王亞晨

摘 要：利用稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入是歷屆美國政府刺激經(jīng)濟增長、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要政策措施。通過對三十年來歷屆美國政府推出的鼓勵研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策進行梳理，結(jié)合其所處的經(jīng)濟背景，總結(jié)和分析了美國稅收優(yōu)惠政策的特點及實施效果。在我國推出以科技創(chuàng)新為核心的“中國制造2025戰(zhàn)略”這一大背景下，美國的經(jīng)驗具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：美國；稅收優(yōu)惠；企業(yè)研發(fā)投入

企業(yè)的研發(fā)活動存在較強的信息不對稱和外部性問題，具有準公共品的屬性。研發(fā)過程中存在的失敗風(fēng)險高，資金投入大，投資回收時間長等特征嚴重抑制了企業(yè)的投資積極性，不利于實現(xiàn)社會總效用的最大化。因此，政府干預(yù)對于提高企業(yè)的研發(fā)能力具有重要的現(xiàn)實意義。其中，稅收政策由于具有政策導(dǎo)向性強、持續(xù)時間長、受惠面廣、對不同行業(yè)影響呈中性等優(yōu)點，成為了各國政府鼓勵研發(fā)的主要政策措施。我國在2015年5月出臺的《中國制造2025》戰(zhàn)略中明確提出，堅持把創(chuàng)新放在整體布局的核心位置。對同樣在實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的美國的稅收優(yōu)惠政策進行整理與分析，對我國具有重要的借鑒意義。

一、美國鼓勵研發(fā)的稅收政策實踐

20世紀80年代以來的歷屆美國政府都充分地認識到科技創(chuàng)新在經(jīng)濟發(fā)展和國防建設(shè)中的重要地位。鼓勵研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策更是成為了歷屆美國政府應(yīng)對經(jīng)濟衰退、推動產(chǎn)業(yè)升級的重要政策手段。經(jīng)過近30年的發(fā)展，形成了由降低稅率、稅收抵免，加速折舊等多種手段組成的一整套稅收優(yōu)惠措施，并不斷發(fā)展完善。其發(fā)展歷程可分為如下四個階段：

（一）里根時期：稅收優(yōu)惠政策體系基本形成

在70年代石油危機和西歐日本快速崛起的雙重壓力下，美國經(jīng)濟陷入增長停滯和通脹高企并存的“滯漲”狀態(tài)。美國稅制中存在的繁瑣、負擔不公、邊際稅率過高等問題暴露無遺，嚴重制約了企業(yè)開展科技創(chuàng)新的積極性。在“滯漲”面前，傳統(tǒng)的凱恩斯經(jīng)濟理論束手無策。里根總統(tǒng)上臺后，大膽采用以拉弗為代表的“供給學(xué)派”的政策建議。該學(xué)派以著名的“拉弗曲線”為理論基礎(chǔ)，認為通過降低稅率可以有效地刺激投資，帶動產(chǎn)出的增加和稅收的增長。

1981年，里根政府出臺了《經(jīng)濟復(fù)興法案》，減稅成為該法案的核心內(nèi)容。其中與研發(fā)創(chuàng)新有關(guān)的政策包括：（1）降低資本利得稅，由原先的28%降至20%；（2）企業(yè)的研發(fā)支出可作為費用直接扣除，而非作為資本性支出；（3）允許將當年科研費用超過前三年平均數(shù)部分的25%抵免當年應(yīng)納稅額；（4）企業(yè)用于技術(shù)更新改造的的設(shè)備投資可按其投資額的10%抵免當年應(yīng)納稅所得額；（5）縮短設(shè)備折舊年限，其中用于實驗研究的設(shè)備折舊年限縮短為3年；（6）將企業(yè)向大學(xué)贈送科研用設(shè)備視作慈善捐贈等[1]。1986年，里根政府在《經(jīng)濟復(fù)興法案》的基礎(chǔ)上進一步改革稅制，并將簡化稅制和促進公平作為主要的改革方向。把降低企業(yè)所得說率、減少稅率檔次、取消不必要的稅收優(yōu)惠等政策手段相結(jié)合，刺激企業(yè)投資[2]。此次改革中規(guī)定：（1）將企業(yè)所得稅從原先的五檔（15%～46%）簡化為三檔（15%、25%、34%）；（2）企業(yè)向大學(xué)轉(zhuǎn)讓科研設(shè)備可享受稅收抵免；（3）企業(yè)通過合同委托大學(xué)從事基礎(chǔ)研究可享受相當于科研費用20%的稅收抵免等。

