìn)PPP的發(fā)展，使現(xiàn)有法律框架適應(yīng)PPP立法的要求，應(yīng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，并考慮與其他政策、法律的銜接，避免法律概念之間存在沖突。筆者認(rèn)為，PPP模式不是一個(gè)法律概念，而是一種經(jīng)濟(jì)理念。它是將商業(yè)實(shí)踐中的合作模式套用在政府與企業(yè)的關(guān)系上，用以在兩者之間建立一種長(zhǎng)期的合作關(guān)系。這種理念或機(jī)制的引入不僅有利于減輕政府財(cái)政壓力，使社會(huì)公眾得到更高質(zhì)量的公共工程和公共服務(wù)，而且可以培育契約精神，使市場(chǎng)主體更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)造力。將一種經(jīng)濟(jì)理念落實(shí)到法律概念需要格外謹(jǐn)慎。采用廣義的公共采購(gòu)概念（內(nèi)涵特許經(jīng)營(yíng)模式），會(huì)給我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范以及PPP立法帶來(lái)更多適用上的困惑。這其中包括兩層含義：第一，傳統(tǒng)采購(gòu)框架無(wú)法承載PPP概念下公共服務(wù)提供的實(shí)踐要求；第二，特許經(jīng)營(yíng)的適用條件與政府采購(gòu)不同。

1.傳統(tǒng)政府采購(gòu)與“公共服務(wù)PPP提供”的區(qū)分

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，政府采購(gòu)包括工程、貨物和服務(wù)的采購(gòu)?！罢少?gòu)公共服務(wù)”屬于政府采購(gòu)服務(wù)。筆者認(rèn)為，納入傳統(tǒng)框架的“服務(wù)采購(gòu)”與PPP概念下的“公共服務(wù)提供”在適用條件下有所區(qū)別，后者應(yīng)該適用與特許經(jīng)營(yíng)相同的PPP規(guī)則。

首先，在是否使用財(cái)政性資金問(wèn)題上，傳統(tǒng)政府采購(gòu)的對(duì)價(jià)完全是政府財(cái)政性資金。根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)法，政府采購(gòu)貨物、工程以及服務(wù)都需要使用納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》補(bǔ)充規(guī)定了同時(shí)使用財(cái)政性資金和非財(cái)政性資金的適用規(guī)則?！?8 〕但是，PPP模式下的公共服務(wù)提供，不必然使用財(cái)政性資金。社會(huì)資本完全可以自籌資金投入建設(shè)和開(kāi)展服務(wù)，并通過(guò)使用者付費(fèi)來(lái)回收資本。以PPP項(xiàng)目推廣的初衷來(lái)看，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)少用或是不用財(cái)政性資金，更多地吸引社會(huì)資本。在使用財(cái)政性資金的情況下，還需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，以控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，完全由政府付費(fèi)的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法。

其次，PPP概念下的公共服務(wù)提供強(qiáng)調(diào)物有所值。根據(jù)財(cái)政部《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》，“物有所值”是指通過(guò)定性和定量?jī)煞N評(píng)價(jià)來(lái)判斷一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目是否有采取PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式的必要?！?9 〕定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等。定量評(píng)價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門(mén)比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本?！?0 〕很顯然，將這種評(píng)價(jià)制度用于傳統(tǒng)的采購(gòu)項(xiàng)目是非常缺乏效率的。加上財(cái)政承受能力論證，納入PPP框架下公共服務(wù)項(xiàng)目需要進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力雙重評(píng)估和論證。如果簡(jiǎn)單地將PPP模式等同于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，那么哪些服務(wù)不需要這種雙重評(píng)估，相應(yīng)地可以縮短采購(gòu)流程和時(shí)限，則需要立法給予明確。

