□ 周珂 張燕雪丹

十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》序言第七段修改后的表述為：“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”；同時(shí)，第89條第6款規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”作為國務(wù)院行使的一項(xiàng)重要職權(quán)。從此，生態(tài)文明正式寫入我國憲法。

生態(tài)文明入憲并非一蹴而就

生態(tài)文明入憲這一人類憲政史上的創(chuàng)舉，體現(xiàn)了國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，是黨和國家長期以來對中國國情探索進(jìn)而提出的一條中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獨(dú)特道路。這一舉措并非一蹴而就，而是深植于我國自上世紀(jì)八十年代以來對環(huán)境保護(hù)路徑的理論與實(shí)踐。自特別是2000年以來十余年間，我國經(jīng)歷了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的許多重大變化，無論環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境司法還是配套的一系列環(huán)境管理、制度和標(biāo)準(zhǔn)都取得了飛躍。

生態(tài)文明入憲，是我國環(huán)境法學(xué)界多年以來的夢寐以求的夙愿，我們?yōu)榇烁械叫牢亢驼駣^。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的道路上，我們看到國家堅(jiān)持了一條保護(hù)大環(huán)境而非小環(huán)境的道路，將環(huán)境保護(hù)不僅僅局限于環(huán)境科學(xué)對環(huán)境要素和污染物的定義，而是將節(jié)約能源資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公眾環(huán)保意識(shí)、消費(fèi)模式等都納入實(shí)現(xiàn)生態(tài)調(diào)整的范圍，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。

回顧過去，我國環(huán)境保護(hù)初期是以行政化手段和技術(shù)為引領(lǐng)，這種理念和制度長期主導(dǎo)著環(huán)境保護(hù)理論和實(shí)踐。無論我國上世紀(jì)七十年代中期提出的32字方針、1979年制訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》、還是上世紀(jì)八十年代之后逐步制訂的單行環(huán)境法律，都反映了以環(huán)境保護(hù)行政管控為中心的治理思路。環(huán)境保護(hù)基本上是環(huán)保行政機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗，而環(huán)保措施則主要由從上至下的行政管控手段組成。在這一指導(dǎo)思想之下，我國環(huán)保行政機(jī)構(gòu)發(fā)展出了通過發(fā)布命令、開展運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式。這些方式雖然在短期內(nèi)控制了污染排放，但并未在根本上發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用，往往在執(zhí)法行動(dòng)結(jié)束之后，污染行為卷土重來。

另外，自上世紀(jì)八十年代聯(lián)合國提出可持續(xù)發(fā)展理念、我國提出“科教興國和可持續(xù)發(fā)展”兩大戰(zhàn)略之后，我國逐步加大了對環(huán)保相關(guān)科技的投入，推動(dòng)了環(huán)境立法中技術(shù)規(guī)范的發(fā)展。這種技術(shù)的推動(dòng)對于我國借助科學(xué)手段，發(fā)展以環(huán)境介質(zhì)評價(jià)（環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）和污染物評價(jià)（排放標(biāo)準(zhǔn)）的環(huán)境管控機(jī)制起到了積極作用。特別是在開始大力發(fā)展一系列監(jiān)測監(jiān)控手段和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)之后，這種以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)為中心的更為客觀和持續(xù)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制逐漸形成。然而，這也帶來了許多環(huán)境法理論與實(shí)踐的問題，例如，用科技代替法律，在司法審判中不進(jìn)行法律判斷而直接使用技術(shù)鑒定結(jié)論等。更為重要的是，這種強(qiáng)調(diào)針對污染物的處置進(jìn)行管控、監(jiān)控環(huán)境介質(zhì)的策略并沒有從根本上解決生態(tài)環(huán)境發(fā)展中經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境之間的根本矛盾。

無論行政管控的思維，還是技術(shù)為王的考慮，都只在局部解決了環(huán)境保護(hù)的問題。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)與整個(gè)國家的生態(tài)文明水平息息相關(guān)，是綜合性工程、系統(tǒng)性工程。

首先，生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)布局有關(guān)。我國一次能源生產(chǎn)中煤電的壓倒性占比是二氧化硫、氮氧化物等污染物排放總量難以下降的重要原因。如太湖流域的嚴(yán)重水污染就與太湖周邊工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和布局密切相關(guān)。

其次，環(huán)境保護(hù)與生產(chǎn)工藝和產(chǎn)業(yè)升級(jí)有關(guān)。我國是全球眾多輕工業(yè)和生活用品的制造加工地，在產(chǎn)業(yè)鏈上，我國生產(chǎn)的產(chǎn)品還主要處于世界工廠的中下游，特別是在中西部，產(chǎn)品生產(chǎn)工藝較為落后，在一些傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這些都阻礙我國清潔生產(chǎn)的發(fā)展。

第三，環(huán)境保護(hù)涉及對自然資源的適度開發(fā)和高效利用，如煤炭、礦石、頁巖氣等開發(fā)本身就夾雜著大量的環(huán)境污染和破壞問題，而草原、林地、濕地等地塊的利用則影響到野生動(dòng)植物的保護(hù)。

最后，環(huán)境保護(hù)是民生問題，公眾對環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，甚至對環(huán)境問題的定義和輕重程度排序等都具有一定的社會(huì)屬性，并非科學(xué)本身可以判斷。

