摘 要：新型城鎮(zhèn)化是衡量現(xiàn)代化的一個(gè)重要尺度，是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需和推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的根本途徑，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要手段。新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開政府職能的有效發(fā)揮。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府面臨著職能轉(zhuǎn)變的困難和挑戰(zhàn)，因此，應(yīng)該在行政管理體制、優(yōu)化職能和制度上進(jìn)行改革和創(chuàng)新，從而促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：新型城鎮(zhèn)化；傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化；縣級(jí)政府；職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）12-0035-07

收稿日期：2018-07-04

作者簡(jiǎn)介：李巍（1982—），女，山東蓬萊人，中共煙臺(tái)市委黨校行政管理教研室講師，碩士，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系山東省行政學(xué)院系統(tǒng)科研合作課題“新型城鎮(zhèn)化視域下縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SHZKT201625。

黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”的概念，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了新的發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化追求的是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化?？h級(jí)政府是直接參與新型城鎮(zhèn)化的地方行政機(jī)關(guān)，應(yīng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

一、新型城鎮(zhèn)化和縣級(jí)政府職能概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及其與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別

新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持以人為核心，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為最終目標(biāo)，以新型工業(yè)化和信息化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為主線，合理布局城市空間，促進(jìn)大中小城市均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化把城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來，通過信息化和工業(yè)化等方式推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進(jìn)而全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，在發(fā)展理念、發(fā)展目標(biāo)及發(fā)展內(nèi)容等方面與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有較大不同。

⒈與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以簡(jiǎn)單的城市經(jīng)濟(jì)聚集為基礎(chǔ)，由城市聚集促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而促進(jìn)規(guī)模遞增和城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要側(cè)重城市物質(zhì)領(lǐng)域的發(fā)展，過度追求城市經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)和規(guī)模擴(kuò)張。新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為指引，堅(jiān)持以人為核心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和人口的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

⒉與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)容不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以城市為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，目標(biāo)是促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，內(nèi)容是城市土地?cái)U(kuò)張和人口增加。新型城鎮(zhèn)化以人為核心，發(fā)展目標(biāo)由“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化由過去的追求“規(guī)模城鎮(zhèn)化”向“質(zhì)量城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變，重視發(fā)展質(zhì)量和水平，由單純追求城鎮(zhèn)化速度向提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境與人口之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

⒊與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展動(dòng)力不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力是傳統(tǒng)工業(yè)，主要依靠外向型的工業(yè)來帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，高增長(zhǎng)、高排放、高消耗的粗放型發(fā)展方式導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染加重，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)低消耗、低排放、高效率發(fā)展。

⒋與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以政府為主導(dǎo)的自上而下的城鎮(zhèn)化，政府通過行政方式促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。一方面，可以提高城鎮(zhèn)化發(fā)展速度；另一方面，政府的過度干預(yù)也容易出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題。新型城鎮(zhèn)化是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的，通過自下而上的方式，政府、企業(yè)、社會(huì)共同推動(dòng)的城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是粗放式發(fā)展，片面追求城市規(guī)模和人口擴(kuò)張，城市用地簡(jiǎn)單粗放，效率不高；新型城鎮(zhèn)化更加注重內(nèi)涵和發(fā)展質(zhì)量，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，追求人與自然的和諧統(tǒng)一。

（二）縣級(jí)政府概念及其基本職能

⒈縣級(jí)政府。我國(guó)是從1983年開始實(shí)行市管縣體制的，縣級(jí)政府成為下設(shè)在地級(jí)市政府的一個(gè)行政層級(jí)，從而形成了?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）——市（設(shè)區(qū)的市）——縣（自治州、自治縣）——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的政府行政體制?？h級(jí)政府是連接市級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的中間環(huán)節(jié)，管理本縣行政區(qū)劃內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政機(jī)構(gòu)，是地方政權(quán)的基礎(chǔ)。

