蘇瑞娜

(中共南京市委黨校政治學與法學教研部 江蘇 南京 210046)

隨著推進“一帶一路”建設的內容被寫進了黨章，“一帶一路”現(xiàn)已升格為新時期下指導我國走出去、建設高水平開放型經(jīng)濟的行動框架，這也標志著“一帶一路”倡議步入深耕細作的務實階段。但當前“一帶一路”的深入推進面臨諸多挑戰(zhàn)。沿線國家內部政局變動造成項目違約停滯的情況時有發(fā)生，邊局勢緊張也會阻滯“一帶一路”的建設進程。這顯示出以項目為引領的“一帶一路”建設在統(tǒng)籌協(xié)調上略顯不足，亟需構建配套的制度系統(tǒng)以協(xié)調倡議推進中的相關問題。在推進國際合作時，習慣性做法是訴諸于構建一套成文制度體系，但“一帶一路”的基本結構與傳統(tǒng)國際社會的基本結構有所不同，既有的制度創(chuàng)設路徑難以滿足“一帶一路”倡議訴求，應根據(jù)“一帶一路”的獨特結構，創(chuàng)新制度生成路徑，以切實推進該倡議的落地實施。

一、傳統(tǒng)國際制度創(chuàng)設路徑及其問題

傳統(tǒng)上，國際制度的創(chuàng)設路徑是借多邊談判產(chǎn)生一個有明確目標的協(xié)定，用具體文本明文規(guī)定參與各方的權利義務及爭端解決機制。表面上看，這一制度生成路徑是各方合意、自主協(xié)商的結果，但實際上，這是一種典型的“金字塔”國際結構下的制度生成模式，其暗藏的前提條件是多邊談判中成員國間的權勢不對稱。

二戰(zhàn)結束后，全球范圍內的國際合作大多面臨同一個難題，即多邊合作中參與者的背叛或搭便車行為造成國際公共物品的供給困境。上世紀80年代，學者們就意識到國際社會合作中存在著奧爾森式的集體行動困境。促成國際合作的關鍵在于是否能有效解決“個體(國家)理性導致集體(國際社會)次優(yōu)結果”這一問題上。

現(xiàn)實主義和新自由制度主義分別從“強制性”和“非集體性激勵”兩個角度出發(fā)闡述合作的推進與制度的產(chǎn)生。現(xiàn)實主義強調在創(chuàng)設國際制度時需要一個主導的霸權國，借助霸權來強制參與各方合作，其精髓是“懲罰背叛者”。而新自由制度主義則認為應采取協(xié)商的方式借助“非集體性機理”推動合作，其核心是減少不確定性，而制度則是消弭合作進程中不確定性的一大利器，借助各方合意而產(chǎn)生的制度能有效降低國際合作中某種形式的不確定性。

但實際上，這兩種范式都自動屏蔽了一個關鍵問題，即：國家間的權勢不對等。在現(xiàn)實主義主導的制度框架下，小國、弱國是否會受到霸權國的剝削、遭遇霸權國背叛，制度規(guī)則是否正義不是制度建構的關注重點。同樣，新自由制度主義路徑下的制度看似是各國理性自發(fā)選擇的結果，但制度創(chuàng)設的初始推動力從一個霸權國變成多個強勢國家組成的群體。雖然后繼學者在探討國際制度創(chuàng)設時，注意到了國家間權勢分布不對等及國際制度不公平特性，[1]但大都偏向利用博弈模型來分析國際制度創(chuàng)設中的技術問題，鮮有站在發(fā)展中國家角度探討國際制度的公平正義問題。

