左夢(mèng)凡 華國(guó)慶

中圖分類(lèi)號(hào) ：DF432? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ：A? ??DOI ：10.3969/j.issn.1009-3729.2018.05.008

文章編號(hào) ：1009-3729（2018）05-0055-06

關(guān)鍵詞：稅收優(yōu)惠;競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估;公平競(jìng)爭(zhēng)審查

摘要： 改革開(kāi)放以來(lái)，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)務(wù)院乃至地方政府都對(duì)特定地區(qū)、特定行業(yè)在稅收方面實(shí)施了一些優(yōu)惠政策，這些政策對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、特定行業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，一些稅收優(yōu)惠政策已嚴(yán)重破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的外部條件，影響商品和市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，影響市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。目前，我國(guó)已基本建立了從中央到地方的稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系，對(duì)稅收優(yōu)惠政策的清理起到了一定的作用，但也存在著審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單、審查流于形式、獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全等問(wèn)題。為不斷完善稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)以提高審查的便利性，合理使用深度審查以保證審查的科學(xué)性，建立第三方評(píng)估機(jī)制以完善審查體系，完善責(zé)任追究機(jī)制以確保審查的效率。

稅收優(yōu)惠政策的初衷，在于對(duì)某些納稅人和征稅對(duì)象進(jìn)行鼓勵(lì)和照顧，扶持某些特殊地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展。但越來(lái)越多低位階稅收優(yōu)惠政策的出臺(tái)，對(duì)企業(yè)的商品和要素自由流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等方面帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，極大地限制了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策做了一些清理工作，但是并沒(méi)有從維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的角度進(jìn)行清理。2016年6月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），從維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)角度為稅收優(yōu)惠政策的清理帶來(lái)了一絲曙光。《意見(jiàn)》中提出要看到地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，以及違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)要求的現(xiàn)象，應(yīng)通過(guò)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，逐步清理、廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，其中就包括對(duì)稅收優(yōu)惠政策的清理。本文擬以《意見(jiàn)》為指導(dǎo)，嘗試用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行源頭防控和統(tǒng)籌治理，以期為公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)化提供參考。

一、稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的必要性

改革開(kāi)放以來(lái)，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“先富帶動(dòng)后富”，國(guó)務(wù)院乃至地方政府都對(duì)特定區(qū)域、特定行業(yè)在稅收方面實(shí)施了一些優(yōu)惠政策，這些政策對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、特定行業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，稅收優(yōu)惠政策傾斜式、歧視性的補(bǔ)貼已經(jīng)嚴(yán)重影響了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平，因此，對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行事前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查顯得非常必要。

1.稅收優(yōu)惠政策的泛濫破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的外部條件

目前，我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于稅收立法的綱領(lǐng)性的法律制度，現(xiàn)行的“一稅一法”的立法模式，使得稅收優(yōu)惠政策缺乏原則性、統(tǒng)領(lǐng)性的法律規(guī)定，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策的泛濫[1]。政策制定機(jī)關(guān)將許多本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置的資源，以稅收優(yōu)惠的形式予以分配，嚴(yán)重干預(yù)了市場(chǎng)機(jī)制。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院不斷出臺(tái)清理、整合稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范性文件，明確規(guī)定通過(guò)清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，反對(duì)地方保護(hù)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。但是不少地方政府仍然不斷頒布與國(guó)家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策，以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入[2]。依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件和自由裁量而頒布的稅收優(yōu)惠政策，多缺乏事前、事中審查和事后監(jiān)督評(píng)估，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠的對(duì)象和范圍出現(xiàn)偏差，從而扭曲和破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的外部條件，改變了生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)決策，降低了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效率。

2.歧視性稅收補(bǔ)貼影響商品和市場(chǎng)要素自由流動(dòng)

