摘 要 云南享有“動物王國”、“植物王國”的美譽，動植物種類繁多，生物多樣性極為豐富。其中有許多的珍稀動植物品種，這些珍稀動植物的生存和發(fā)展隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境破壞、外來物種入侵等因素而受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，珍稀物種的現(xiàn)狀令人堪憂，這些珍稀動植物的遺傳基本保護(hù)也被重視起來。遺傳基因的保護(hù)能更好的好湖野生動植物發(fā)展，也能避免珍稀動植物品種滅絕的悲劇。本文主要探討從行政管理方式入手，行政機(jī)關(guān)通過行政管理的手段從源頭上解決珍稀動植物遺傳基因的保護(hù)問題，從而使珍稀動植物保護(hù)實施階段更加簡便、有效。

關(guān)鍵詞 珍稀動植物 遺傳基因 行政管理 行政機(jī)關(guān)

基金項目：課題來源：教育部人文社科項目 （14YJC820037） 協(xié)商民主視野下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的自然資源利用與保護(hù)機(jī)制研究；課題來源：云南省人培項目 （KKSY201424078） 協(xié)商民主視野下我國農(nóng)村水資源集體利用的機(jī)制研究。

作者簡介：字鴻，昆明理工大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)在讀研究生。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.230

一、云南省珍稀動植物遺傳基因保護(hù)狀況

云南省貴為“動物王國”、“植物王國”，以豐富的物種資源和生態(tài)系統(tǒng)聞名于世，在世界生物多樣性保護(hù)中占據(jù)重要地位。云南是我國特有屬種分布最多的省份之一，云南擁有1836種脊椎動物，占全國脊椎動物總數(shù)3317種的55.35%；云南省有180種被子植物，其中有20種被子植物為云南省所特有屬，僅此于馬來西亞和越南。如樺蓋木，全球僅西疇縣小橋溝有七株；還有云南省獨有的藥囊花等。根據(jù)調(diào)查得知，云南省的各種類群物種種數(shù)均接近或者超過全國的一半以上。其中的已知高等植物有426科2592屬1700多種。當(dāng)前，云南省珍稀動植物遺傳基因的現(xiàn)狀有以下幾個特征：

（一）生物多樣性脆弱

云南省擁有擁有復(fù)雜的地形和多樣的氣候，使得云南擁有各種各個氣候帶上生長的動植物，但就是因為復(fù)雜的地形條件和氣候條件使得種群稀、數(shù)量少，分布區(qū)域較小，生態(tài)的適應(yīng)能力較低，尤其是對于外界的干擾非常的敏感，生物多樣性更容易受到自然和人為的破壞，極為脆弱。特別是在邊境地區(qū)，中緬、中越邊境，這里交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，秩序混亂，大量的野生動植物被販賣，或是野生動植物的棲息地被大肆的破壞，造成了地區(qū)的生物多樣性被破壞，秩序被打亂。

（二）環(huán)境破壞縮小珍稀物種生存范圍

改革開放之后，國家大力提倡發(fā)展經(jīng)濟(jì)，然而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會伴隨著這污染和破壞，尤其是在云南的邊境地區(qū)就更是如此。野生動植物的棲息地被地表開發(fā)、礦產(chǎn)開采、農(nóng)業(yè)耕地和工業(yè)污染等方式不斷影響、破壞。環(huán)境污染和破壞是直接威脅珍惜野生動植物生存的一大原因，迫使珍稀動植物的生存空間被不斷壓縮，甚至威脅物種的生存。

（三）珍惜動植物販賣嚴(yán)重

在邊境地區(qū)最為嚴(yán)重的莫過于對珍惜野生動植物的捕殺和食用，這一現(xiàn)象長期存在，且屢禁不止，對地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞極其嚴(yán)重，有損地區(qū)的形象。例如：中緬邊境的野生植物販賣嚴(yán)重，紅豆杉、榧木、檀木、紅椿等都是名貴的國家一二級珍惜保護(hù)植物；其次是野生動物販賣和食用，在中越邊境，獼猴、麂子、白鷴、果子貍、豪豬、豺狗、熊、竹鼠等國家保護(hù)野生動物或瀕危物種 ，在此成為各路食客的盤中餐。

（四）外來物種入侵

隨著經(jīng)濟(jì)全球化，國家間的交流增多，帶來了不僅是外國的商品，還有外地區(qū)的物種，由于海關(guān)審查不嚴(yán)或是生物專業(yè)知識的缺乏，致使有些會沖擊本土物種的外來物種入境，這樣扎根本土以后可能就是瘋狂的擴(kuò)散，造成生物多樣性的威脅。

