丁麗娜　孫建麗

摘 要：自2015年提出“放管服”改革之后，近幾年改革持續(xù)釋放紅利。放管服改革即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)同步進(jìn)行，但是這種三管齊下的改革思路并不是一蹴而就的，從簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)是一個循序漸進(jìn)的過程，也是政治系統(tǒng)中一個不斷循環(huán)的過程，每次的循環(huán)都是一次新的把要求和支持輸入到政治系統(tǒng)當(dāng)中，然后轉(zhuǎn)換成政策輸出再反饋到新一輪的輸入當(dāng)中，并且政治系統(tǒng)的每一次循環(huán)都是存在在一個整體的環(huán)境中的。

關(guān)鍵詞：放管服 系統(tǒng)分析 輸入 輸出

當(dāng)社會成員提出精簡行政審批流程、提高政府服務(wù)水平等要求時就可以稱作要求已經(jīng)被輸入到系統(tǒng)，當(dāng)全體社會成員對政府支持的凈值為正時才能為要求轉(zhuǎn)換成輸出產(chǎn)生可能，也就是說只有當(dāng)民眾支持政府，政府在制定 “放” “管” “服” 等一系列規(guī)則時才能夠處于有利地位。如圖一所示，當(dāng)要求和支持被輸入到政治系統(tǒng)當(dāng)中，通過某種機(jī)理和反應(yīng)，政策會被輸出和執(zhí)行，當(dāng)然不是所有的要求都會轉(zhuǎn)化為輸出，它們當(dāng)中的大多數(shù)都在進(jìn)入政治系統(tǒng)的過程中或者在政治系統(tǒng)當(dāng)中被縮減、組合和轉(zhuǎn)換了，很多社會成員提出很多關(guān)于行政審批方面的要求，最終合并成了一個并在往后的政策制定過程中發(fā)揮了作用。當(dāng)最終政策輸出之后，政策本身和政策的執(zhí)行效果就會反過來對輸入形成反饋，再促進(jìn)和影響新一輪的政策制定過程，先進(jìn)行了簡政放權(quán)的改革，當(dāng)政策及其實(shí)施結(jié)果反饋到輸入環(huán)節(jié)時又會形成新的要求，再循環(huán)往復(fù)并最終形成了統(tǒng)一的放管服改革。

一、“放管服”的整體環(huán)境

政策是在一個龐大的政治系統(tǒng)的運(yùn)行中制定的，因此，政治生活被看作是一個行為系統(tǒng)，它處于一個環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對這種環(huán)境產(chǎn)生反作用。在政治系統(tǒng)當(dāng)中，政策被認(rèn)為是對周圍環(huán)境所提出的要求做出的回應(yīng)，而政治系統(tǒng)的總體環(huán)境又包括國內(nèi)環(huán)境、國際環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等。所以，要想用系統(tǒng)的方法來分析政策制定的過程，要清楚政治系統(tǒng)所處在的整體環(huán)境，以及環(huán)境對系統(tǒng)的干擾作用是必不可少的。放管服改革從制定到實(shí)施所處的環(huán)境有以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

隨著社會及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是生活還是工作都已經(jīng)進(jìn)入快節(jié)奏的步伐，如果每去辦一件事都停滯在漫長的等待與周轉(zhuǎn)當(dāng)中，那么帶來的損失是巨大的。2013年被爆出的廣州市行政審批的“萬里長征圖”經(jīng)過四年的調(diào)整規(guī)劃之后，審批時間已經(jīng)從799個工作日縮減為351個工作日，一個項(xiàng)目從立項(xiàng)到動工最短只需要30個工作日。這不僅僅是意味著時間節(jié)省了，有關(guān)部門按照項(xiàng)目成本達(dá)到上千億的投資再按照社會融資成本10%來估計(jì)，一年就能節(jié)約200億，不單單是節(jié)約了錢還能提前進(jìn)入生產(chǎn)。如果再不進(jìn)行改革的話那么面對的將是巨大的損失，與我們?nèi)找姘l(fā)展的社會和經(jīng)濟(jì)實(shí)力極為不符。

（二）政治環(huán)境

古人云“新官上任三把火”，有學(xué)者研究表明，剛上任的管理者更具有創(chuàng)新精神，在政治系統(tǒng)中也不例外。2013新一屆政府成立之初，就開始從自身改起，把簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能當(dāng)做首要大事，并在這幾年當(dāng)中持續(xù)不斷的關(guān)注簡政放權(quán)，加強(qiáng)向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，并不斷的優(yōu)化政府的服務(wù)。有了中央政府的帶頭作用，也就給放管服政策營造了政治環(huán)境。

（三）社會環(huán)境

行政審批需要各個部門層層把關(guān)，企業(yè)辦事難、百姓辦事難、事后監(jiān)管一樣難，而且動輒就要去開各種各樣的奇葩證明，已經(jīng)給民眾造成很大的困擾，因?yàn)槲覀儫o法證明我媽是我媽，通過若干個資格證考試卻毫無用處，在這樣的社會環(huán)境下，才會有社會成員向政治系統(tǒng)提出“放”“管”“服”的要求。

二、要求的輸入

要使一個政策得以制定、實(shí)施，首先第一步就是要求的輸入。在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中，戴維·伊斯頓把要求定義為意向的表達(dá)，人們可能為了攫取更大的個人利益或者為了使公共利益最大化來提出要求。社會成員的期望、公眾意向、動機(jī)、意識形態(tài)、利益都可能刺激和形成要求，對其產(chǎn)生很大的或決定性作用。