根據(jù)日本著名稅法學(xué)家北野弘久的觀點(diǎn)，稅收優(yōu)惠和豁免屬于租稅特別措施，是以犧牲公平負(fù)擔(dān)原則為代價(jià)的，稅收公平原則下每個(gè)納稅人承受的納稅負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)與其經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)[3]。稅收優(yōu)惠政策則會(huì)影響這種公平分配行為，地方政府通過(guò)運(yùn)用所掌握的稅收權(quán)力減免稅收，使稅收負(fù)擔(dān)的分配不再依據(jù)納稅人的能力而是按其能否得到稅收優(yōu)惠而定，主要表現(xiàn)為根據(jù)地域、行業(yè)、經(jīng)營(yíng)范圍的不同所做出的區(qū)別甚至歧視性稅額對(duì)待，特別是對(duì)外地和進(jìn)口的商品或服務(wù)實(shí)行歧視性稅收，使得本應(yīng)處在同一法律地位的經(jīng)營(yíng)主體處于不公平的稅負(fù)環(huán)境之中。以新能源汽車(chē)的稅收優(yōu)惠政策為例，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，對(duì)于新能源汽車(chē)在車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船稅、消費(fèi)稅等方面給與減免，并提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。為了將稅收優(yōu)惠政策盡可能地給本地企業(yè)，提高本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，地方政府常會(huì)對(duì)新能源汽車(chē)的推廣進(jìn)行干預(yù)，阻礙外地商品進(jìn)入或者本地商品運(yùn)出，從而影響了新能源汽車(chē)及其相關(guān)要素在全國(guó)各地市場(chǎng)自由流通，形成地方保護(hù)主義和行業(yè)壁壘[4]。

3.稅收優(yōu)惠政策影響市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本

企業(yè)的成本是與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的各種投入，包括人力成本、資金、設(shè)備等，而稅收可以影響其中的每一部分，如對(duì)個(gè)人所得稅的優(yōu)惠政策可以影響到人力資本成本，對(duì)企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策可以影響到企業(yè)整體的經(jīng)濟(jì)利益，等等。由此可見(jiàn)，稅收優(yōu)惠政策能夠在一定程度上降低特定企業(yè)的生產(chǎn)成本，相關(guān)企業(yè)可以以低于市場(chǎng)的價(jià)格提供商品或服務(wù)，從而吸引消費(fèi)者，迅速提升市場(chǎng)占有率?？偠灾?，得到稅收優(yōu)惠的企業(yè)具有相較于無(wú)稅收優(yōu)惠企業(yè)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，從而獲得相對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

4.稅收優(yōu)惠政策影響市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為

高額廣泛的稅收優(yōu)惠政策會(huì)使市場(chǎng)出現(xiàn)逆向選擇的現(xiàn)象，一些企業(yè)為了獲得稅收優(yōu)惠的資格，會(huì)轉(zhuǎn)換本來(lái)的經(jīng)營(yíng)方向，甚至經(jīng)營(yíng)自身不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，如《企業(yè)所得稅法》規(guī)定企業(yè)的稅率一般是25%，而對(duì)小微企業(yè)、高新企業(yè)則會(huì)給予一定的稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致實(shí)踐中一些企業(yè)尋求各種途徑去獲得小微企業(yè)、高新企業(yè)的認(rèn)定從而獲得稅收優(yōu)惠。此外，針對(duì)某些新能源或者科技創(chuàng)新型企業(yè)的稅率或稅基式優(yōu)惠政策，也讓很多企業(yè)投身其中。然而，在核心技術(shù)沒(méi)有取得相應(yīng)突破的情況下，盲目爭(zhēng)相投資和大規(guī)模重復(fù)建設(shè)，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)集中度下降，產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)增加，最終影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[5]。

行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定稅收優(yōu)惠政策對(duì)特定納稅人減輕或者免除稅收負(fù)擔(dān)，容易產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)的后果。我國(guó)《反壟斷法》針對(duì)稅收優(yōu)惠政策排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，目前還存在著諸多不足：其一，強(qiáng)調(diào)事后規(guī)制?！斗磯艛喾ā穼?duì)稅收優(yōu)惠政策的審查屬事后審查，此時(shí)損害或限制市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的后果已經(jīng)產(chǎn)生，規(guī)制的滯后性和被動(dòng)性非常明顯。其二，《反壟斷法》對(duì)稅收優(yōu)惠政策排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為是以責(zé)令改正的方式處理的，要求對(duì)責(zé)任人員依法進(jìn)行處分，但具體的處分方式并沒(méi)有作詳細(xì)規(guī)定，過(guò)輕的責(zé)任追究機(jī)制不能達(dá)到清理、規(guī)制稅收優(yōu)惠政策的目的[6]。

