和曉東

【摘 要】十八大以來(lái)，從嚴(yán)治黨，鐵腕抓作風(fēng)，巡視常態(tài)化，在基層行政事業(yè)單位中發(fā)現(xiàn)了許多由于內(nèi)控建設(shè)薄弱而導(dǎo)致違法違紀(jì)的典型案例。從而，加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和迫切性。本文在分析基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題及其成因，并針對(duì)性地提出了加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)部控制建設(shè)

一、引言

2017年8月，云南省紀(jì)委通報(bào)，大理州鶴慶縣社保局出納段某利用職務(wù)之便套取挪用2368.31萬(wàn)元社保資金用于賭博，給國(guó)家造成巨大財(cái)產(chǎn)損失。被依法雙開(kāi)，并移送司法處理。與此同時(shí)因落實(shí)主體責(zé)任不力，業(yè)務(wù)涉及的多個(gè)部門(mén)的20多名責(zé)任人均受處理，3人被移送司法處理。這起事件中，段某作為一名出納利用職務(wù)便利大額套取資金，而且長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有發(fā)現(xiàn)?？梢?jiàn)該單位的內(nèi)控是失效的，整個(gè)社保資金支付系統(tǒng)各部門(mén)環(huán)節(jié)的內(nèi)控也是形同虛設(shè)，根本沒(méi)有發(fā)揮制衡監(jiān)督的作用。內(nèi)控失效，權(quán)利失去了制衡，最終導(dǎo)致發(fā)生了震驚全國(guó)社保系統(tǒng)的小職員大貪腐的事件。十八大以來(lái)，類(lèi)似這樣的營(yíng)私舞弊、權(quán)利失控的案例不勝枚舉，在行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范各種業(yè)務(wù)活動(dòng)，防止權(quán)力濫用，促進(jìn)政府公共服務(wù)和單位內(nèi)部治理水平不斷提高，這是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的具體體現(xiàn)，其重要性和緊迫性不言而喻。

二、當(dāng)前基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

1.認(rèn)識(shí)不足，缺乏執(zhí)行力

對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作，許多基層單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負(fù)責(zé)人也只是看看文件、聽(tīng)聽(tīng)培訓(xùn)，對(duì)政策只是表面上的了解一二，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的理解到位。因此，在推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作中，出現(xiàn)了重視不夠、流于形式、制度建設(shè)不健全等問(wèn)題。

2.內(nèi)部控制制度不完善

（1）針對(duì)性不強(qiáng)，可行性較差。有的單位內(nèi)控制度設(shè)計(jì)只是簡(jiǎn)單的照葫蘆畫(huà)瓢，沒(méi)有根據(jù)本單位的行業(yè)特點(diǎn)和工作實(shí)際情況制定內(nèi)控制度，缺乏可操作性。

（2）制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性和全面性。有的單位以財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)控制度，沒(méi)有按《內(nèi)控規(guī)范》的要求將內(nèi)部控制嵌入到單位的各種業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，而是單純的理解為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)收支的控制。

（3）制度設(shè)計(jì)缺乏政策適應(yīng)性。如今我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政策法規(guī)更新較快，有的單位內(nèi)控制度出臺(tái)后，古今一轍，沒(méi)有隨著政策形勢(shì)的變化和最新行業(yè)法律法規(guī)的要求及時(shí)進(jìn)行修訂完善，導(dǎo)致內(nèi)控制度無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期的工作需求，出現(xiàn)新的問(wèn)題。

3.內(nèi)部控制執(zhí)行效果差、執(zhí)行不到位

有的單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但僅只是一紙紅頭文件，沒(méi)有按制度真正嚴(yán)格的去落實(shí)執(zhí)行，各種控制措施和獎(jiǎng)懲機(jī)制成擺設(shè)，“有章不循，違章不究”，沒(méi)有真正發(fā)揮內(nèi)控制度的約束力和控制力，使內(nèi)控制度成為應(yīng)付檢查的花架子。另外，一些單位雖然設(shè)置了內(nèi)控專(zhuān)職部門(mén)或確定了內(nèi)控牽頭部門(mén)，但這些部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督檢查不多，即使檢查了，也對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題督促整改落實(shí)的力度不夠，不能真正發(fā)揮組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的作用。

4.財(cái)務(wù)管理工作不規(guī)范

許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)往往只注重單位的主要業(yè)務(wù)工作，對(duì)財(cái)務(wù)管理工作不夠重視，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理存在許多問(wèn)題：會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員設(shè)置不合理，存在一人多崗、權(quán)責(zé)不清、關(guān)鍵崗位長(zhǎng)期沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)、不輪崗等現(xiàn)象。比如很多行政事業(yè)單位都沒(méi)有專(zhuān)職會(huì)計(jì)人員，而是請(qǐng)社會(huì)中介或個(gè)人兼職，這是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)管理工作不重視的具體體現(xiàn)。人員不濟(jì)，業(yè)務(wù)不精，進(jìn)而帶來(lái)了財(cái)務(wù)管理工作薄弱，賬務(wù)混亂，賬務(wù)處理不規(guī)范等等問(wèn)題。