⒉縣級(jí)政府基本職能。在漢語詞典中，職能的意思是指人、事物、機(jī)構(gòu)本身應(yīng)有的作用和功能。政府職能本身存在狹義和廣義之分，北京大學(xué)張國(guó)慶教授認(rèn)為，狹義的政府職能等同于行政職能；[1]廣義的政府職能并不限于公共行政職能。本文主要是從狹義政府（即行政機(jī)關(guān)）角度進(jìn)行分析。關(guān)于政府職能有幾種代表性的觀點(diǎn)：一是“職責(zé)說”，認(rèn)為政府職能是政府在國(guó)家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。[2] 政府職能主要是解決管什么和怎么管的問題，前者是指管理的業(yè)務(wù)內(nèi)容，后者是指管理手段和方式方法，二者共同構(gòu)成政府職能的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。二是“權(quán)力說”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力是政府職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，政府職能體現(xiàn)于公共權(quán)力的運(yùn)行過程之中，因此，政府職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)中使用行政權(quán)力的范圍、程度和方式。[3]三是“系統(tǒng)說”，將政府理解為是嵌入于社會(huì)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，政府職能體現(xiàn)為一個(gè)社會(huì)的行政體系在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用。[4]以上所述各種觀點(diǎn)都有一定的合理性，本文主要從系統(tǒng)角度來研究縣級(jí)政府職能?？h級(jí)政府職能是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的需要，縣級(jí)政府在整個(gè)縣域治理系統(tǒng)中所扮演的角色以及所體現(xiàn)的功能?？h政府職能不是一成不變的，它是縣級(jí)政府適應(yīng)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的產(chǎn)物，是對(duì)社會(huì)需求的某種回應(yīng)，會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境和要求的變化而有所變化。

二、新型城鎮(zhèn)化視域下縣級(jí)政府面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）如何科學(xué)規(guī)劃本縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

新型城鎮(zhèn)化不能一蹴而就，而是一個(gè)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的過程。因此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是否科學(xué)直接影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度、水平和質(zhì)量。我國(guó)縣域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相對(duì)滯后，很多規(guī)劃還處在宏觀層面，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，特別是缺乏一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的具體發(fā)展規(guī)劃?，F(xiàn)有的一些規(guī)劃沒有根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和資源情況制定，不能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，無法適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展需要，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃執(zhí)行過程中隨意性比較大，出現(xiàn)了一些不符合新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的情況。縣級(jí)政府作為本縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體規(guī)劃者和執(zhí)行者，要起到承上啟下的作用。一方面，要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央政府的方針和政策，執(zhí)行省級(jí)、市級(jí)政府的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃；另一方面，要結(jié)合本縣域的實(shí)際情況，制定符合本縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)施細(xì)則?？h級(jí)政府要根據(jù)本地區(qū)的資源條件、地理位置、人口狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等因素，因時(shí)因地制宜，探索不同的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中充分體現(xiàn)縣域特色。

（二）如何加強(qiáng)社會(huì)管理，建設(shè)服務(wù)型政府

新型城鎮(zhèn)化要求縣級(jí)政府加強(qiáng)自身改革，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化?？h級(jí)政府要從過去的“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，為本縣域的公眾提供均等化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。但是，很多縣級(jí)政府的財(cái)政資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，公共服務(wù)供給不充分，不能滿足人民群眾追求美好生活的愿望。縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模比較小、層次低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)道路、醫(yī)療衛(wèi)生、文化休閑、垃圾中轉(zhuǎn)等公共基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏?？h城內(nèi)的各項(xiàng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利都與戶籍制度掛鉤，對(duì)外來人口和項(xiàng)目資金的吸引力較弱，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高，影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展?？h級(jí)政府要加強(qiáng)社會(huì)管理，在文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和保障性住房方面增加財(cái)政資金支持力度，對(duì)外來人口管理和戶籍制度等進(jìn)行改革創(chuàng)新，創(chuàng)造吸引人和留住人的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)人口的城鎮(zhèn)化。戶籍制度改革重點(diǎn)是要消除與戶口掛鉤的各項(xiàng)福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利平等分配，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的包容性，從而有效吸引外來人口。戶籍制度改革后實(shí)行什么樣的社會(huì)管理方式也是亟待解決的問題，基層的社區(qū)治理和農(nóng)村自治在實(shí)踐中還存在著一些問題，需要政府采取一定的措施引導(dǎo)基層民主的完善。

（三）如何發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)

產(chǎn)業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化是相伴而生、互相促進(jìn)的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)化離不開新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化也離不開產(chǎn)業(yè)化。隨著產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，就業(yè)人口不斷增多，需求規(guī)模擴(kuò)大，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加頻繁，從而促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展繁榮會(huì)帶來更好的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)人才，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。目前，很多縣域的工業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)資源依賴性較大，資源主導(dǎo)型工業(yè)企業(yè)多，其他類型工業(yè)企業(yè)發(fā)展緩慢、總量過少，上規(guī)模的工業(yè)企業(yè)不多，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)力度不大。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)重要指標(biāo)是第二、第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，能夠提供大量的就業(yè)崗位，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率占比提升，而現(xiàn)實(shí)中很多縣域農(nóng)業(yè)人口所占比重居高不下，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有完全實(shí)現(xiàn)機(jī)械化和現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化仍處于起步階段，農(nóng)業(yè)企業(yè)整體實(shí)力偏弱，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，影響了人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展后勁不足。