二、稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的現(xiàn)狀與問(wèn)題

公平競(jìng)爭(zhēng)審查是降低稅收優(yōu)惠政策扭曲市場(chǎng)機(jī)制的重要手段和途徑：一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度針對(duì)增量?jī)?yōu)惠政策的事前預(yù)防性審查，彌補(bǔ)了《反壟斷法》的相應(yīng)缺陷;另一方面，《意見(jiàn)》中對(duì)責(zé)任人員的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任規(guī)定具有相當(dāng)大的威懾作用，在稅收優(yōu)惠政策的實(shí)踐中，適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度既契合稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)在目的，又可滿足稅收優(yōu)惠政策體系優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需求。

2016年6月1日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，標(biāo)志著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)的初步確立。2017年10月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定頒布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）。緊隨其后，國(guó)家稅務(wù)總局專(zhuān)門(mén)就落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度印發(fā)了通知，明確了內(nèi)部審查機(jī)制和工作程序，并制定了《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》，其中第20條規(guī)定，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)送審稿進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)審查材料。地方各稅務(wù)分局也根據(jù)《意見(jiàn)》積極開(kāi)展了公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。

此外，一些地方政府在稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查方面也進(jìn)行了一些嘗試。例如，安徽省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)》，建立了指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，由29個(gè)省直部門(mén)組成的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議制度，為稅收優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。安徽省人民政府辦公廳印發(fā)了《省政府重大決策規(guī)定程序?qū)彶闀盒修k法》，要求各單位起草以省政府或省政府辦公廳名義制定的相關(guān)政策措施，必須履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序，其中就包括要求稅務(wù)部門(mén)對(duì)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范性文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，與此同時(shí)展開(kāi)對(duì)存量政策的審查，要求存量政策的清理范圍、程序、時(shí)間等與“放管服”改革涉及的政策清理一致?？梢?jiàn)，我國(guó)從中央到地方基本建立了相對(duì)健全的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系，對(duì)稅收優(yōu)惠政策的清理起到了一定的作用。但在制度運(yùn)行過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.稅收優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單

雖然安徽省人民政府出臺(tái)的《意見(jiàn)》規(guī)定了審查的四大標(biāo)準(zhǔn)和四個(gè)條例外，《實(shí)施細(xì)則》中也相應(yīng)列舉了“18不得”，但這些審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于稅收優(yōu)惠政策清理工作來(lái)說(shuō)仍顯得過(guò)于簡(jiǎn)單。首先，已有的審查標(biāo)準(zhǔn)是從合規(guī)性的角度出發(fā)，并未包含合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)踐中一些看似符合法律規(guī)定但實(shí)施效果還需進(jìn)一步考察的稅收優(yōu)惠政策難以起到應(yīng)有作用。其次，無(wú)論是內(nèi)部審查主體還是外部監(jiān)督主體都只適用于這一套標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)簡(jiǎn)單易分辨的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的稅收優(yōu)惠政策可能有效，但對(duì)定性復(fù)雜、明征暗返或者是有差別性的增益行為來(lái)說(shuō)，尚缺乏周密性。最后，《意見(jiàn)》中并未詳細(xì)規(guī)定稅收優(yōu)惠政策既符合某一標(biāo)準(zhǔn)又符合例外規(guī)定時(shí)的處理辦法，當(dāng)稅收優(yōu)惠政策排除、限制競(jìng)爭(zhēng)造成的負(fù)面影響明顯大于其帶來(lái)的社會(huì)公共利益時(shí)，如果按照例外規(guī)定繼續(xù)施行是否有違立法的初衷，值得商榷。