業(yè)務(wù)層面也出現(xiàn)許多普遍性的問(wèn)題，比如：

（1）預(yù)算管理粗放，預(yù)算編制不夠全面完整，沒(méi)有根據(jù)單位的業(yè)務(wù)實(shí)際情況編制，預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，未建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)財(cái)政資金“重分配、輕管理”現(xiàn)象嚴(yán)重。

（2）財(cái)務(wù)收支管理不規(guī)范，支出把關(guān)不嚴(yán)格，個(gè)別單位還存在違反“八項(xiàng)規(guī)定”亂花錢(qián)、違規(guī)亂發(fā)津補(bǔ)貼、專(zhuān)款不專(zhuān)用、坐支收入、不嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”等行為。

（3）資產(chǎn)管理混亂，資產(chǎn)賬實(shí)不符，違規(guī)出租、出借和處置單位固定資產(chǎn)，入庫(kù)、領(lǐng)取、歸還手續(xù)不齊全等等問(wèn)題導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

5.監(jiān)督考核機(jī)制不健全

筆者所在的地區(qū)絕大多數(shù)基層單位都沒(méi)有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，部分行政單位設(shè)有紀(jì)檢部門(mén)。筆者了解到，大多數(shù)單位很少進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，即使開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)也只是“走過(guò)場(chǎng)”，缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致內(nèi)部控制缺乏必要的跟蹤、監(jiān)督與評(píng)價(jià)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，內(nèi)控制度難以真正在單位內(nèi)部的全面推行。

三、基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題的原因分析

1.宣傳力度不夠，領(lǐng)導(dǎo)不重視，內(nèi)控意識(shí)不足

內(nèi)控意識(shí)是單位領(lǐng)導(dǎo)和職工對(duì)內(nèi)部控制的理解和執(zhí)行意識(shí)，是內(nèi)控制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。筆者注意到，由于宣傳普及力度不夠，學(xué)習(xí)的自覺(jué)性不高，學(xué)習(xí)認(rèn)知不足的原因，單位內(nèi)控意識(shí)薄弱，特別是單位“一把手”對(duì)全面推進(jìn)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的緊迫性和重要性認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)工作難以有效推進(jìn)，放松對(duì)內(nèi)控建設(shè)的要求，單位內(nèi)部從領(lǐng)導(dǎo)到職工都不嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)控制度，使制度成為應(yīng)付檢查的擺設(shè)，完全流于形式，使單位業(yè)務(wù)失去了制衡控制，存在營(yíng)私、舞弊、貪污、違法犯罪等工作隱患。

2.缺乏內(nèi)控專(zhuān)業(yè)人員

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)論是部門(mén)的合理設(shè)置、制度的科學(xué)設(shè)計(jì)以及內(nèi)控的有效執(zhí)行都必須要有業(yè)務(wù)素質(zhì)高的專(zhuān)業(yè)人才。據(jù)筆者了解，大多數(shù)單位缺乏內(nèi)控建設(shè)的專(zhuān)業(yè)人才，且內(nèi)控知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)極少，導(dǎo)致內(nèi)控業(yè)務(wù)開(kāi)展水平普遍較低，不能找準(zhǔn)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制環(huán)節(jié)，控制設(shè)置不合理，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，執(zhí)行上又缺乏有效的措施，開(kāi)展的內(nèi)部控制建設(shè)工作質(zhì)量不高。endprint

3.缺乏內(nèi)部控制問(wèn)責(zé)機(jī)制

當(dāng)前，很多基層行政事業(yè)單位是指定辦公室或財(cái)務(wù)部門(mén)作為牽頭部門(mén)，致使單位人員片面的以為內(nèi)控就是辦公室或者財(cái)務(wù)部門(mén)的事，對(duì)部門(mén)其他業(yè)務(wù)工作很少落實(shí)內(nèi)部控制措施。同時(shí)缺乏考核問(wèn)責(zé)制度，對(duì)在工作中玩忽職守、違反制度、濫用權(quán)力導(dǎo)致單位損失的人員，只是簡(jiǎn)單的通報(bào)批評(píng)，處理走過(guò)場(chǎng)，未予以實(shí)質(zhì)性追究問(wèn)責(zé)，難以樹(shù)立制度的權(quán)威性。

四、加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策措施

1.加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，特別是加強(qiáng)對(duì)“一把手”的普及教育，提高全員內(nèi)控意識(shí)

要在單位內(nèi)全面推行內(nèi)控建設(shè)首先解決“一把手”的認(rèn)識(shí)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。“一把手”的重視和親自主抓，才能夠調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性，內(nèi)控建設(shè)才能在單位真正的落地開(kāi)花。此外，主管內(nèi)部控制的各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)繼續(xù)加大宣傳力度，多渠道多方式普及相關(guān)知識(shí)，讓領(lǐng)導(dǎo)和職工都能認(rèn)知到完善的內(nèi)控體系是警醒和保護(hù)自我，能促進(jìn)單位規(guī)范內(nèi)部治理，爭(zhēng)取在各級(jí)單位內(nèi)形成內(nèi)控“人人學(xué)、人人懂、人人守”的良好氛圍。

