薛麗珍

[摘要]行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴是行政訴訟中行政機(jī)關(guān)法定代表人作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出席法庭進(jìn)行應(yīng)訴的活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)法定代表人作為行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)作為第一順序人出庭應(yīng)訴。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴率偏低，出庭應(yīng)訴不發(fā)聲情況普遍存在，根本原因在于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度本身。在綜合行政爭(zhēng)議解決、宣示性功能實(shí)現(xiàn)和成本效益權(quán)衡等因素的基礎(chǔ)上，明確行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴范圍，人民法院建議行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴相配合，注重行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)訴能力的提高，最終實(shí)現(xiàn)行政訴訟立法的預(yù)期價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]行政機(jī)關(guān)；法定代表人；出庭應(yīng)訴

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2018）01006605

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要舉措。新修訂的《行政訴訟法》將地方法治實(shí)踐上升為國(guó)家法律，確立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，彰顯“中國(guó)智慧、本土經(jīng)驗(yàn)”的理論氣質(zhì)[1]，為解決行政糾紛，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供了法律保障。就行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍而言，最高人民法院關(guān)于適用《行政訴訟法》若干問題解釋（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第五條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括正職和副職負(fù)責(zé)人；最高人民法院關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知（以下簡(jiǎn)稱《通知》）擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍，除正職、副職負(fù)責(zé)人外，其他參與分管的負(fù)責(zé)人也屬于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范疇。在訴訟法意義上，行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人是行政機(jī)關(guān)的法定代表人，而《行政訴訟法》及相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)于行政機(jī)關(guān)法定代表人與其他負(fù)責(zé)人之間出庭應(yīng)訴分工及運(yùn)作規(guī)則缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)法定代表人因主觀上不愿意出庭或因客觀上公務(wù)繁忙不能出庭導(dǎo)致出庭應(yīng)訴制度異化，對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度實(shí)施中存在的問題有必要予以關(guān)注。

一、行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴存在的問題

在法院倡導(dǎo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)及政府主導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴最終上升為法律制度，確立起被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴為原則，行政機(jī)關(guān)相應(yīng)人員出庭是例外，只委托律師出庭是違法的模式[2]。如今僅委托律師代理行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象有所改觀，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴問題得到初步解決，但行政機(jī)關(guān)法定代表人作為出庭應(yīng)訴的第一順位者出庭應(yīng)訴還存在諸多問題。

（一）行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴率偏低

在中國(guó)裁判文書網(wǎng)以“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”為關(guān)鍵詞檢索到裁判文書215份，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的達(dá)到33%，而在出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人中，副職負(fù)責(zé)人出庭占絕大多數(shù)，行政機(jī)關(guān)法定代表人極少出庭[3]。北京市近三年來行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件有二百余件，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的比例僅為30%左右，大多數(shù)案件均為行政機(jī)關(guān)的副職出庭應(yīng)訴，而且法定代表人出庭往往是矛盾并不激烈或預(yù)期勝訴的案件[4]（P59）。2016年上海市人民法院受理行政案件6695件，但行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率僅為11%[5]。筆者通過中國(guó)裁判文書網(wǎng)對(duì)運(yùn)城市中級(jí)人民法院2017年1月1日至2017年6月1日行政案件檢索發(fā)現(xiàn)，運(yùn)城市中級(jí)人民法院共審理37個(gè)行政案件，其中4個(gè)撤訴，1份判決沒有說明訴訟參與人到庭情況，法定代表人出庭案件僅有2個(gè)，出庭應(yīng)訴率僅3%。