（五）當(dāng)?shù)厝吮Ｗo(hù)意識差

云南省地處中國的西南部，在經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育方面都較東部地區(qū)、沿海地區(qū)落后許多，該地區(qū)人民受教育程度低，且又與其他國家接壤，周邊環(huán)境復(fù)雜，環(huán)保意識淡薄。很多人為追求經(jīng)濟(jì)利益而放棄環(huán)境資源 ，加之法律體制不健全，執(zhí)法者見利忘義，執(zhí)法不嚴(yán)的局面，導(dǎo)致這一地區(qū)的生態(tài)破壞都比一般的較重，野生動植物生存自然也受到一定得影響。

二、云南省珍稀動植物遺傳基因保護(hù)中行政管理體制存在的主要問題分析

（一） 行政機(jī)關(guān)多部門共同管理致權(quán)力分散

目前，就我國的珍稀動植物保護(hù)來看，行政主體的管理權(quán)比較混亂，環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、城建部門等都有權(quán)來管理珍稀動植物，而在實務(wù)中因為許多法律對各行政機(jī)關(guān)的主體權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，致使有很多是重合的 ，多部門都有管理的權(quán)限，造成執(zhí)法困難的局面。例如《野生動物保護(hù)法》第七條規(guī)定，陸生動物由林業(yè)部門主管，水生生物由漁業(yè)部門主管；《野生植物保護(hù)條例》中規(guī)定在林區(qū)或保護(hù)區(qū)內(nèi)的由林業(yè)部門主管，其他區(qū)域由農(nóng)業(yè)部門主管，城市園林園林或風(fēng)景名勝區(qū)的由環(huán)保部門主管；新《環(huán)保法》第十條則是規(guī)定對環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就出現(xiàn)了幾大機(jī)關(guān)同時有權(quán)來管理珍稀動植物遺傳基因的權(quán)力，在實施過程中程序繁復(fù)致使保護(hù)不力。

行政權(quán)力的多極化也使得產(chǎn)生很多問題，一是行政行為的重復(fù)性，例如一個案件中涉及的可由多個部門管理，可能造成多個部門同時實施行政行為，相互沖突，也無法解決，雖然在《行政處罰法》中規(guī)定了一事不再罰，但是在行政實務(wù)中難免行政行為的重復(fù)；二是行政監(jiān)督不到位，因為多部門主管，部門間職能交叉，各司其職，可能會造成部門間相互推諉，對于復(fù)雜、困難的問題不想管、不敢管，致使問題不能得到有效解決，反而可能變得更差。

（二） 珍稀動植物保護(hù)區(qū)開發(fā)缺乏嚴(yán)格的許可

云南省的大部分珍稀動植物都生存在自然保護(hù)區(qū)中，這有利于珍稀物種的發(fā)展，但是隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，很多對生態(tài)、環(huán)境較好的地方進(jìn)行了開發(fā)。特別是像自然保護(hù)區(qū)或是濕地等的地方成了房地產(chǎn)商青睞的理想寶地，很多建設(shè)項目建在了保護(hù)區(qū)邊緣，甚至有些直接在保護(hù)區(qū)內(nèi)開工建設(shè)。關(guān)于建設(shè)項目的批準(zhǔn)程序缺乏了嚴(yán)格的審查，建設(shè)用地竣工環(huán)境驗收許可的審查也亦是如此。作為開發(fā)之前肯定有環(huán)境影響評價來評估項目對珍稀動植物生存、發(fā)展影響，但是事實上卻是行政機(jī)關(guān)為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而未嚴(yán)格審查、評估這些開發(fā)項目的影響，建設(shè)用地的開發(fā)致使珍稀物種的生存空間被不斷的壓縮，直接威脅珍稀動植物的生存。

（三）珍稀動植物保護(hù)區(qū)開發(fā)與補償不均衡

珍稀動植物不僅需要保護(hù)，還需要充分利用其價值，《生物多樣性公約中》第十條就明確指出生物多樣性組成部分的持久使用，要求在利用時避免或減少對生物多樣性的不利影響，政府和私營部門合作制定生物資源的持久使用方法，在生物多樣性減少的地方實行補救措施。然而在實際的操作中，開發(fā)者往往只顧自身利益，開發(fā)之后就將問題全部拋給政府，行政機(jī)關(guān)卻沒有足夠多的人力、物力、財力來支持管理所有的問題。這不僅加大了行政機(jī)關(guān)的成本，也使珍稀動植物保護(hù)地受到破壞，當(dāng)?shù)匕傩盏馁Y源枯竭。