毋庸置疑，社會的每一個成員都可以表達(dá)自己的意愿、提出要求，但是要求能否會產(chǎn)生，產(chǎn)生之后又會發(fā)生什么的作用，這都是由期望、利益、信仰、意向等的強(qiáng)度、實(shí)質(zhì)及持久性決定的。生活方式等一些決定性的因素發(fā)生改變，例如成員那些所想要、所期待、所需求、所偏愛和所相信的那些東西的變化，會促使和促成社會成員表明，他們認(rèn)為政治上稱心如意或必不可少的是什么。社會成員通過信訪等利益表達(dá)機(jī)制把自己希望減少審批流程、少排隊(duì)、少跑腿、加強(qiáng)服務(wù)等愿望表達(dá)出來，在這些愿望通過系統(tǒng)邊界時形成不同的要求流，流入到系統(tǒng)當(dāng)中。這些愿望轉(zhuǎn)換成要求的過程，以及要求進(jìn)入系統(tǒng)之后會在不同的位點(diǎn)遇到不同的“守門者”，例如不作為的官員、一些政治文化或者死板的機(jī)制，會使這些要求轉(zhuǎn)換、組合、縮減甚至消失。但是我們回過頭來看放管服政策制定的過程，確實(shí)是有部分的要求進(jìn)入到系統(tǒng)里并且發(fā)揮了作用的。

要求的輸入不僅來自于系統(tǒng)的外部，系統(tǒng)的內(nèi)部成員也可能對當(dāng)前的結(jié)構(gòu)或現(xiàn)狀產(chǎn)生不滿或者表達(dá)了這種不滿，這就被稱為內(nèi)輸入。就像剛剛在環(huán)境中提到的，政治系統(tǒng)內(nèi)部的一些成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)非常重視簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)這一改革，他們的關(guān)注和要求通過內(nèi)部輸入渠道從不同的子系統(tǒng)流到另一個子系統(tǒng)當(dāng)中并在政策制定中發(fā)揮作用。

三、支持的輸入

眾所周知，當(dāng)我們對某種事物或者活動表示贊賞時就意味著我們對這一行為是支持的。只有我們對我們的政府、規(guī)則制度和領(lǐng)導(dǎo)人處于正向支持的態(tài)度，政治系統(tǒng)才能夠穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)，才有可能使要求轉(zhuǎn)化為輸出。

支持有包括散布性的支持和特定的支持。散布性的支持指的是一種情感，就像愛國情懷一樣，我們當(dāng)中的大多數(shù)人對政府、對當(dāng)局都是表示無條件的支持。而特定的支持指的是之前提出的要求被滿足時，成員就會產(chǎn)生這種特定的支持。在制定放管服一系列的政策之前也出現(xiàn)過其他的政策不斷滿足了社會成員的愿望，雖然也有未能獲得特定支持的政策及改革，但是支持是一個凈值，只要保證總體的支持是正向的，系統(tǒng)就能保持穩(wěn)定，在促使政府制定一系列放改服政策時發(fā)揮積極作用。endprint

四、輸出及反饋

政策制定的過程中不斷強(qiáng)調(diào)的就是輸出，輸出包括兩種，一種是權(quán)威性的輸出，指的就是放管服改革政策的本身，對所有的社會成員產(chǎn)生約束性；另一種是相關(guān)性的輸出，表示的就是在反饋調(diào)節(jié)支持和提出的要求所產(chǎn)生的壓力方面起到的作用，也就是反過來影響強(qiáng)烈的改革意愿的作用。輸出的政策以及政策的實(shí)施是政治系統(tǒng)中重要的一個環(huán)節(jié)，政策的出臺并不是政策過程的終結(jié)，而是要不斷地監(jiān)督、執(zhí)行才能發(fā)揮出最大的作用。案例中所描述的就是放管服改革的三年所實(shí)現(xiàn)的成果，也是對政策執(zhí)行的監(jiān)督，不僅提前并超額的完成了任務(wù)，而且對以前的陳舊的體制進(jìn)行了整頓，串聯(lián)改并聯(lián)、便民也親民、由事前嚴(yán)格控制到事中事后監(jiān)管，讓事不再難辦、腿不再跑斷，群眾少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路這些都是近年來改革的成果。

但是這還沒有結(jié)束，如圖一所示，政策及其執(zhí)行效果等輸出會反過來對輸入產(chǎn)生影響并促進(jìn)新一輪的政策制定。2014年全國政府工作報(bào)告提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命”，然后簡政放權(quán)的實(shí)施效果又對新的要求與支持產(chǎn)生影響，2015年全國政府工作報(bào)告擴(kuò)展為“加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度”，2016年全國政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出“推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展”。從簡政放權(quán)，到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)，既是對政府職能轉(zhuǎn)變的一個認(rèn)識深化過程，也是在政治系統(tǒng)的框架下不斷地輸入輸出再反饋的過程，但是“放”、“管”、“服”不是改革政府職能轉(zhuǎn)變的終點(diǎn)，放管服政策的執(zhí)行結(jié)果必定會對新的政策制定產(chǎn)生影響，未來的政策走向是什么我們不清楚，但一定是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上漸進(jìn)調(diào)試的過程，如果忽略掉反饋這一環(huán)節(jié)，那么要求與支持的輸入是不現(xiàn)實(shí)的，重視政策執(zhí)行的反饋結(jié)果，要求才能與現(xiàn)實(shí)水平接軌。

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