（二）出庭應(yīng)訴而不訴的情況普遍存在

出庭應(yīng)訴是出庭和應(yīng)訴兩個(gè)行為的結(jié)合，不是“出庭”和“應(yīng)訴”的簡(jiǎn)單相加，而是一種緊密的有機(jī)統(tǒng)一，出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)符合實(shí)現(xiàn)其目的實(shí)質(zhì)性要求，不僅“人要到”而且“事要做”[6]。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)法定代表人出席法庭，卻不發(fā)聲，只履行程序性義務(wù)現(xiàn)象普遍存在，難以發(fā)揮有別于訴訟代理人的獨(dú)特作用，無法實(shí)現(xiàn)設(shè)立該制度的預(yù)期目標(biāo)。如2006年至2012年間，寧波奉化市人民法院共受理168件行政案件，行政首長(zhǎng)應(yīng)訴率為100%，但沒有一個(gè)行政首長(zhǎng)親自答辯[7]。《法制日?qǐng)?bào)》以《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人‘出庭不出聲的問題亟待解決》對(duì)烏魯木齊市人民法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行報(bào)道[8]。云南省高級(jí)人民法院發(fā)布的行政審判白皮書顯示，“2015年，云南省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為47.97%，同比上升25.34%，但不少負(fù)責(zé)人‘出庭不出聲出庭效果并不理想。”[9]行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴要做到“三出”（既出庭、又出聲、還要出效果）才算合格。

（三）行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭政治味濃

《行政訴訟法》確立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院辦公廳及最高人民法院相繼下發(fā)文件予以落實(shí)，各地迅速回應(yīng)相繼制定具體辦法，不自覺地“運(yùn)動(dòng)化”、“形式化”、“庸俗化”[10]。如有的地方規(guī)定行政機(jī)關(guān)本年度第一起行政案件被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴；有的規(guī)定被訴行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人每年度至少應(yīng)出庭一次；有的規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在被訴行政案件中應(yīng)達(dá)到一定的比例。而國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）將行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴情況納入依法行政考核體系，淡化了出庭應(yīng)訴的法律屬性，夸大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在依法行政中的功能[11]。

二、行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴存在問題的原因

（一）行政機(jī)關(guān)法定代表人的錯(cuò)誤認(rèn)知

在行政主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下，根深蒂固的“官本位”思想以及司法權(quán)力的配置與行政級(jí)別之間的失衡，直接影響行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的積極性。行政訴訟制度從建立起一再宣稱其為“民告官”制度，“民告官要見官”說法，不僅使民眾產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)即“我告的就是那個(gè)官”，也使行政機(jī)關(guān)法定代表人受到影響，似乎出庭應(yīng)訴自己就是被告，坐在被告席上接受法院的審判，消極應(yīng)訴成為必然。實(shí)質(zhì)上在行政訴訟法律關(guān)系中，人民法院居中對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人行政爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人是行政法律關(guān)系的主體，在訴訟地位上，行政機(jī)關(guān)是行政案件的當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)法定代表人只是代表行政機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟活動(dòng)的一種特殊的主體而非被告。endprint

（二）行政機(jī)關(guān)法定代表人所處的地位

立案審查制改為立案登記制度后，法院受理的行政案件數(shù)量大幅增加，要求作為出庭應(yīng)訴的第一順序人的行政機(jī)關(guān)法定代表人經(jīng)常性地出庭應(yīng)訴不太現(xiàn)實(shí)，況且對(duì)于涉訴的行政行為，未必比具體分管的負(fù)責(zé)人了解更多，即便出庭參與訴訟，也難以協(xié)助法院查明案情，反而會(huì)影響訴訟的效果。由分管負(fù)責(zé)人作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政執(zhí)法人員和律師作為訴訟代理人出庭應(yīng)訴，能夠更好地為法院查明案情解決行政爭(zhēng)議提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助。