在云南許多的自然保護(hù)區(qū)中，對于珍稀動植物利用和保護(hù)區(qū)的開發(fā)過程是缺乏相應(yīng)的補償制度的。中國特有的環(huán)境保護(hù)“三同時”原則在實施過程中遇到的也是相同的問題，開發(fā)與保護(hù)同時進(jìn)行，在云南這些珍稀動植物活動的地區(qū)多是少數(shù)民族聚居的落后地區(qū)，在開發(fā)的同時做到保護(hù)尤為艱難，國家補償只是適當(dāng)性的，不能給予足夠的支持力度，開發(fā)商卻是為了成本節(jié)省這一部分的開支，就使重任全部落在當(dāng)?shù)鼐用裆砩?，而?jīng)濟(jì)因素的制約使得在珍稀動植物保護(hù)上未能達(dá)到效果。

（四） 單一行政強(qiáng)制力實施不利于保護(hù)珍稀動植物

現(xiàn)階段，云南的珍稀動植物遺傳基因保護(hù)大部分是由自然保護(hù)區(qū)來進(jìn)行，而管理則是由當(dāng)?shù)匦姓块T來管轄。管理形式也過于單一，一般也是由林業(yè)部門做出指示或是監(jiān)督，保護(hù)區(qū)只是作為林業(yè)部門的一個機(jī)構(gòu)存在，可想而知人力、物力投入極少，這種條件下自然保護(hù)區(qū)單一的奉行林業(yè)部門的只是工作也就是流于形式，真正的保護(hù)卻不能落實。

在保護(hù)珍稀動植物的過程中也只是遵從行政機(jī)關(guān)的命令，這樣不僅使當(dāng)?shù)厝嗣駸o法較好的利用珍稀動植物資源，也使保護(hù)過于刻板，行政行為缺乏靈活性、有效性。特別是這些珍稀動植物生存地本來就有很多少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等來保護(hù)珍稀動植物的行為規(guī)范，單一的行政實施沒有結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r不利于保護(hù)珍稀動植物遺傳資源，還有可能會與當(dāng)?shù)孛袼紫鄾_突，造成執(zhí)法的困難。

三、云南省珍稀動植物遺傳基因保護(hù)行政管理體制的完善思考

（一） 建立“一個主管，多個協(xié)調(diào)”的部分管理機(jī)制

我國實行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理體制，而具體到生物資源方面，我國主要采取的是分部門分級別監(jiān)督管理體制。目前，對各種生物資源享有監(jiān)督管理權(quán)的部門主要有環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、城建部門、中醫(yī)藥部門等。行政機(jī)關(guān)在主管部門的設(shè)置上不合理，沒有形成統(tǒng)一的對外管理體制和權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，政出多頭 。其次，主管部門專業(yè)性不強(qiáng)，只是綜合性管理，不是專業(yè)性管理。

為此云南省應(yīng)該統(tǒng)和管理部門的職能，可從行政立法出發(fā)，將多部門的管理的機(jī)制改變成為由環(huán)保部門主管，其他部門協(xié)調(diào)分工負(fù)責(zé)的機(jī)制。并且增設(shè)專門研究、監(jiān)測和保護(hù)的遺傳資源研究機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對保護(hù)區(qū)內(nèi)的珍稀物種生存、活動的實時性監(jiān)測和保護(hù)工作。環(huán)境部門統(tǒng)籌各部門的權(quán)能做出規(guī)劃，各部門分工完成，珍稀動植物的利用、貿(mào)易等由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建等各部門審批，報環(huán)保部門，經(jīng)由各部門組成委員會決定。環(huán)保部門的規(guī)劃、意見等也應(yīng)交各部門備案，對于珍稀動植物遺傳基因的信息也應(yīng)各部門共享。

（二）增加關(guān)于珍稀動植物保護(hù)區(qū)開發(fā)的聽證制度

關(guān)于對珍稀動植物活動的保護(hù)區(qū)開發(fā)、利用的，應(yīng)該制定相關(guān)的聽證程序，提高公眾參與力度，將珍稀物種生物資源的利用更加的合法化、合理化?！董h(huán)境保護(hù)行政許可暫行辦法》對環(huán)境行政許可進(jìn)行了規(guī)定，不過在該暫行辦法中指出在可能對環(huán)境影響造成重大影響的建設(shè)項目環(huán)評審核之前可以舉行聽證 。在這應(yīng)該把“可以”改成“應(yīng)當(dāng)”，因為有可能造成重大環(huán)境影響的已經(jīng)存在了巨大風(fēng)險，不只是會給居民造成影響，更大影響在于直接威脅珍稀動植物的生存，不利于珍稀物種的遺傳基因保護(hù)，所以在行政許可聽證上應(yīng)實行高標(biāo)準(zhǔn)。