傳統(tǒng)的國際制度創(chuàng)設路徑恰恰是建立在這種參與者權勢不對等的基本結構之上，強國主動制定制度、弱國被迫遵守，雖然國際制度也可能會在一定程度上對弱國提供收益和保護，但并未從根本上顛覆這一基本邏輯。[2]恰因參與談判的各方權勢不對等，因而存在著一個強國或強國群體構成的“幕后最終裁決人”，正是在其推動下才使國際制度成為廣為接受的文本規(guī)范。強國或強國集團借助其在“金字塔”結構中的等級優(yōu)勢，先一步按照自身的利益訴求制定有利于自己的規(guī)則體系，同時將規(guī)則解釋權牢牢掌握在自己手中，[3]再配套一系列制度安排來壓制其他參與者，以確保其遵守約定，進而推動國際合作中集體行動困境問題的解決。這也是當前諸多發(fā)展中國家指責既定國際制度不公平的根本原因。

但中國主導的“一帶一路”所搭建的基本結構與傳統(tǒng)的“金字塔”國際結構存在本質差別，并且，“一帶一路”建設中的違約問題并非傳統(tǒng)的“集體行動困境”難題。這就導致傳統(tǒng)的制度創(chuàng)設路徑無法滿足“一帶一路”的制度建設訴求。

二、“一帶一路”結構的獨特性

“一帶一路”倡議是借基礎設施互聯(lián)互通為主導將沿線國家納入到一個聯(lián)通網(wǎng)絡中，其底層結構不同于傳統(tǒng)的“金字塔”結構，沒有明顯的等級特征，而是一種分布式網(wǎng)絡結構。其基本特征是參與者和網(wǎng)絡中的資源流動呈現(xiàn)地理上和規(guī)則上的分散特征，但卻因共享一個基礎設施網(wǎng)絡而作為統(tǒng)一的單元發(fā)揮功能。[4]在分布式網(wǎng)絡結構下，“集體行動困境”中常見的參與者背叛與搭便車行為不再是阻礙合作的重點，因為互聯(lián)互通網(wǎng)絡重塑了一個“流動空間”[5]，所有參與者都是整個網(wǎng)絡中的節(jié)點之一，一旦出現(xiàn)背叛或搭便車行為，這個節(jié)點會自動被其他節(jié)點所替代，這就從一開始限制了參與者的搭便車和背叛動機。當網(wǎng)絡中有多個決策節(jié)點，參與者借助網(wǎng)絡的相互支持形成一致的、可預測的行為模式時，制度系統(tǒng)創(chuàng)設的關鍵就變成了解決信息共享、協(xié)調內部沖突等問題，[6]其制度建構遵循一種漸進的、“自下而上”的創(chuàng)設模式，參與各方在長期交往中通過適應性學習推動自發(fā)秩序的形成。

在分布式網(wǎng)絡結構中，阻礙合作的關鍵問題是“協(xié)調”難題，促進成員行為協(xié)調應遵循漸進式動態(tài)步驟。首先需要借助持續(xù)緊密的交流合作建立信任關系，在溝通和信任之上逐步培育規(guī)范共識及協(xié)作機制的良性循環(huán)，隨著時間的推移，共識逐步沉淀為共同的價值取向和慣例，最終在一系列成熟的非正式規(guī)范中出現(xiàn)了正式的制度。此時網(wǎng)絡中起主導作用的組織所發(fā)揮的主要功能并非傳統(tǒng)的仲裁而是協(xié)調，其核心目的在于促進網(wǎng)絡成員的相互聯(lián)系、總結并推廣網(wǎng)絡中的經(jīng)驗以塑造非正式規(guī)范，進而引導制度的漸進式發(fā)展。[7]

在分布式網(wǎng)絡結構下，先一步制定“自上而下”的文本性質的制度規(guī)范并非明智之舉，網(wǎng)絡中對同一問題的處理有多種可能的解決方案，解決方案的高度不確定性會直接沖擊既定制度文本的權威性。可行之法是讓參與各方根據(jù)自身特點制定獨特的政策以滿足自身需求，在長時間的相互交往學習過程中相互影響彼此決策模式，進而推動制度在網(wǎng)絡中的自動浮現(xiàn)。