（三）行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度

《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴?！督忉尅返谖鍡l明確正職和副職負(fù)責(zé)人是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，《通知》指出行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人包括正職負(fù)責(zé)人、副職負(fù)責(zé)人和其他參與分管的負(fù)責(zé)人，顯然是擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，畢竟選派出庭人員是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，由行政機(jī)關(guān)安排更為妥當(dāng)[12]?！兑庖姟芳啊锻ㄖ愤€規(guī)定：涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。可見立法對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍及應(yīng)出庭應(yīng)訴的案件類型做出規(guī)定，但并沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人與其他負(fù)責(zé)人應(yīng)訴范圍進(jìn)行分工，在地方立法中有的是沿襲了這一做法，如《山西省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》、《河北省行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴辦法》，也有地方明確行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭的范圍，如《武漢市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》、南京市政府《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭意見》，但內(nèi)容上存在差異。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴分工不明，在實(shí)踐中可能造成互相推諉，也不排除法定代表人利用其行政職權(quán)一味要求其他負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，法定代表人出庭應(yīng)訴率低順理成章。

（四）行政機(jī)關(guān)法定代表人的應(yīng)訴能力

行政訴訟活動(dòng)本身具有極強(qiáng)的專業(yè)性和程序性，行政機(jī)關(guān)法定代表人是行政方面的專家并不必然在訴訟方面有專長(zhǎng)，如果既不熟悉案件基本情況，也不了解案件審理的基本程序，那么即便出庭應(yīng)訴也難以發(fā)聲，出庭應(yīng)訴也只能流于形式，自然會(huì)出現(xiàn)“出庭不出聲”“出聲不出彩”的結(jié)果。而“公權(quán)力不得隨意處分”的原則使行政案件調(diào)解存在諸多限制，行政機(jī)關(guān)法定代表人決斷者的功能在大多數(shù)行政案件中難以起到?jīng)Q定性作用。

三、解決行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴問題的根本出路

行政機(jī)關(guān)法定代表人在分工上和其他負(fù)責(zé)人不夠明確是影響該制度發(fā)揮作用的主導(dǎo)性因素，確立行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴范圍遵循三個(gè)原則。一是行政爭(zhēng)議解決優(yōu)先。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的預(yù)期功能包括行政爭(zhēng)議的預(yù)防與化解、法治政府建設(shè)與依法行政能力的提升和行政司法環(huán)境改善與優(yōu)化三個(gè)方面。相較而言，法治政府建設(shè)應(yīng)為次要目標(biāo)，法治政府主要指國(guó)家行政權(quán)行使的法治化。行政爭(zhēng)議解決作為立法目的規(guī)定在新修訂的《行政訴訟法》中，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭制度設(shè)計(jì)也不能背離這一宗旨。二是宣示性功能實(shí)現(xiàn)。行政訴訟被稱為“民告官”制度，“民告官要見官”雖然存在人治之嫌，公眾認(rèn)知似乎仍停留在這一階段，行政訴訟中的被告行政機(jī)關(guān)并不等同于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的認(rèn)識(shí)似乎也被“告官要見官”這一并非正當(dāng)?shù)暮袈曀螞]。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與普適性法理不符，但對(duì)于解決中國(guó)的特殊問題可能還是有用的。《行政訴訟法》修訂時(shí)不惜背離基本的訴訟代理人制度，確立這一獨(dú)特行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度可以說是對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，尤其是行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭，很大程度上是給了行政相對(duì)人化解怨氣的機(jī)會(huì)，有時(shí)案件審理結(jié)果顯得都沒有那么重要。三是成本與效益權(quán)衡。社會(huì)效益最大化是任何一項(xiàng)法律制度設(shè)計(jì)時(shí)都必須考慮的因素。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度是結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政提出的要求，行政機(jī)關(guān)法定代表人總攬全局工作，出庭應(yīng)訴不應(yīng)成為其“主業(yè)”，確定行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴范圍時(shí)，應(yīng)進(jìn)行利益衡量。

（一）行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴范圍的明確

應(yīng)當(dāng)出庭的案件。一是本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件。該類案件行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭，其宣示性功能得到充分體現(xiàn)，包括：集團(tuán)訴訟、環(huán)境污染案件、土地、礦藏等自然資源確權(quán)案件、食品安全、重大安全事故、涉及行政相對(duì)人生存權(quán)利案件、涉外行政案件等社會(huì)關(guān)注度較高案件。二是起訴率高并且行政機(jī)關(guān)敗訴率高案件。通過庭審活動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)法定代表人直觀了解工作中存在的問題，便于今后有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)，為其行政決策提供依據(jù)。三是行政賠償、補(bǔ)償及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)涉及數(shù)額較大案件（數(shù)額較大標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異）。這類案件法院審理時(shí)可以適用調(diào)解，法定代表人出庭應(yīng)訴，能夠及時(shí)做出決策，化解行政爭(zhēng)議，提高訴訟效率。