2.梳理業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立健全內(nèi)控系統(tǒng)工作機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制

因此，在行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制首要的工作是建立健全一套系統(tǒng)科學(xué)的工作機(jī)制?？砂匆韵聝牲c(diǎn)展開(kāi)：

（1）組織保障，因地制宜，科學(xué)籌劃。各單位應(yīng)根據(jù)單位規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)、人員配備等實(shí)際情況，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控職能部門(mén)或者由指定部門(mén)牽頭，選拔任用“德才兼?zhèn)洹钡膬?nèi)控專(zhuān)業(yè)人才，為工作開(kāi)展提供組織保障。然后按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的相關(guān)要求，梳理業(yè)務(wù)流程，廣泛運(yùn)用專(zhuān)家小組、情景分析等方法，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，分析現(xiàn)行制度存在的漏洞，合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)和權(quán)限，使控制能夠在業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督這三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上發(fā)揮制衡作用。之后，對(duì)制度修改完善，用完善后的制度指導(dǎo)業(yè)務(wù)，將制度嵌入到業(yè)務(wù)實(shí)際操作過(guò)程中，加以固化，形成長(zhǎng)效的指導(dǎo)機(jī)制。

（2）引入評(píng)估機(jī)制，逐步完善系統(tǒng)建設(shè)。同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，“一把手”任組長(zhǎng)，由紀(jì)檢、財(cái)會(huì)、內(nèi)審、采購(gòu)、資產(chǎn)管理等部門(mén)的業(yè)務(wù)骨干或技術(shù)專(zhuān)家任小組成員，專(zhuān)業(yè)力量不足時(shí)也可以引入第三方專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，分析識(shí)別業(yè)務(wù)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，找出漏洞，完善內(nèi)控制度。

3.以六項(xiàng)業(yè)務(wù)控制為抓手，提升單位管理工作的科學(xué)化和規(guī)范化

基層單位所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)最終都會(huì)書(shū)面化歸集到會(huì)計(jì)憑證等財(cái)務(wù)檔案中。單位有健全的財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督，指導(dǎo)單位各種業(yè)務(wù)活動(dòng)，也是內(nèi)部控制的一條捷徑。部門(mén)預(yù)算、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理是目前各級(jí)行政事業(yè)單位六項(xiàng)主要的業(yè)務(wù)活動(dòng)，各單位應(yīng)根據(jù)《會(huì)計(jì)法》《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《內(nèi)控規(guī)范》等相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，從六項(xiàng)業(yè)務(wù)控制入手，設(shè)計(jì)控制流程圖，制定操作性強(qiáng)的制度，合理設(shè)置關(guān)鍵崗位、建立協(xié)調(diào)和制衡監(jiān)督機(jī)制、使各項(xiàng)業(yè)務(wù)在內(nèi)控制度的指引下規(guī)范高效的開(kāi)展。

4.完善監(jiān)督機(jī)制，提高內(nèi)控的權(quán)威性

強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制有效執(zhí)行的重要推手。監(jiān)督的力量分別來(lái)源于內(nèi)部、外部和考核評(píng)價(jià)。

（1）發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)審部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督作用，明確其在各種業(yè)務(wù)活動(dòng)中的監(jiān)督職責(zé)，定期或不定期開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)和問(wèn)效監(jiān)督，形成書(shū)面內(nèi)審情況報(bào)告，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)督促相關(guān)部門(mén)糾正和解決，發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題應(yīng)及時(shí)報(bào)告并交組織處理，使單位內(nèi)控水平不斷提升。

（2）強(qiáng)化外部監(jiān)督的推動(dòng)力。強(qiáng)化外部監(jiān)督，通過(guò)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)的介入，將各單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況列入監(jiān)督的重要內(nèi)容，并向業(yè)務(wù)層面深入，督促各單位及時(shí)整改發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，促使各單位不斷完善內(nèi)部控制體系。

（3）建立內(nèi)控體系建設(shè)考核機(jī)制。建議各級(jí)財(cái)政部門(mén)加大對(duì)各單位內(nèi)控建設(shè)及實(shí)施情況進(jìn)行定期考核，并列入到年度部門(mén)考核內(nèi)容進(jìn)行考核。在單位內(nèi)，出臺(tái)考核辦法，對(duì)部門(mén)和人員定期進(jìn)行內(nèi)控制度執(zhí)行情況考核，制定落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，樹(shù)立內(nèi)控的權(quán)威性。

5.制度隨身化，制定《內(nèi)控規(guī)范手冊(cè)》

全面深入推行內(nèi)控建設(shè)，研究制定本單位的《內(nèi)控規(guī)范手冊(cè)》，人手一冊(cè)，便于隨身學(xué)習(xí)和掌握，以加強(qiáng)對(duì)《手冊(cè)》中各種程序、制度貫徹遵循的自覺(jué)性和時(shí)效性。并定期組織專(zhuān)家咨詢或者聘請(qǐng)外部專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)《手冊(cè)》普及率和執(zhí)行的有效性進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，同時(shí)提出改進(jìn)建議，進(jìn)一步修訂完善，以達(dá)到單位內(nèi)控建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。

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