因而，“一帶一路”的制度創(chuàng)設邏輯應遵循“自下而上”進化迭代邏輯。先一步允許成員自發(fā)進行小規(guī)模的決策，經(jīng)過網(wǎng)絡成員反復不斷的自主選擇，遴選出更為廣泛的決策經(jīng)驗構成制度子集，隨著時間的推移，各類制度子集逐步匯合、集成，形成整體的制度架構。

三、“一帶一路”的制度創(chuàng)設路徑：漸進式協(xié)調

不同于傳統(tǒng)多邊合作模式下的談判先行、協(xié)定先導模式，“一帶一路”以對外基礎設施投資為引領塑造的聯(lián)通網(wǎng)絡是一種分布式網(wǎng)絡架構，在這種架構下，塑造信任、推廣非正式規(guī)范及構建協(xié)調機制成為制度創(chuàng)設的重點。[8]“一帶一路”的制度系統(tǒng)創(chuàng)設應圍繞這三個重點分步推進：第一階段，借助穩(wěn)定的交往機制在互聯(lián)互通網(wǎng)絡成員間建立廣泛聯(lián)系以培育信任；第二階段，通過對網(wǎng)絡中有效經(jīng)驗的整理、提煉及傳播塑造網(wǎng)絡中的非正式規(guī)范；第三階段，建立統(tǒng)籌機構對重疊、沖突與矛盾的規(guī)范進行協(xié)調進而促進制度的自發(fā)產(chǎn)生。

(一)構建穩(wěn)定的交往機制以培育信任?！耙粠б宦贰背h提出四年來，我國與沿線國家往來持續(xù)深化，一些預料之外的新機遇、新資源、新合作方式以一種“自下而上”的方式自動浮現(xiàn)，完善了“一帶一路”倡議的建設內涵。以對外基礎設施項目投資為主導的立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡逐步完善，當前應繼續(xù)探索與相關國家間的對外交流交往新模式，以項目推動合作、以合作促進信任。

對外基礎設施項目建設本身就是一種構建交往、促進信任的協(xié)作機制。比如，首秘鋼鐵進入秘魯參與礦產(chǎn)開發(fā)時就帶動中信重工、天水長城電器、西北礦業(yè)研究院等多家中企和研究機構扎根秘魯，在礦產(chǎn)項目合作期間，兩國多個單位長時間交叉立體施工，在突破兩國技術標準不統(tǒng)一、語言不通等的障礙過程中形成了一套互信機制。但以項目為主導的模式存在的一個難題是：隨著項目的完結，以項目構建的相互交往模式就會走向終結。如何將以項目為基礎的階段性交往模式固定下來，形成一種長期交往機制，是現(xiàn)階段需要重點解決的問題。

目前來看，推動穩(wěn)定持久的合作交往機制有三種主要方式。一是在當?shù)亟⑵脚_將項目建設固定化。中資企業(yè)在項目所在國投資興建的工業(yè)園就搭建了一種穩(wěn)定交往平臺。以埃塞俄比亞的杜卡姆小鎮(zhèn)為例，中方主導建設的東方工業(yè)園及中國華堅集團興建的華堅國際輕工業(yè)園在推動中資企業(yè)投資的同時解決當?shù)鼐蜆I(yè)問題，借助工業(yè)園的長期運營形成了中資企業(yè)穩(wěn)定持久參與當?shù)亟?jīng)濟合作的一種機制。二是借助項目軟件配套服務將項目長期化。在推動基礎設施硬件施工的基礎上，配套建設諸如互聯(lián)網(wǎng)服務網(wǎng)絡、稅收協(xié)定網(wǎng)絡等“軟性”基礎設施項目，圍繞運營服務構建一種長期交往機制。可借國內政策引導推動“一帶一路”沿線國家的通訊、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器網(wǎng)絡等“空天網(wǎng)絡”、“虛擬網(wǎng)絡”建設，重點扶持一批“信息絲綢之路”、“網(wǎng)上絲綢之路”、“物聯(lián)網(wǎng)絲綢之路”項目以促進我國與沿線國家的長期經(jīng)濟交往。三是采取項目交叉的方式推動議題嵌套，構建廣泛的網(wǎng)絡機制來夯實信任關系。比如，2015年，中國宣布設立氣候變化南南合作基金，2016年就啟動了在發(fā)展中國家開展南南氣候合作“十百千”項目，2017年更是在基金項目下提供資金援助協(xié)助其他發(fā)展中國家應對饑荒、難民、氣候變化及公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的治理難題，這就是以南南合作援助基金構建了一個廣泛的多議題交叉網(wǎng)絡來促進參與者之間的相互信任。