在稅制改革的推動下，美國經(jīng)濟終于走出“滯漲”的泥潭，經(jīng)濟增長加速，失業(yè)率和通脹率顯著下降。鼓勵企業(yè)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策體系基本形成，并取得了顯著成果。美國率先完成產(chǎn)業(yè)升級，并為90年代的“新經(jīng)濟”打下堅實基礎(chǔ)。

（二）克林頓時期：繼承與創(chuàng)新

80年代的里根減稅政策在有效的刺激經(jīng)濟發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)升級的同時，也給美國帶來了高赤字、高負債、高利率、高匯率、高貿(mào)易赤字的“五高”問題。與此同時，世界經(jīng)濟格局也發(fā)生了顯著變化，經(jīng)濟全球化水平不斷提高，跨國經(jīng)濟組織迅速發(fā)展，國際經(jīng)濟活動顯著增強，各國之間的稅收競爭也日益嚴重?？肆诸D就是在這樣的背景下上臺執(zhí)政的。執(zhí)政后，克林頓重拾凱恩斯經(jīng)濟理論中對增加有效需求的政策主張，將之與供給學(xué)派對供給的強調(diào)相結(jié)合，努力實現(xiàn)政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡，并在此基礎(chǔ)上推出“綜合經(jīng)濟發(fā)展計劃”。

在稅收政策方面，為應(yīng)對80年代以來的巨額財政赤字，克林頓政府適度提高個人所得稅（從31%提高到39%）和企業(yè)所得稅（從34%提高到36%）[3]。與此同時，為把握住經(jīng)濟全球化的有利契機，進一步完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，克林頓政府延續(xù)并加大了對科技創(chuàng)新的支持力度。一方面，繼承與完善里根時期出臺的稅收優(yōu)惠措施。例如1993年的《綜合預(yù)算調(diào)整法案》提出對小企業(yè)加大減稅力度；對持有高科技小企業(yè)股票五年及以上的可享有更低的資本利得稅稅率（14%）。另一方面，探索新的優(yōu)惠措施。例如1996年出臺鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入的稅收抵免新規(guī)：以企業(yè)前4年收入的平均值為基準，根據(jù)企業(yè)當年研發(fā)支出超出基準數(shù)額的百分比確定抵免額[4]。2006年又對這項優(yōu)惠政策進行了修改：將基準改為企業(yè)前3年研發(fā)投入平均值的 50%為基準，使優(yōu)惠額度直接與此前的研發(fā)活動掛鉤。企業(yè)當年的研發(fā)投入超過基準的部分可享受12%的稅收減免，新企業(yè)可直接享受6%的稅收減免。

克林頓的稅收政策有效的刺激了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國經(jīng)濟進入到戰(zhàn)后持續(xù)時間最長的增長期，持續(xù)時間長達108個月。其中1997到1999年的增長速度更是達到了3.8%、3.9%和4.8%。經(jīng)濟的迅猛發(fā)展加上政府支出的減少，使得美國財政赤字逐年降低，并在1998年實現(xiàn)了財政盈余。到克林頓任期結(jié)束時，財政盈余已達到2700億美元。

（三）小布什時期：政策趨于保守

在互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂和“911事件”的雙重打擊下，美國經(jīng)濟于2001年陷入衰退。減稅再次成為美國政府恢復(fù)經(jīng)濟增長的重要政策措施。小布什政府以“涓滴效應(yīng)”為出發(fā)點，主張加大對投資人和富人的減稅力度。相繼出臺降低資本利得稅、減免股息稅和遺產(chǎn)稅；提高企業(yè)設(shè)備的折舊率；加大對小企業(yè)購買設(shè)備的稅收抵扣力度（上限從2.5萬增至10萬美元）等。認為可以通過這種方式擴大美國社會的整體財富，最終使得所有人收益。