2.稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查流于形式

目前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主要采用政策制定機(jī)關(guān)自我審查與其他主體外部監(jiān)督相結(jié)合的審查方式，這種制定者擔(dān)任主審查官的方式易使審查主體受利益驅(qū)動(dòng)從而讓公平競(jìng)爭(zhēng)審查流于形式。有些地方政府為達(dá)到招商引資的目的，與企業(yè)以投資協(xié)議的形式約定稅收返還，如果將其認(rèn)定為限制競(jìng) 爭(zhēng)，會(huì)直接影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府的信用評(píng)價(jià)，這樣背景下的審查其公正性難以保證。此外，每個(gè)政策制定機(jī)關(guān)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)狀況、行業(yè)發(fā)展和審查標(biāo)準(zhǔn)的理解不同，得出的審查結(jié)論也可能大相徑庭，這種程序與實(shí)體上的矛盾在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)也需要協(xié)調(diào)。

3.稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全

《意見(jiàn)》和《實(shí)施細(xì)則》在這方面的規(guī)定主要包括：責(zé)令改正、對(duì)責(zé)任人員依法處分和追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，相比較《反壟斷法》而言，具有一定的威懾力，但是還不夠細(xì)化和具體。此外，現(xiàn)行的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度促進(jìn)機(jī)制中只規(guī)定了責(zé)任，沒(méi)有涉及激勵(lì)和考核機(jī)制。管理學(xué)理論與管理實(shí)踐表明，人具有趨利避害的本性，因此，無(wú)論對(duì)于企業(yè)職工還是對(duì)于政府公務(wù)人員，都要既加以制約、又加以激勵(lì)，才能提高效率。[8]一味的重責(zé)高壓很難快速推動(dòng)新制度的實(shí)施，獎(jiǎng)懲均衡化既能達(dá)到自我防控的目的，又能有效促進(jìn)審查部門(mén)積極主動(dòng)開(kāi)展合規(guī)審查工作。

三、稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善

1.優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)以提高審查的便利性

當(dāng)今世界有很多國(guó)家在公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)制定方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如，澳大利亞在稅收優(yōu)惠政策等給付行政行為的競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定就相當(dāng)完善，評(píng)估將定性分析與定量分析相結(jié)合，針對(duì)利益相關(guān)者設(shè)計(jì)一系列的問(wèn)題來(lái)量化競(jìng)爭(zhēng)影響，并輔之以減輕情節(jié)，以得出比較科學(xué)的結(jié)果[8]。借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以通過(guò)以下措施優(yōu)化審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)提高《意見(jiàn)》的法律位階，提升審查標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，使國(guó)家關(guān)于稅收優(yōu)惠政策審查的文件、法規(guī)得到更好地貫徹執(zhí)行。其次，應(yīng)明確給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策的準(zhǔn)予情形和禁止類(lèi)型，并以清單的形式予以列舉，酌情考慮減輕的例外情形，通過(guò)量化得分對(duì)稅收優(yōu)惠政策予以評(píng)估，衡量稅收優(yōu)惠政策限制競(jìng)爭(zhēng)的程度和提供的社會(huì)公共利益的大小，在完成合規(guī)性審查之后，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)合理性審查。

2.合理使用深度審查以保證審查的科學(xué)性

有些稅收優(yōu)惠政策清而不除，清理后仍然活躍于市場(chǎng)，此時(shí)，內(nèi)部審查已經(jīng)難以清除這種具有明顯給付行政色彩的稅收優(yōu)惠政策，亟需適用嚴(yán)格且程序完整的深度審查方式。通觀域外的經(jīng)驗(yàn)，韓國(guó)將政策制定部門(mén)的初步評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)的深度評(píng)估相結(jié)合的方式值得我們借鑒，但考慮到我國(guó)目前競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法資源不足的問(wèn)題，完全借用韓國(guó)的方式也不可取。因此，筆者認(rèn)為：應(yīng)以政策制定機(jī)構(gòu)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的初步評(píng)估結(jié)果為第一手資料，如果首評(píng)結(jié)果是該稅收優(yōu)惠政策限制了競(jìng)爭(zhēng)，或者其限制競(jìng)爭(zhēng)的影響大于其提供的社會(huì)公共利益，則直接廢止;如果首評(píng)結(jié)果是該稅收優(yōu)惠政策未限制競(jìng)爭(zhēng)，或者其限制競(jìng)爭(zhēng)的影響遠(yuǎn)小于其提供的社會(huì)公共利益，則由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步審核初步評(píng)估的結(jié)論，在其認(rèn)為有必要進(jìn)入深度評(píng)估的情況下，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)同政府政策制定部門(mén)，進(jìn)一步分析被審查的政策措施的限制競(jìng)爭(zhēng)因素，研究替代方案[9]。此外由于稅收優(yōu)惠政策的特殊性，應(yīng)適當(dāng)引入不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)受害者的第三人舉報(bào)制度，以形成三維多方全面審查評(píng)估方式。