(二)推廣既有成功經(jīng)驗以塑造非正式規(guī)范。隨著中國與沿線國家相互間信任的加深，可進一步借政策引導有選擇性地在“一帶一路”沿線推廣成功經(jīng)驗，以塑造基于整個網(wǎng)絡層面的非正式規(guī)范。隨著大批工程的建成，試點項目與試點經(jīng)驗的推廣、項目的風險防范規(guī)范、融資擔保模式經(jīng)驗共享等將會成為“一帶一路”制度建構第二階段的重點。

在基本信任框架建立之后，就需要在“一帶一路”網(wǎng)絡中塑造共識。一是積極推廣成功的示范項目?？蓪⒕惩獬晒Φ幕A設施建設項目、工業(yè)園區(qū)打造成標志性示范項目，進而將相關成功模式在沿線國家推廣，有針對性地增加沿線國家與中國在經(jīng)濟交往過程中的共識。比如可對江蘇紅豆集團在柬埔寨建設的西哈努克經(jīng)濟港、浙江華立集團在泰國打造的泰中羅勇工業(yè)園、新疆中泰集團在哈薩克斯坦合資的農業(yè)紡織工業(yè)園中的既有成功經(jīng)驗進行總結，進而在沿線國家推廣復制，借此培育沿線國家共同的行為規(guī)范與共識建構。二是對既有成功協(xié)作模式的推廣?？捎羞x擇性地推廣相關制度對接的成功經(jīng)驗。比如我國稅務總局與哈薩克斯坦稅務系統(tǒng)簽訂先關協(xié)定之后，中國企業(yè)原本需要繳納的15%的稅后凈利潤可以降低到5%，分配股息時10%的稅率也可降到5%。這種制度性雙邊合作成功經(jīng)驗的推廣就有助于塑造“一帶一路”網(wǎng)絡中的統(tǒng)一規(guī)范。三是在試點經(jīng)驗推廣過程中完善既有的非正式規(guī)范。對已有樣板工程經(jīng)驗的復制與推廣有助于在網(wǎng)絡中培育一致性的非正式規(guī)范，但同時也會促進非正式規(guī)范的進化。比如我國在東南亞投資的高鐵項目面臨融資難、征地難等問題，但從非洲基礎設施中汲取的成功經(jīng)驗就有助于解決東南亞高鐵項目建設中存在的問題，與東南亞地區(qū)項目建設之間的經(jīng)驗互通反過來還會對原有非洲地區(qū)習得的經(jīng)驗實現(xiàn)優(yōu)化。在經(jīng)驗推廣過程中，逐步形成了模式化的問題解決路徑，一些基本原則也不斷被提煉出來并成為之后項目建設的遵守標準與規(guī)范。

(三)在非正式規(guī)范基礎上構建多邊協(xié)調機制。在“一帶一路”聯(lián)通網(wǎng)絡中出現(xiàn)廣泛的非正式規(guī)范之后，第三階段的重點就是構建可被參與各方接納認可的多邊協(xié)調機制，以推動非正式規(guī)范的制度化進程?！耙粠б宦贰币婚_始雖然缺乏完善的制度，但參與各方零敲碎打推出適合某項目、某區(qū)域、某范圍內的非正式規(guī)范，隨著長時間的相互交往與博弈，一些能夠解決共同難題的非正式規(guī)范浮出水面，此時就需要建立穩(wěn)定的組織機構，有意識地對這類具有廣泛適應性的非正式規(guī)范進行引導，將其塑造成固定制度。