（四）如何促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)一體化

長(zhǎng)期以來，過度注重城市發(fā)展導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要因素。近年來，雖然國(guó)家惠農(nóng)助農(nóng)政策力度加大，但是農(nóng)村人口收入和生活水平與城市相比還是有很大差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的狀況沒有得到徹底改變。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)供給不足。道路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生所建設(shè)以及文化體育場(chǎng)所建設(shè)等方面都不充足，農(nóng)村人口享受到的改革發(fā)展成果有限。二是醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平較低?，F(xiàn)在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)普及了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2017年，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在2016年的基礎(chǔ)上提高了30元，達(dá)到450元；農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2016年的基礎(chǔ)上提高30元，原則上全國(guó)平均達(dá)到180元左右；政策范圍內(nèi)門診和住院費(fèi)用報(bào)銷比例分別穩(wěn)定在50%和75%左右。[5]但是，農(nóng)民看病難的問題并沒有得到徹底解決，有的農(nóng)村沒有醫(yī)療衛(wèi)生室；有的雖然有醫(yī)療衛(wèi)生室但醫(yī)護(hù)人員配備不足；還有部分農(nóng)民出現(xiàn)因病致貧、因病返貧的問題。農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老沒有足夠保障，主要依靠家庭養(yǎng)老，生活質(zhì)量和水平不高。三是農(nóng)村人口中的青壯年大量進(jìn)城打工，出現(xiàn)了一些“空心村”。村里大部分人是留守老人和兒童，造成的結(jié)果一方面是勞動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少活力，另一方面是留守老人的生活和兒童的教育存在問題。四是進(jìn)城的農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等方面和城市人口存在差別待遇，不能享受到城市人口的一些基本保障，沒有真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。

三、新型城鎮(zhèn)化視域下縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

（一）加快縣級(jí)政府行政管理體制改革

⒈優(yōu)化縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變需要相互配合，只有實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變才能真正落實(shí)。建立機(jī)構(gòu)改革——職能轉(zhuǎn)變的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，機(jī)構(gòu)改革是基礎(chǔ)，職能轉(zhuǎn)變是目標(biāo)。具體而言，按照發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的要求，對(duì)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，整合一些職能相似、權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)設(shè)置的部門，減少一些不必要設(shè)立的部門，增加一些公共服務(wù)、社會(huì)管理以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃等部門的崗位和編制，以切實(shí)增強(qiáng)縣級(jí)政府的社會(huì)職能。

⒉加快縣級(jí)行政區(qū)劃改革。按照發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的要求，在一些條件成熟的地方，探索“省直管縣”模式?？h級(jí)政府直接受省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面，可以減少行政層級(jí)，提高行政辦事效率；另一方面，縣級(jí)政府直接得到省級(jí)政府的一些政策指導(dǎo)和資源，可以避免市縣兩級(jí)政府互相爭(zhēng)利，從而更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，大力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。針對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口縮減的情況，可以把一些面積、規(guī)模、人口比較少的鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，撤銷一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減少財(cái)政支出。結(jié)合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)，集中力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。學(xué)習(xí)城市管理模式，探索建立新型農(nóng)村社區(qū)管理體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)支出，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施均等化。

⒊理順縣級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系?？h級(jí)政府只有理順各政府部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效配置，才能充分發(fā)揮縣級(jí)政府的職能。為了更好地發(fā)揮縣級(jí)政府的職能，上級(jí)政府要對(duì)縣級(jí)政府充分放權(quán)，給予其根據(jù)自身特色獨(dú)立自主發(fā)展的權(quán)力。要賦予縣級(jí)政府一定的財(cái)政權(quán)力，建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣級(jí)財(cái)政體系，為加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能提供財(cái)力保障?？h級(jí)政府既要理順政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，明確界定各部門的管理權(quán)限和職責(zé)，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉的情況，又要明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)和職責(zé)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的獨(dú)立發(fā)展權(quán)限。政府工作人員要樹立有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)一致的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)要建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)違反法律規(guī)定的行為嚴(yán)格追究責(zé)任，以保證各部門依法行政。

（二）轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府職能以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