2005年，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第一次提出生態(tài)文明的概念。2007年，黨的十七大報(bào)告提出要建設(shè)生態(tài)問題，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。到了黨的十九大，生態(tài)文明概念已經(jīng)成熟，黨的十九大報(bào)告提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)治理做出貢獻(xiàn)。毫無疑問，生態(tài)文明概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于環(huán)境保護(hù)。

這些對生態(tài)文明建設(shè)理念的不斷明晰，形成了生態(tài)文明入憲的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。因此，只有生態(tài)文明入憲，才能從法律的最根本層面上實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。在此之前，我國憲法對環(huán)境保護(hù)的規(guī)定僅限于第9條和第26條。第9條指出，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第26條指出，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。這兩條將自然資源保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)和污染防治本身割裂開來，且對生態(tài)環(huán)境的理解僅限于一些具體對象的保護(hù)，并沒有生態(tài)系統(tǒng)性和整體性的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)無法涵蓋或滿足我國現(xiàn)階段對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求。

生態(tài)文明入憲，顯示了部門法的推動(dòng)作用

憲法是我國的根本大法，憲法與部門法的關(guān)系可以看做是一種引領(lǐng)與具體化的關(guān)系。憲法的規(guī)定簡潔抽象，對部門法的立法和解釋起到引導(dǎo)和規(guī)范的作用。一般來說，往往是憲法確認(rèn)某項(xiàng)權(quán)利或目標(biāo)之后，部門法才在實(shí)踐中通過立法來實(shí)現(xiàn)憲法目的。

但對于我國環(huán)境法來說，在生態(tài)文明入憲之前，已經(jīng)有大量部門法的修訂和修改，如2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂、2015年《大氣污染防治法》修訂、2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂等。在這些法律的修訂中，我們都看到了在傳統(tǒng)行政管控和技術(shù)手段之外，強(qiáng)調(diào)資源合理開發(fā)、節(jié)約能源、產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展、公眾參與保護(hù)環(huán)境等更為綜合性的管控手段。這些都是我國推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的具體表現(xiàn)。

因此，我國生態(tài)文明入憲亦顯示了部門法對憲法發(fā)展的推動(dòng)作用。正是通過部門法在其法律管轄范圍內(nèi)對諸多環(huán)境保護(hù)措施的具體實(shí)施，才在實(shí)踐中確認(rèn)了生態(tài)文明建設(shè)作為宏觀指導(dǎo)方針的價(jià)值。

生態(tài)文明入憲，是對我國公民整體實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的一種有效保證和方向引領(lǐng)

環(huán)境法學(xué)界一直對于環(huán)境權(quán)入憲抱有極高的熱忱，進(jìn)行過長期的討論，許多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以權(quán)利的形式，將公民對環(huán)境利益的享有固定下來，從根本上督促國家進(jìn)行環(huán)境保護(hù)改革，并加強(qiáng)環(huán)境立法和各種規(guī)制手段的合法性。同時(shí)，對基本權(quán)利通過憲法確認(rèn)的方式，亦符合憲法作為根本大法保護(hù)公民基本權(quán)利的內(nèi)在邏輯和基本定位。

此次將生態(tài)文明寫入憲法，可以看做是對這一呼吁的回應(yīng)。國家已經(jīng)從憲法高度上認(rèn)識(shí)到了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，并且采取了確認(rèn)整體國家目標(biāo)的方式來予以實(shí)現(xiàn)。這種寫入方式是對我國憲法整體設(shè)計(jì)的必然邏輯產(chǎn)物。與強(qiáng)調(diào)個(gè)人基本權(quán)利的思維不同，國家目標(biāo)強(qiáng)調(diào)共同體的共同使命，“五位一體”即為表現(xiàn)，此處寫入生態(tài)文明，是確認(rèn)其在國家整體布局中的重要性和地位，也是確認(rèn)作為國家目標(biāo)一部分與其他國家目標(biāo)之間的關(guān)系。這一布置符合我國當(dāng)前解決環(huán)境問題的總體思路。

環(huán)境問題錯(cuò)綜復(fù)雜，環(huán)境權(quán)利的確認(rèn)具有眾多不確定因素，因此，將環(huán)境權(quán)具體固定下來，作為一項(xiàng)基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)了個(gè)人對環(huán)境的主觀權(quán)利，但不能充分把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體價(jià)值。

生態(tài)文明入憲，要求整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面都進(jìn)行綠化

最后，需要強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明入憲在更深一個(gè)層面上的意義，即綠化的作用。生態(tài)文明建設(shè)作為憲法的基本要求，要求所有法律都服從于其主旨。因此，生態(tài)文明建設(shè)要求整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面都進(jìn)行綠化。例如，對經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的法律，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明融入立法之中。

民法的綠化也是一例。傳統(tǒng)民法是什么？用通俗的話來說，傳統(tǒng)民法追求的是鼓勵(lì)私主體最大限度開發(fā)利用自然資源，把它轉(zhuǎn)化為私人的財(cái)富，然后通過民法所有權(quán)的絕對性進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。對民法的綠化就是要求轉(zhuǎn)變這種思維，要求對自然資源的追求控制在理性消費(fèi)的范圍之內(nèi)，在保護(hù)私權(quán)的同時(shí)兼顧可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說，這種對其他部門法的綠化任務(wù)任重而道遠(yuǎn)，但將生態(tài)文明寫入憲法無疑是其中非常重要的一步。