小布什的減稅政策確實取得了一定的成效。從2003年起，美國經(jīng)濟開始復(fù)蘇。其中2003年第一季度增長率更是出現(xiàn)高達8.2%的“意外繁榮”。但是，該減稅政策的不利一面也逐漸顯現(xiàn)。股息稅和資本利得稅的減免使得美國股市持續(xù)繁榮，社會資金更多的流向金融領(lǐng)域。這極大地鼓勵了投機行為，增加了股市的風(fēng)險，貧富差距也不斷拉大。持續(xù)的減稅和低利率政策加上阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭的巨大投入，使克林頓時期積攢的財政盈余迅速消失，赤字不斷擴大，嚴重制約了聯(lián)邦政府通過減稅來支持科技創(chuàng)新的能力。小布什在科學(xué)研究方面的思想比較保守，在一定程度上阻礙了以干細胞研究為代表的一些前沿科學(xué)的發(fā)展。

（四）奧巴馬時期：將稅收優(yōu)惠政策納入整體發(fā)展戰(zhàn)略

始于2008年的次貸危機暴露出美國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷：虛擬經(jīng)濟過度發(fā)展、制造業(yè)占GDP的比重持續(xù)下降，同時中東地區(qū)持續(xù)動蕩、石油價格高企對美國國家安全構(gòu)成嚴重威脅。為扭轉(zhuǎn)這一不利局面，促進經(jīng)濟復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并提高美國能源自給率，奧巴馬政府提出了宏大的制造業(yè)振興戰(zhàn)略。通過財政和稅收手段支持科技創(chuàng)新成為這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分，其中新能源行業(yè)成為奧巴馬稅收優(yōu)惠政策的主要受益對象。

《2009年美國復(fù)蘇和再投資法案》中提出（1）符合規(guī)定的新能源項目可享受基于生產(chǎn)和銷售電能的生產(chǎn)稅抵免或基于投資的稅收抵免。前者持續(xù)時間為十年，后者的抵免額為符合條件的投資額的30%；（2）推出新紅利折舊政策，符合條件的資產(chǎn)所有者可以抵消2009年投入運行的設(shè)備調(diào)整后基價的50%；（3）對新能源汽車的生產(chǎn)和銷售提供稅收支持等。2010年出臺的《美國制造業(yè)促進法案》、2012年的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》和2014年的《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案2014》等多部法案也都明確要求聯(lián)邦政府加大對科技創(chuàng)新的財政和稅收的支持力度，并將部分暫時性的稅收優(yōu)惠措施永久化[5]。

二、美國稅收優(yōu)惠政策評析

（一）美國稅收優(yōu)惠政策的特點

通過對上述四個階段的回顧與總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，美國鼓勵研發(fā)的稅收優(yōu)惠呈現(xiàn)出三大特點：

1、兼顧現(xiàn)實需要與長遠發(fā)展

在美國政府歷次出臺的經(jīng)濟刺激方案中，鼓勵研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策都是其重要的組成部分，將這些政策與經(jīng)濟社會的現(xiàn)實需要緊密結(jié)合。一方面，通過減稅有效的刺激企業(yè)投資，拉動經(jīng)濟增長。另一方面，通過稅收優(yōu)惠引導(dǎo)企業(yè)向具有潛力的領(lǐng)域投資，為長遠的發(fā)展打下基礎(chǔ)。里根的減稅政策在使美國擺脫“滯漲”的同時也為90年代的“新經(jīng)濟”打下堅實基礎(chǔ)；克林頓抓住經(jīng)濟全球化的契機，不斷完善鼓勵研發(fā)的稅收政策，在縮小財政赤字的同時不斷提高美國的科技競爭力。奧巴馬政府在金融危機的背景下推出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，將提高企業(yè)的研發(fā)能力、加強美國在高科技領(lǐng)域的優(yōu)勢地位納入到打造“制造業(yè)產(chǎn)業(yè)公地”的整體布局中來。在此過程中，鼓勵研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策再次成為重要的“推進器”。