⒈合理界定縣級(jí)政府職能范圍?？h級(jí)政府治理的核心問題是縣級(jí)政府在治理中扮演什么樣的角色、承擔(dān)什么樣的職能。政府職能轉(zhuǎn)變要正確處理好政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，明確各自的責(zé)任，避免出現(xiàn)政企不分、政社不分的現(xiàn)象，政府應(yīng)該把力量集中在自己應(yīng)該管并且必須管的事情上，避免出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，打造有限政府。具體來說，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要依靠發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，社會(huì)領(lǐng)域加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)力量來解決社會(huì)問題，政府職能主要是在宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管上。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府主要“負(fù)責(zé)建造和維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)及環(huán)境的基本設(shè)施，監(jiān)督發(fā)展規(guī)劃進(jìn)程，制定當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)政策和規(guī)章，并協(xié)助推行國(guó)家和上級(jí)政府的政策。”[6]

⒉鼓勵(lì)多元治理主體共同參與社會(huì)治理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府已經(jīng)不是社會(huì)治理的唯一主體，而是政府和市場(chǎng)、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織以及公眾共同參與社會(huì)治理。因此，要大力培育發(fā)展社會(huì)組織參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，社會(huì)組織可以彌補(bǔ)縣級(jí)政府在職能設(shè)置、人員配備等方面的不足。一些專業(yè)性強(qiáng)的社會(huì)組織，比如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、行業(yè)協(xié)會(huì)等都有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h級(jí)政府應(yīng)該改變以往對(duì)社會(huì)組織干預(yù)過多的做法，給予社會(huì)組織更多的獨(dú)立發(fā)展空間，要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，把不該管、管不了也管不好的社會(huì)公共管理事務(wù)交給社會(huì)組織，以彌補(bǔ)政府資源的不足，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性。探索多種公共服務(wù)的提供方式，可以把公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)交給市場(chǎng)和社會(huì)組織，政府進(jìn)行購買，把生產(chǎn)和提供分離開來，充分發(fā)揮多元主體的作用，共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

⒊縣級(jí)政府要制定科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不能盲目推進(jìn)，對(duì)發(fā)展的目標(biāo)、程度和期限都要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和精細(xì)的設(shè)計(jì)。一是要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，實(shí)事求是、因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)縣域的地理環(huán)境、擁有的資源和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，制定具有地方特色的發(fā)展規(guī)劃。要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立發(fā)展重點(diǎn)和方向，鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。二是著眼于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。在城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施和公共服務(wù)上堅(jiān)持一體化標(biāo)準(zhǔn)，不能以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的思路來設(shè)置規(guī)劃，應(yīng)使城市和鄉(xiāng)村共享改革發(fā)展成果。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和民生保障等方面制定具體可操作的實(shí)施細(xì)則和目標(biāo)。三是發(fā)展規(guī)劃要立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，既要有中短期目標(biāo)，又要有長(zhǎng)期規(guī)劃，兩者相互結(jié)合。長(zhǎng)期規(guī)劃要立足于宏觀的發(fā)展方向，中短期規(guī)劃要有具體的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化針對(duì)性和可操作性。四是要強(qiáng)化監(jiān)督，不僅要設(shè)置發(fā)展規(guī)劃，還要加強(qiáng)規(guī)劃的監(jiān)督和實(shí)施，確保發(fā)展規(guī)劃得到高效地貫徹執(zhí)行。

⒋縣級(jí)政府要大力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是縣級(jí)政府的重要職能之一，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展可以有效帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，建立覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的完整的經(jīng)濟(jì)體系。一是產(chǎn)業(yè)聚集能夠帶動(dòng)人口聚集和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣級(jí)政府要堅(jiān)持走產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)化的道路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對(duì)人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)支持。根據(jù)縣域現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要有所側(cè)重，大力扶持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引更多的農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，吸引更多的人進(jìn)城鎮(zhèn)定居，城鎮(zhèn)才能繁榮興旺，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的新型城鎮(zhèn)化。二是縣級(jí)政府要推動(dòng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，減少高污染、高排放、高消耗的產(chǎn)業(yè)，大力促進(jìn)環(huán)境污染少、就業(yè)吸納力強(qiáng)的中小企業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，通過人口、資本、市場(chǎng)的集聚，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展可以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)就業(yè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。此外，縣級(jí)政府要通過稅收、土地政策等促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使農(nóng)民逐步向產(chǎn)業(yè)工人過渡，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

⒌縣級(jí)政府要增強(qiáng)公共服務(wù)能力。公共服務(wù)是政府職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容?；竟卜?wù)包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等，建立社會(huì)安全網(wǎng)以保障全體社會(huì)成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。教育、就業(yè)、環(huán)境等方面的公共服務(wù)具有區(qū)域溢出效應(yīng)，這類公共服務(wù)做得好，有助于人口向縣域流動(dòng)，從而促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集。為此，縣級(jí)政府要加大公共服務(wù)的財(cái)政支出力度，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域政府事權(quán)精細(xì)化改革，促進(jìn)支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，為基本公共服務(wù)均等化提供資金保障。不僅要加大政府財(cái)政投入力度，而且要規(guī)范公共服務(wù)資金管理，健全公共服務(wù)投入項(xiàng)目規(guī)劃，完善公共服務(wù)投入運(yùn)行和監(jiān)管體系，統(tǒng)籌安排、合理使用各類公共服務(wù)投入資金。此外，還要加大對(duì)企業(yè)提供公共服務(wù)的力度，對(duì)有利于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為給予稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼。