在非正式規(guī)范上升為制度的過程中需要解決的核心問題就是解決規(guī)范之間的交叉、重疊與沖突，這同樣是一個動態(tài)演進過程。一是要持續(xù)完善既有的雙邊規(guī)范?！耙粠б宦贰表椖拷ㄔO初始階段以雙邊協(xié)定為主，主要謀求解決單一領域的問題。比如中泰簽訂的《中泰鐵路合作備忘錄》是專門針對在泰國建造首條標準軌鐵路而設置的規(guī)則；中俄簽署的《中俄石油領域合作政府間協(xié)議》是專門用來規(guī)范中國石油和俄羅斯管道運輸公司的協(xié)議；《中俄東線供氣購銷合同》同樣是解決中俄天然氣買賣的單一問題。當前應繼續(xù)深化這類雙邊協(xié)定，只有儲備足夠的雙邊規(guī)范才能促進雙邊規(guī)范向多邊規(guī)范擴容。二是推動雙邊規(guī)則向多邊規(guī)則擴容。隨著交往合作從雙邊上升到多邊乃至整個“一帶一路”網(wǎng)絡層面，多層面、多問題領域有重疊交叉的雙邊協(xié)定就會相互融合形成統(tǒng)一的多邊規(guī)范。中歐班列網(wǎng)絡中的規(guī)范就開始從初始的渝新歐、鄭新歐單一專線上的陸路運輸規(guī)則逐步向中歐班列多邊運輸規(guī)則進化。此時，就需要有組織對相關規(guī)則進行協(xié)調。在中歐班列規(guī)則的擴容過程中，亞洲相互協(xié)作與信任措施會議就承擔了部分協(xié)調中歐班列規(guī)則的功能，亞信會議曾專門籌集資金推進中歐班列國際段的市場化運營調整制度。又比如隨著跨境電子商務的發(fā)展，原本建立在單一電商平臺上的規(guī)則也出現(xiàn)了融合，目前已經(jīng)出現(xiàn)了“一帶一路”沿線跨境電子商務通行制度的雛形。

“一帶一路”推進初期十分重視基礎設施項目建設，在項目的持續(xù)推進中形成了合作方的相互信任，隨著信任的加深，非正式規(guī)范自動浮現(xiàn)，而當非正式規(guī)范積累到一定程度時，借助正式組織的協(xié)調引導，“一帶一路”整體網(wǎng)絡層面的制度便漸次成型。這便是“一帶一路”分布式網(wǎng)絡架構下制度系統(tǒng)創(chuàng)設所應遵循的基本路徑。

四、總結

隨著“一帶一路”建設進入務實階段，項目違約、國家間戰(zhàn)略對接推動不力等挑戰(zhàn)不斷浮現(xiàn)，構建“一帶一路”配套制度系統(tǒng)的緊迫性被提上議事日程。既有研究多遵循傳統(tǒng)國際制度創(chuàng)設路徑，認為應以多邊談判形成多邊協(xié)定的方式來構建一套明確的制度系統(tǒng)，以使“一帶一路”沿線的合作有章可循。但這種傳統(tǒng)的制度創(chuàng)設路徑是“金字塔”國際結構下的獨特產(chǎn)物，其目的在于解決多邊合作過程中的國際公共物品供給難題。但“一帶一路”聯(lián)通網(wǎng)絡本質上是一個分布式網(wǎng)絡結構，在這一結構下，合作面臨的挑戰(zhàn)是協(xié)調問題而非集體行動困境難題。因而“一帶一路”的配套制度系統(tǒng)設計應遵循分布式網(wǎng)絡的結構特征，以協(xié)調為核心，圍繞培育信任、構建非正式規(guī)范與促進協(xié)調機制為重點來創(chuàng)設制度系統(tǒng)，在保留“一帶一路”原有項目主導模式所具備的靈活性優(yōu)勢的同時有效解決“一帶一路”網(wǎng)絡中的不合作難題。

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