第三，政府監(jiān)管要求的差異。傳統(tǒng)政府采購(gòu)制度很容易通過(guò)合約對(duì)采購(gòu)的貨物、工程、服務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)并要求供應(yīng)商提供，無(wú)需通過(guò)公私雙方“合作”的模式實(shí)現(xiàn)。因此，傳統(tǒng)政府采購(gòu)法律和規(guī)則更強(qiáng)調(diào)采購(gòu)需求的確定和合同授予環(huán)節(jié)的程序。即，規(guī)則的設(shè)計(jì)在合同訂立的前端，以防止采購(gòu)中腐敗問(wèn)題。采購(gòu)事項(xiàng)可以一次性或短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)驗(yàn)收，監(jiān)管的需求較少。而在PPP模式下，項(xiàng)目合同具有長(zhǎng)期性，容易導(dǎo)致政府與私人部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)。同時(shí)，由于社會(huì)資本直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)需要政府伴隨合約的始終，對(duì)項(xiàng)目的“全生命周期”實(shí)施監(jiān)管。這種“全生命周期”的監(jiān)管包括項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估。

2.特許經(jīng)營(yíng)與政府采購(gòu)的適用條件不同

第一，與特許經(jīng)營(yíng)相比，政府采購(gòu)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性更大。根據(jù)上文分析，特許經(jīng)營(yíng)適用于具有自然壟斷性質(zhì)或資源稀缺的行業(yè)或環(huán)節(jié)。這一范圍較“公共工程、公共服務(wù)”要窄的多。我國(guó)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》提到了水利、能源、市政工程、交通、環(huán)保五大領(lǐng)域適用特許經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，在上述領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)仍然需要進(jìn)一步明確其具有自然壟斷性的環(huán)節(jié)和體現(xiàn)資源稀缺性的項(xiàng)目，具體項(xiàng)目具體分析。根據(jù)上述經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析和實(shí)踐的做法，〔61 〕特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目即便通過(guò)特許權(quán)競(jìng)標(biāo)實(shí)現(xiàn)一定的競(jìng)爭(zhēng)，但其實(shí)施階段的競(jìng)爭(zhēng)性仍然是存在爭(zhēng)議的，可競(jìng)爭(zhēng)性較弱。而政府采購(gòu)項(xiàng)目，由于財(cái)政資金的使用和政府的代理成本問(wèn)題，法律和制度的規(guī)范意在克服權(quán)力的腐敗，以公開(kāi)、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)采購(gòu)資金的有效利用和公共資源的優(yōu)化配置。即便像科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)與市政管理（比如道路養(yǎng)護(hù)、市政綠化）等公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，市場(chǎng)上的供應(yīng)商仍是一個(gè)相對(duì)充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)的賣(mài)方市場(chǎng)。雖然就算是一般貨物的采購(gòu)也會(huì)存在競(jìng)爭(zhēng)性不足、適用單一來(lái)源的情況，但是比起特許經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的宗旨及其市場(chǎng)條件決定了其適用范圍上更加具有競(jìng)爭(zhēng)性。

第二，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移決定了合作模式的不同。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)決定經(jīng)營(yíng)回報(bào)。與政府采購(gòu)不同，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以行政許可的形式，轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)回報(bào)具有較高的不確定性。如果用政府采購(gòu)框架包含特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，則會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)降低，失去了特許經(jīng)營(yíng)的意義。

第三，法律適用上的差異。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)合同適用合同法的規(guī)定，應(yīng)該認(rèn)定為民事行為。如果將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為民事契約，則特許經(jīng)營(yíng)合同將面臨法律適用上的困境，與現(xiàn)行的《行政訴訟法》構(gòu)成沖突。〔62 〕如何避免《政府采購(gòu)法》與《行政訴訟法》中關(guān)于PPP模式合同性質(zhì)認(rèn)定的沖突，也是PPP立法應(yīng)予重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。由于特許經(jīng)營(yíng)合同已經(jīng)納入行政訴訟的受案范圍，政府采購(gòu)還是特許經(jīng)營(yíng)的判定將直接影響到投資人爭(zhēng)議解決的手段和利益保護(hù)的措施。