（三）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

⒈有序推進(jìn)戶籍制度改革創(chuàng)新。我國(guó)戶籍制度中的不科學(xué)因素會(huì)阻礙人口的充分流動(dòng)，容易固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。戶籍制度改革是為了更好地方便人民群眾工作生活，要樹立“以人為本”的理念。縣級(jí)政府戶籍制度改革要靈活變通，根據(jù)本縣域人口特點(diǎn)，一是從形式上破除戶籍制度中束縛人口流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的障礙，逐步放開城市戶籍入口，方便外來人口落戶和遷移，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦拈T檻，實(shí)現(xiàn)人口自由流動(dòng)；二是在內(nèi)容上要調(diào)整戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各項(xiàng)社會(huì)保障之間的關(guān)系，為外來人口提供平等的社會(huì)保障和福利，從而提高城市的吸引力和凝聚力；三是縣級(jí)政府在戶籍制度改革上要注意吸收其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定符合本地實(shí)際的戶籍制度，同時(shí)要與中央、省和地市的戶籍制度改革相配套。

⒉大力推動(dòng)土地制度改革創(chuàng)新。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，會(huì)涉及到農(nóng)村土地征用和城市房屋拆遷安置等問題，因此要加快土地制度改革創(chuàng)新。一是既要保障農(nóng)民對(duì)耕地的使用權(quán)，確保農(nóng)民有地可種，又要?jiǎng)?chuàng)新土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善制度建設(shè)，探索農(nóng)民依法依規(guī)把土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等的相關(guān)制度。二是制定科學(xué)合理的征地制度。征地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，但是，一些縣級(jí)政府在征地過程中不僅存在隨意性和盲目性問題，也存在一些侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象，引發(fā)群眾不滿，影響政府形象，制約了新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此，縣級(jí)政府要制定嚴(yán)格的制度，明確征收權(quán)力的使用范圍和界限，對(duì)失地農(nóng)民要進(jìn)行妥善安置，加大各項(xiàng)補(bǔ)貼等配套措施力度。三是縣級(jí)政府作為基層政府在用地政策上有一定的靈活性，要根據(jù)中央土地制度改革的相關(guān)要求，結(jié)合地方特點(diǎn)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，制定科學(xué)穩(wěn)妥的土地使用制度。

⒊切實(shí)推動(dòng)社會(huì)保障制度改革創(chuàng)新。社會(huì)保障水平是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，縣級(jí)政府必須努力提高城鄉(xiāng)居民的各項(xiàng)社會(huì)保障指標(biāo)，使人民群眾切實(shí)享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。一是縣級(jí)政府要貫徹落實(shí)中央的各項(xiàng)惠民政策，著力解決與城鄉(xiāng)居民切身利益相關(guān)的問題，切實(shí)保障本縣域內(nèi)居民在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老保障、文化體育等方面的基本需求，積極提高縣域社會(huì)保障水平，提供高質(zhì)量、廣覆蓋、均等化的公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。二是不斷改進(jìn)縣域公共服務(wù)提供方式，加大政府購買力度，通過企業(yè)和社會(huì)力量的共同努力提高社會(huì)保障水平。三是通過設(shè)立縣級(jí)行政服務(wù)中心的形式，將財(cái)政、工商、民政、交通等各職能部門匯集在一起，提高為民服務(wù)效率，以建立高效、廉潔、服務(wù)型政府。

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[6]聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì).21世紀(jì)議程（里約熱內(nèi)盧）[M]中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1993.264.

（責(zé)任編輯：劉 鵬）

Research on the Transformation of County Government

Functions under the View of New Urbanization

Li Wei

Abstract：Urbanization is an important measure of modernization and is the fundamental way for China to expand domestic demand in the future and to promote the integration of urban and rural social and economic development.It is an important means to promote the transformation and upgrading of the economic structure.The healthy development of the new urbanization can not be separated from the effective function of the government function.In the course of the new urbanization，the county government has the difficulties and challenges of the transformation of its functions.In order to promote the development of new urbanization，we should make reform and innovation on the administrative system reform， the optimization function and the system.

Key words：new urbanization；tradition urbanization；county-level government；governmental functions