3.建立第三方評(píng)估機(jī)制以完善審查體系

針對(duì)自我審查存在的弊病，構(gòu)建稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的第三方評(píng)估機(jī)制非常必要。首先，應(yīng)確立第三方評(píng)估機(jī)制在稅收優(yōu)惠政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的基礎(chǔ)性地位，不能僅僅通過(guò)《意見(jiàn)》中的“條件成熟時(shí)”“鼓勵(lì)”這樣模糊且不具有強(qiáng)制效力的條款進(jìn)行規(guī)定，而應(yīng)由法律明確規(guī)定該機(jī)制的啟動(dòng)條件，提供具體的適用依據(jù)。例如，可以規(guī)定，對(duì)于爭(zhēng)議較大、影響范圍廣的審查案件，應(yīng)當(dāng)引入第三方評(píng)估機(jī)制。其次，應(yīng)建立完善的遴選機(jī)制。利益的關(guān)聯(lián)常常導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的不客觀，為了避免第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估意見(jiàn)向稅收優(yōu)惠政策制定機(jī)關(guān)傾斜，必須建立一套完備的第三方遴選機(jī)制，具體包括信息公開(kāi)、機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)審查、關(guān)聯(lián)性和信用評(píng)級(jí)等。最后，應(yīng)建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制。當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)故意做出不實(shí)的評(píng)估結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其造成的影響程度劃定不同等級(jí)的責(zé)任，通過(guò)責(zé)任追究的方式督促它們合法合理、客觀獨(dú)立地做出公正的評(píng)估結(jié)果，以保證評(píng)估質(zhì)量。[10]

4.完善責(zé)任追究機(jī)制以確保審查的效率

稅收優(yōu)惠政策在現(xiàn)實(shí)中已然成為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的一種手段和憑據(jù)，成為地方吸引更多投資、企業(yè)和地方官員提升政績(jī)的砝碼。針對(duì)稅收優(yōu)惠政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查無(wú)異于是“虎口拔牙”，需要更強(qiáng)的監(jiān)督、更嚴(yán)厲的責(zé)任追究機(jī)制與之相匹配，因此對(duì)于違法違規(guī)出臺(tái)或執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，建立健全責(zé)任追究機(jī)制十分必要。首先，應(yīng)對(duì)目前大量存在的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理與審查，加快建立稅收優(yōu)惠政策信息目錄清單，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)惠政策的制定、調(diào)整、審查結(jié)果等信息要及時(shí)向社會(huì)公布。其次，應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)嚴(yán)格按照要求積極執(zhí)行審查制度的審查主體給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，包括精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)其參與的積極性。最后，應(yīng)將審查工作與考核相結(jié)合，通過(guò)制定考核程序和辦法來(lái)評(píng)判責(zé)任主體開(kāi)展審查工作的效率，并將考核結(jié)果作為對(duì)其進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、選拔任用的重要依據(jù)[11]。

四、結(jié)語(yǔ)

任何一項(xiàng)法律規(guī)范、政策措施的實(shí)施都具有一定的歷史性，在特定歷史條件下具有明顯正向作用的法律政策，也會(huì)隨著環(huán)境的改變而逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，稅收優(yōu)惠政策也是如此。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，稅收優(yōu)惠政策的過(guò)度使用并偏離原初目的，會(huì)引發(fā)排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的情形。因此，對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查既是現(xiàn)實(shí)需要，也是在稅收優(yōu)惠權(quán)利傾斜配置中平衡各方利益的必要手段。誠(chéng)然，無(wú)論是稅收優(yōu)惠政策體系的優(yōu)化還是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的健全，都具有系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，需要在穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施的實(shí)踐過(guò)程中不斷改進(jìn)。

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