另外，由于兩種模式可競(jìng)爭(zhēng)性的差異，相較于特許經(jīng)營(yíng)，政府采購(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)法的關(guān)系更為密切。而特許經(jīng)營(yíng)理論上存在于競(jìng)爭(zhēng)性不足、資源稀缺的領(lǐng)域，傳統(tǒng)以排除競(jìng)爭(zhēng)法適用為原則，并通過(guò)準(zhǔn)入、價(jià)格、質(zhì)量、退出等監(jiān)管措施加以干預(yù)。但是隨著各國(guó)在傳統(tǒng)管制行業(yè)中的放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)要素，競(jìng)爭(zhēng)法與管制領(lǐng)域的適用界限逐漸模糊。比如，我國(guó)《反壟斷法》第7條中“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”并不當(dāng)然地排除競(jìng)爭(zhēng)法的適用。

四、PPP立法中如何破局

根據(jù)世界銀行的總結(jié)，各國(guó)在PPP模式立法問(wèn)題上迥然有異。有的國(guó)家采取直接的PPP立法，比如，孟加拉共和國(guó)《2015年P(guān)PP法》，坦桑尼亞的《PPP法》及其實(shí)施條例。有的國(guó)家采取指南或?qū)嵤┛蚣艿闹敢?，比如，澳大利亞《?guó)家PPP政策與指南》，博茲瓦納的《PPP政策與實(shí)施框架》。有的國(guó)家用特許經(jīng)營(yíng)立法，比如，柬埔寨的《特許經(jīng)營(yíng)法》，智利的《特許經(jīng)營(yíng)法實(shí)施條例》。菲律賓則采用《BOT法》，并頒布了其實(shí)施條例。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)2004年《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范立法條文》也是以特許經(jīng)營(yíng)模式為基本脈絡(luò)，規(guī)定了法律定義、適用范圍、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的選擇、特許經(jīng)營(yíng)合同的內(nèi)容和實(shí)施、特許經(jīng)營(yíng)合同的期限、延期和終止，以及爭(zhēng)議解決。法國(guó)則以其完善的行政法律體系來(lái)規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)合同。有的國(guó)家用政府采購(gòu)立法，比如，亞美尼亞共和國(guó)的《政府采購(gòu)法》。〔63 〕還有的國(guó)家或地區(qū)以行業(yè)立法的方式規(guī)定PPP的主要操作規(guī)則，比如美國(guó)弗吉尼亞州頒布了在交通領(lǐng)域的PPP立法（Public-Private Transportation Act of 1995），和教育領(lǐng)域的PPP立法（Public-Private Education Facilities and Infrastructure Act of 2002）。兩法都出臺(tái)了程序性的實(shí)施指引，并在其中指明其他公用事業(yè)也可參照適用。由此可見(jiàn)，PPP立法模式因各國(guó)國(guó)情、歷史傳統(tǒng)、法律制度以及其他或有因素的作用而存在差異。究竟采用特許經(jīng)營(yíng)法、政府采購(gòu)法還是PPP一般法應(yīng)當(dāng)考慮適合本國(guó)國(guó)情并與現(xiàn)行其他法律相協(xié)調(diào)。

隨著國(guó)務(wù)院法制辦《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布征求意見(jiàn)，彰顯了中央層面選擇制定PPP一般性法律規(guī)范的傾向。那么，如何協(xié)調(diào)PPP一般法與特許經(jīng)營(yíng)立法的關(guān)系，又如何與政府采購(gòu)制度進(jìn)行區(qū)分，是我們現(xiàn)階段亟待解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，我國(guó)PPP模式不宜成為一個(gè)包含各種所謂的特許經(jīng)營(yíng)與政府采購(gòu)項(xiàng)目的“大籮筐”，而是有其特定的制度設(shè)計(jì)，包括法律定義、適用范圍、基本特征、主要形式與適用條件，社會(huì)資本的選擇方式與選擇程序、法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制 〔64 〕等。