可以不出庭的案件。一是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?。?jiǎn)易程序適用條件是事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴不符合成本效益原則。二是法院進(jìn)行程序性審查的案件。如復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為案件。根據(jù)《解釋》規(guī)定，此類案件人民法院針對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審查僅限于程序性，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴宣示性及解決實(shí)體問題的功能難以發(fā)揮作用，更何況復(fù)議決定由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)做出，行政機(jī)關(guān)法定代表人對(duì)該類案件一般知之不多，實(shí)踐中此類案件數(shù)量龐大，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴缺乏必要性和可行性。

（二）人民法院建議行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴適當(dāng)克制

人民法院應(yīng)保持司法具有的被動(dòng)、中立、不告不理的謙抑本性，審慎行使建議權(quán)。盡管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為一項(xiàng)法定義務(wù)規(guī)定在《行政訴訟法》中，然而就出庭應(yīng)訴的性質(zhì)而言，對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)是一種程序性的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)法定代表人是否出庭應(yīng)訴或選派誰應(yīng)訴屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，法院沒有強(qiáng)制的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立只不過是在我國(guó)特殊的歷史背景下，從全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府實(shí)際需要出發(fā)，將地方立法實(shí)踐上升為法律的權(quán)宜之計(jì)，因此人民法院建議行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴應(yīng)保持足夠的克制，優(yōu)先考慮行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。endprint

（三）行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)積極應(yīng)訴并發(fā)好聲

行政機(jī)關(guān)法定代表人要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)法律意識(shí)，用法治方法和法治思維解決糾紛，要摒棄“官本位”思想，認(rèn)識(shí)到在行政訴訟法律關(guān)系中，被告是被訴的行政機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)的法定代表人，行政機(jī)關(guān)法定代表人行政級(jí)別也不具有訴訟法上的意義。同時(shí)充分認(rèn)識(shí)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴顯示行政機(jī)關(guān)依法行政的決心和勇氣，對(duì)于樹立有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)恼蜗?，化解官民糾紛，進(jìn)一步提高依法行政的水平有著重要意義。因?yàn)樾姓V訟活動(dòng)的專業(yè)性，不苛求行政機(jī)關(guān)法定代表人如同律師精準(zhǔn)把握訴訟程序和技巧，但也不能把出庭應(yīng)訴限于只出庭而不發(fā)聲，走走過場(chǎng)做做樣子，只為完成考核指標(biāo)獲得政績(jī)。行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)認(rèn)真準(zhǔn)備，了解行政訴訟基本程序，熟悉案件情況，在人民法院積極引導(dǎo)或由委托代理人就程序性問題予以協(xié)助的基礎(chǔ)上，對(duì)與案件相關(guān)問題發(fā)表意見，適用調(diào)解的案件要依法及時(shí)做出決策，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。

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Abstract：Appearing in court for the legal representative on behalf of the administrative organs is a litigious activity. As the chief executive of the administrative organ， the legal representative should appear in court as the first order person. However， in practice， the legal representatives rarely appear in court. On the basis of comprehensive consideration of the factors， such as the resolution of administrative disputes， the implementation of declarative functions and the costeffectiveness balance， we should specify the range of appearing in court for the legal representatives of administrative organs. Moreover， the people's court should suggest the legal representatives of administrative organs to appear in court if necessary. The legal representatives should also improve their responsive ability when appearing in court. Then the expecting values of administrative litigation legislation could be ultimately achieved.

Key words：Administrative Organs， Legal Representative， Appearing in Courtendprint