2、以間接優(yōu)惠為主直接優(yōu)惠為輔

由于美國沒有開征增值稅，所得稅成為美國財政收入的主要來源，約占聯(lián)邦總預(yù)算收入的50%和除去社保收入后的近90%。再加上美國高赤字高債務(wù)的客觀事實，通過大幅下調(diào)企業(yè)所得稅來鼓勵研發(fā)的實施空間十分有限。因此，間接優(yōu)惠就成為了主要的鼓勵措施。從里根到奧巴馬，歷屆美國政府都積極采用加速折舊、稅收抵免和費用扣除等政策手段，同時輔之以適當?shù)乃枚愓{(diào)整和降低資本利得稅率等措施。有效的將直接優(yōu)惠措施的透明度高、政策導(dǎo)向性強的優(yōu)點與間接優(yōu)惠措施的高靈活性和直接針對創(chuàng)新過程的特點結(jié)合起來。優(yōu)惠措施的多元化也有利于保障企業(yè)研發(fā)的自主性。

3、稅收優(yōu)惠覆蓋面廣泛

美國稅收優(yōu)惠措施適用于所有符合標準的科研機構(gòu)和企業(yè)，而只針對某一特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域制定的專項稅收優(yōu)惠措施相對較少。具體來說，科研機構(gòu)被視作非盈利機構(gòu)，享有同其它非盈利機構(gòu)相同的免稅待遇；企業(yè)的研發(fā)活動與一般性投資分開，實行費用扣除和減免所得稅的雙重稅收優(yōu)惠。對科技型新興企業(yè)的扶持政策也是通過對小型企業(yè)的稅收優(yōu)惠，而非專項補貼的形式。這種做法也符合WTO對專項補貼的相關(guān)規(guī)定[6]。奧巴馬在《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》中提出重點針對新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，該政策更多的是為了應(yīng)對經(jīng)濟衰退和能源安全的現(xiàn)實需要。這些政策明確規(guī)定了有效期限，屬于短期應(yīng)對措施而非永久性的政策調(diào)整。

（二）美國稅收優(yōu)惠政策的實施效果

美國鼓勵研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策對提高美國社會的研發(fā)積極性起到了重要的推動作用，但也存在一些問題。具體來說，其實施效果呈現(xiàn)出如下特點：

1、美國研發(fā)投入總量持續(xù)增長

1971—1979年，美國研發(fā)投入從1056億美元增長到1265億美元（以2005年美元幣值計算），漲幅約19%，科研投入占當年GDP的比重一直維持在2.2%左右。而在里根政府實施第一輪減稅一年后的1982年，美國研發(fā)投入增加到了1457億美元，占GDP的比重增加到2.48%。在1988年里根任期結(jié)束時，美國研發(fā)投入更是達到了1999億美元，漲幅約44%，占GDP的比重提高到2.62%，顯著優(yōu)于70年代。在克林頓任內(nèi)，研發(fā)投入進一步增加到3031億美元（2000年），占GDP的比重一直維持在2.6%左右①。由此可見，里根和克林頓政府實施的稅收優(yōu)惠政策對推動美國研發(fā)投入的增長功不可沒。

進入21世紀后，小布什和奧巴馬政府延長了里根和克林頓時期稅收優(yōu)惠政策的有效期，美國研發(fā)投入持續(xù)增加。除2002年和2009年由于經(jīng)濟衰退導(dǎo)致研發(fā)支出下滑外，其他年份的研發(fā)支出始終保持年均3%的穩(wěn)步增長。與此同時，商業(yè)部門的研發(fā)支出占比始終保持在60%以上，由于企業(yè)是減稅政策的主要受益人，這進一步提高了稅收優(yōu)惠政策的實施效果。