（一）PPP的法律定義與適用范圍

關(guān)于如何對(duì)PPP下定義，不同的人、不同的機(jī)構(gòu)和國(guó)家立法會(huì)有不同的理解。筆者認(rèn)為，PPP更適宜將其視為一種理念。而這種理念由來(lái)已久，中國(guó)也在很早就有了PPP的實(shí)踐，只是沒(méi)有系統(tǒng)地將其理論化。雖然兩部委自2014年出臺(tái)的一系列文件中存在各種沖突，但是對(duì)PPP理念的表述基本可以達(dá)成共識(shí)，即強(qiáng)調(diào)平等合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠互利、契約精神。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)行法律體系和概念語(yǔ)境，筆者不贊同對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律框架作大幅調(diào)整，基本贊同《國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于PPP模式的定義：是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。但是，基于前述分析，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)等公平、公開(kāi)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，明確其在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)具有自然壟斷、資源稀缺性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)，并由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的合同安排。而“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的表述未能區(qū)分傳統(tǒng)政府采購(gòu)服務(wù)與PPP模式下的公共服務(wù)提供，不夠準(zhǔn)確?？紤]到表述的簡(jiǎn)潔性問(wèn)題，筆者建議用“公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)”來(lái)代替“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的表述。但是這里的“公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)”是在PPP規(guī)則下的“購(gòu)買(mǎi)”，強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)，而不是政府付費(fèi)。因此，筆者認(rèn)為PPP模式應(yīng)當(dāng)包括特許經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，以及股權(quán)合作等具體表現(xiàn)形式。當(dāng)然，一個(gè)特定的PPP項(xiàng)目可以同時(shí)滿(mǎn)足上述兩種形式。比如，項(xiàng)目公司以股權(quán)合作形式申請(qǐng)?zhí)囟I(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。而公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)別在于政府是否存在授權(quán)、項(xiàng)目的適用領(lǐng)域，以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移。政府授權(quán)與否應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家行政審批目錄和改革需求執(zhí)行。這種區(qū)分也可以幫助我們捋順PPP模式下特許經(jīng)營(yíng)合同與非特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)和法律適用問(wèn)題。一旦認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，則適用現(xiàn)行關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)和《行政訴訟法》中的相關(guān)法律規(guī)范。而非特許經(jīng)營(yíng)合同則可以參照民事合同的規(guī)則設(shè)計(jì)法律適用的規(guī)范。

關(guān)于PPP的適用范圍，部委以及地方政府出臺(tái)的多個(gè)規(guī)范性文件中的規(guī)定也有很大不同。首先，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）和財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）中都將PPP的適用范圍歸納為基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中列舉了燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。而財(cái)政部的《征求意見(jiàn)稿》則在公共服務(wù)處多列舉了“住房保障”和“行政事業(yè)單位房產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)”兩項(xiàng)。國(guó)家發(fā)改委等六部委出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中，特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍較上述《指導(dǎo)意見(jiàn)》限縮在市政公用事業(yè)、公共交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)等五大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。在地方已經(jīng)出臺(tái)的各類(lèi)PPP規(guī)范性文件中，除了上述的適用范圍之外，還列舉了信息 〔65 〕、文化體育設(shè)施 〔66 〕、地下綜合管廊 〔67 〕等內(nèi)容?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出積極推廣PPP模式建設(shè)海綿城市的要求?！稄V州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中又將PPP模式引入了城市更新項(xiàng)目?？梢?jiàn)，PPP模式的適用范圍在不斷擴(kuò)大，邊界尚不清晰。