（三） 行政管理與傳統(tǒng)文化相適應(yīng)制度

云南是大部分地區(qū)為少數(shù)民族聚居地區(qū)，珍稀動植物的生存地區(qū)也多是在這些少數(shù)民族聚居的地區(qū)。自古以來這些少數(shù)民族就有一套自己的環(huán)保機(jī)制，這些機(jī)制有些源于各個少數(shù)民族的民族特性、有些源于少數(shù)民族的自然崇拜、宗教信仰，在這些約定俗成的民俗中形成了自己獨有的、保護(hù)本地區(qū)珍稀物種的行為規(guī)范。《生物多樣性公約》第十條中指出保護(hù)并鼓勵那些按照傳統(tǒng)文化慣例而且符合保護(hù)或持續(xù)利用要求的生物資源習(xí)慣使用方式。云南各民族創(chuàng)造了生態(tài)環(huán)境多樣性和生物多樣性相互適應(yīng)的民族文化多樣性，形成了三位一體，良性互動、高度融合的格局 。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政行為與少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化相結(jié)合，與少數(shù)民族習(xí)慣法相融合，制作指導(dǎo)性文件或規(guī)定，并且保護(hù)涵蓋藝術(shù)作品、農(nóng)作方式和傳統(tǒng)處理方法，可指定其一系列的保護(hù)制度。同時得對從傳統(tǒng)文化進(jìn)行收集整理，建立數(shù)據(jù)庫。這樣不僅可以對傳統(tǒng)品種的保護(hù)制度有深入了解，也可以結(jié)合法律法規(guī)對具體的保護(hù)珍稀動植物的行政行為進(jìn)行相應(yīng)的改變和適應(yīng)。

（四）完善珍稀動植物保護(hù)區(qū)的補償機(jī)制

云南省大部分珍稀動植物的棲息地是經(jīng)濟(jì)比較落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)或是少數(shù)民族聚居地區(qū)，想要做到“三同時”原則來保護(hù)珍稀動植物的遺傳資源必須實行相應(yīng)的補償機(jī)制。當(dāng)前對于珍稀動植物遺傳資源的補償制度我國沒有明確規(guī)定，所以應(yīng)該建立生物遺傳資源的國家賠償機(jī)制 ，完善生態(tài)補償機(jī)制。

生物遺傳資源的國家賠償機(jī)制使受益共享、受損分擔(dān)，本著適度補償和保護(hù)優(yōu)先的原則，從國家角度給予補償能充分調(diào)動當(dāng)?shù)胤e極性，有利于保護(hù)珍稀動植物的遺傳資源。但是，國家補償畢竟只是適當(dāng)?shù)模瑥膰页休d力來看也不可能做到完全補償，所以就得用生態(tài)補償來彌補。生態(tài)補償制度是誰開發(fā)誰補償，誰收益誰補償，開發(fā)者來補償，具有市場性。通過生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益的分配，能夠達(dá)到維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡，從而更好的保護(hù)珍稀動植物的遺傳資源，做到持續(xù)發(fā)展與利用。所以要堅持生態(tài)補償為主，國家補償為輔，相互協(xié)調(diào)、補充的補償機(jī)制。

（五） 構(gòu)建生態(tài)文明教育和宣傳機(jī)制

“十八大”提出的生態(tài)文明建設(shè)成為國家戰(zhàn)略，加強(qiáng)公民的生態(tài)保護(hù)意識尤為重要，這也是保護(hù)珍稀動植物遺傳資源的必經(jīng)之路，唯有大眾都有生態(tài)保護(hù)意識，環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)才能真正做到可持續(xù)發(fā)展。在生物多樣性資源豐富的地區(qū)更是需要提高大眾的生態(tài)保護(hù)意識，這能最大程度的避免環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生，也能發(fā)揮大眾的能動性積極地保護(hù)珍稀物種的遺傳基因。

這不是簡單的加強(qiáng)政府工作宣傳，而是一系列的、綜合的宣傳教育制度，對本地區(qū)學(xué)校學(xué)生進(jìn)行完整的生態(tài)知識學(xué)習(xí)，對機(jī)關(guān)單位的工作人員進(jìn)行教育學(xué)習(xí)，并且定期進(jìn)行檢驗。對普通公眾做宣傳，開展講座或舉辦展覽。地方行政部門應(yīng)建立交流體系，與環(huán)境保護(hù)好、生態(tài)發(fā)展好的地方政府或組織進(jìn)行交流研討；與相鄰的東南亞國家以生態(tài)保護(hù)交流研討會等形式促進(jìn)交流。構(gòu)建好教育與宣傳體制才能將珍稀動植物基因保護(hù)落實到位，才能實現(xiàn)生態(tài)文明。

注釋：

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