2、行業(yè)間研發(fā)投入差異增大

美國的稅收優(yōu)惠政策覆蓋面廣泛，針對某一特定行業(yè)的專項優(yōu)惠措施較少。這一特點有利于發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，給予企業(yè)更多的自由，但也會出現(xiàn)研發(fā)投入在行業(yè)間分配比例失衡的問題。一方面，自上個世紀90年代起，生命科學(xué)領(lǐng)域的研發(fā)投入顯著增加，增幅快于其他領(lǐng)域。其中，醫(yī)藥制造業(yè)的研發(fā)投入從1998年的149億美元增長到了2007年的674億美元，漲幅約350%，而同時期的電子產(chǎn)品制造業(yè)研發(fā)投入只增長了56%（從329億增長到515億美元）②。另一方面，美國研發(fā)投入主要集中在基礎(chǔ)研究、可行性研究等產(chǎn)品開發(fā)早期階段，以及系統(tǒng)測試、啟動與操作等后期階段，中間的技術(shù)展示等階段存在空白，無法形成完整的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

三、美國稅收優(yōu)惠政策對我國的啟示

（一）將稅收優(yōu)惠政策融入整體發(fā)展戰(zhàn)略

當前我國經(jīng)濟面臨著較大的下行壓力。一方面，全球經(jīng)濟持續(xù)疲軟，外部需求不足。發(fā)達國家相繼推出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，部分發(fā)展中國家也努力融入全球供應(yīng)鏈，對我國造成“雙向擠壓”。另一方面，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，勞動力成本不斷上升，資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的制約增大。在此背景下，我國出臺“中國制造2025戰(zhàn)略”并將實現(xiàn)重點領(lǐng)域的創(chuàng)新突破作為戰(zhàn)略目標。稅收優(yōu)惠政策的制定應(yīng)當立足這一現(xiàn)實背景，從戰(zhàn)略的高度對政策進行規(guī)劃與調(diào)整。應(yīng)破除區(qū)域有別、企業(yè)性質(zhì)不同稅率不同的規(guī)定，努力營造公平的政策環(huán)境，并將之融入到國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略中。

（二）直接與間接優(yōu)惠措施有機結(jié)合

目前，我國對企業(yè)研發(fā)投入的稅收優(yōu)惠主要集中在減免所得稅等直接措施，從1994年到2008年，對高新技術(shù)企業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策出臺了32項，占總優(yōu)惠政策的38%，顯著多余其他稅收優(yōu)惠政策[7]。企業(yè)所得稅優(yōu)惠是以企業(yè)的經(jīng)營結(jié)果為依據(jù)，屬于事后激勵。雖然可以明顯為企業(yè)減負，卻也存在對創(chuàng)新過程激勵作用不足的問題。而加速折舊、費用扣除等間接優(yōu)惠政策可以有效地減低投資風(fēng)險，彌補事前激勵的不足，對中小企業(yè)的激勵效果更加明顯。

（三）適度使用專項稅收優(yōu)惠

美國的稅收優(yōu)惠政策強調(diào)公平性和普遍性，很少制定針對某一具體領(lǐng)域的政策措施。如上文所述，這一特征在實施中也出現(xiàn)了不同行業(yè)間研發(fā)投入失衡的問題。因此，適度的使用專項優(yōu)惠政策有利于引導(dǎo)社會資源的投資方向，降低企業(yè)的投資風(fēng)險。例如奧巴馬政府于2009年推出的一些列針對新能源領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策就取得了顯著的成效。2009到2011年，美國的新能源研發(fā)投入分別為208億、323億和536億美元③。我國在《中國制造2025》中也明確提到將新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備等10大行業(yè)列為重點突破發(fā)展的領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域?qū)嵤ｍ椂愂諆?yōu)惠有助于引導(dǎo)社會各類資源集聚，推動優(yōu)勢和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)）

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：Science and Engineering Indicators 2014，National Science Board，US.

http：//www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/etc/figures.htm

② 數(shù)據(jù)來源：美國經(jīng)濟分析局，http：//www.bea.gov/national/index.htm

③ 數(shù)據(jù)來源：Science and Engineering Indicators 2014，National Science Board，US.

http：//www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/etc/figures.htm

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