根據(jù)上文分析，特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍較公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)要窄得多。同時(shí)，隨著科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，特許經(jīng)營(yíng)的范圍將會(huì)更加有限，因此將特許經(jīng)營(yíng)的范圍限縮在較小的范圍內(nèi)是有道理的。至于是否會(huì)在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定的五大領(lǐng)域之外存在特許經(jīng)營(yíng)的可能，則需要地方政府依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)概念中強(qiáng)調(diào)的“自然壟斷性質(zhì)和資源稀缺”的特征作出裁量。而在公共服務(wù)社會(huì)資本的提供領(lǐng)域，究竟哪些范圍適合采用PPP模式，還是應(yīng)該回歸到PPP模式的本質(zhì)和特點(diǎn)。即，PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)投資大（并以吸引社會(huì)資本為主），長(zhǎng)期性，績(jī)效要求明確，全生命周期監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與回報(bào)穩(wěn)定等?；诖耍P者較為贊同上述國(guó)家發(fā)改委《指導(dǎo)意見(jiàn)》中列舉的適用范圍，并認(rèn)為PPP立法中可以原則性地列舉出PPP可能的適用范圍，將是否選擇PPP模式以及具體選擇哪種模式交給市場(chǎng)和當(dāng)事人。

（二）PPP合作伙伴的選擇方式

在合作伙伴的選擇方面，PPP立法需要明確PPP項(xiàng)目的合作伙伴選擇方式與選擇程序，解決該法與《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等相關(guān)法律規(guī)范的關(guān)系。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢(xún)價(jià)等采購(gòu)方式。2014年財(cái)政部印發(fā)了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，補(bǔ)充了競(jìng)爭(zhēng)性磋商作為一種采購(gòu)方式。在特許經(jīng)營(yíng)方面，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》只規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)一種方式?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》也規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路項(xiàng)目必須通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資者?！?8 〕《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中規(guī)定了招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種方式，并強(qiáng)調(diào)優(yōu)先選擇招標(biāo)方式?！?9 〕上述可選擇的方式是否必然適用于PPP模式以及如何適用尚缺明確的規(guī)定。實(shí)踐中，實(shí)務(wù)部門(mén)在公開(kāi)招標(biāo)規(guī)則適用《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》上遇到了難題。

從地方規(guī)范性文件的規(guī)定中看，雖然各地規(guī)定或有差異，但是絕大多數(shù)地方政府采用了《政府采購(gòu)法》的采購(gòu)方式。這與財(cái)政部門(mén)主推PPP模式的角色直接相關(guān)。比如，河北省《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》中同時(shí)提到了特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)，要求PPP項(xiàng)目同時(shí)簽署項(xiàng)目合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并以《政府采購(gòu)法》的相關(guān)程序選擇合作伙伴。河南、福建等省在選擇合作伙伴方面都規(guī)定了依據(jù)《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定優(yōu)先采用“招標(biāo)”這一種方式?！?0 〕浙江、湖南、安徽、江西、四川等其他省份規(guī)定以《政府采購(gòu)法》為參照，按其規(guī)定的幾種采購(gòu)方式擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴?！?1 〕

依據(jù)前述分析，在PPP立法中應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、股權(quán)合作等各種形式均納入PPP模式框架內(nèi)，同時(shí)明確適合PPP項(xiàng)目的可選擇方式，包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、以及單一來(lái)源等。但是，具體到每一種形式如何適用，應(yīng)該具體項(xiàng)目具體分析。

由于競(jìng)爭(zhēng)性的差異，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目除了競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商兩種方式之外，更可能是單一來(lái)源的選擇方式；而非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目則以招標(biāo)方式為主，輔以競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商，并嚴(yán)格限制單一來(lái)源的采購(gòu)方式?？傮w來(lái)看，由于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，可以預(yù)見(jiàn)以項(xiàng)目綜合體形式競(jìng)標(biāo)的PPP項(xiàng)目，可選擇的候選者是有限的。這些PPP項(xiàng)目主要采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商為主的合作伙伴選擇方式。在招標(biāo)程序設(shè)計(jì)上，立法需要綜合PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)，參照《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)則，設(shè)計(jì)出適合PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一招標(biāo)程序，解決現(xiàn)有《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》中的未盡事宜和沖突問(wèn)題。在一般服務(wù)采購(gòu)和PPP公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)規(guī)則的區(qū)分適用上，筆者建議，在現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》中增加“公共服務(wù)采購(gòu)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。即，考慮在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第2條第4款后面加上：“公共服務(wù)采購(gòu)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公共服務(wù)的范圍由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！?