李 輝

(中共南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210046)

一、問(wèn)題的提出

同城化源于法國(guó)地理學(xué)家J.戈特曼(1957)的都市圈理論，國(guó)內(nèi)學(xué)者一般將其定義為相鄰城市為打破行政分割，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互融合為導(dǎo)向，通過(guò)資源共享、統(tǒng)籌協(xié)作來(lái)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射力、擴(kuò)散力與競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略活動(dòng)。近年來(lái)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一體化的快速推進(jìn)，國(guó)內(nèi)的同城化探索方興未艾，部分地區(qū)(沈撫、廣佛、廈漳泉、成德、寧鎮(zhèn)揚(yáng)等)或是出臺(tái)同城化規(guī)劃，或是簽署同城化框架協(xié)議，標(biāo)志著我國(guó)的同城化已正式步入實(shí)質(zhì)性操作階段。與此同時(shí)，在傳統(tǒng)行政區(qū)模式難以根本突破的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，同城化面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)不容忽視，對(duì)當(dāng)前取得的進(jìn)展同樣不應(yīng)高估，正如一些學(xué)者所指出的，各地的同城化多面臨頂層設(shè)計(jì)滯后、同城化意識(shí)薄弱、動(dòng)力不足、利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償復(fù)雜、監(jiān)督及其他配套機(jī)制不健全等問(wèn)題，能否有效應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題決定著同城化的成敗與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。

交易成本理論由科斯(R·H·Coase，1937)首先提出，科斯認(rèn)為，交易成本是獲得準(zhǔn)確市場(chǎng)信息所需要的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。簡(jiǎn)言之，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履約情況的成本、可能發(fā)生的處理違約行為的成本所構(gòu)成。Williamson(1985)進(jìn)一步將交易成本加以整理區(qū)分為事前與事后兩大類，事前交易成本由簽約、談判、保障契約等成本組成，事后的交易成本則包括適應(yīng)性成本、討價(jià)還價(jià)的成本、建構(gòu)及營(yíng)運(yùn)的成本、約束成本等。隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)交易成本理論的研究日益深入，其應(yīng)用范圍逐漸超越經(jīng)濟(jì)范疇，拓展至公共政策、公共服務(wù)、組織管理等領(lǐng)域。

將交易成本理論引入同城化分析是源于同城化在本質(zhì)上依賴于不同類型組織(政府、企業(yè)、民間團(tuán)體)間的資源整合與交換，其間必然會(huì)涉及交易成本。事實(shí)上，當(dāng)前同城化發(fā)展中的諸多問(wèn)題都與交易成本密切相關(guān)，正如Feiock(2007)所指出的，交易成本已成為城市間合作的最大障礙，信息、談判、決策、執(zhí)行的成本都增加了城市間合作的難度。厘清同城化過(guò)程中的交易成本，在此基礎(chǔ)上以降低交易成本為核心構(gòu)建分析框架，有助于型塑同城化研究的新思維，以更為直觀的視角透視當(dāng)前同城化面臨的困境，精確設(shè)計(jì)有效應(yīng)對(duì)的路徑并探索同城化模式重構(gòu)的可能。

二、深層病灶：同城化過(guò)程中的交易成本之殤

目前來(lái)看，各地的同城化發(fā)展雖進(jìn)度和水平不同，但遭遇的困境卻具有某種共性，大多表現(xiàn)為“在文化觀念上沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，存在制度性、動(dòng)力性、協(xié)調(diào)性和創(chuàng)新性等多方面的障礙”，[1]究其原因，同城化過(guò)程中較高的交易成本是抑制同城化活力，造成上述問(wèn)題的深層病灶。

(一)同城化意識(shí)整合成本。同城化區(qū)域內(nèi)地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織及民眾對(duì)同城化的積極評(píng)價(jià)與內(nèi)發(fā)式的認(rèn)可和參與是推進(jìn)同城化發(fā)展最為穩(wěn)定而持久的動(dòng)力。目前來(lái)看，同城化意識(shí)和理念薄弱是普遍現(xiàn)象，這是因?yàn)椋涸谕腔募t利釋放之前，企業(yè)、社會(huì)組織、民眾等難以有先驗(yàn)感受，同城化意識(shí)薄弱是意料中事，兼之上述主體欠缺推動(dòng)同城化運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性資源，因而只能扮演同城化過(guò)程中第二推動(dòng)力；作為政策輸出者及掌握權(quán)威資源分配的地方政府的同城化意識(shí)同樣不如預(yù)期強(qiáng)烈，一則，傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式下的地方政府間更多是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，“這種競(jìng)爭(zhēng)和沖突，不僅帶來(lái)了城市間的重復(fù)建設(shè)、重復(fù)生產(chǎn)等問(wèn)題，還衍生了區(qū)域無(wú)序發(fā)展，惡性近域競(jìng)爭(zhēng)，管理碎化等問(wèn)題”，[2]長(zhǎng)期以來(lái)的路徑依賴使得競(jìng)爭(zhēng)思維不斷固化，同城化意識(shí)難以生發(fā)，二則，同城化旨在打破既定的權(quán)力格局與舊有治理模式，必然伴隨著各類內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)、外源性風(fēng)險(xiǎn)及二者交叉引起的復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)，具體而言，包括治理主體責(zé)任邊界模糊、“代理違背”風(fēng)險(xiǎn)、①產(chǎn)業(yè)布局沉沒(méi)成本等，上述風(fēng)險(xiǎn)敞口的打開(kāi)同樣會(huì)抑制同城化意識(shí)，從而導(dǎo)致整合培育的成本上升。

(二)同城化協(xié)商成本。同城化以共同利益為基礎(chǔ)，以協(xié)商合作為深層內(nèi)核與操作邏輯，需要一整套完善的協(xié)商規(guī)則與機(jī)制作為支撐。目前來(lái)看，同城化協(xié)商成本仍然較高，集中表現(xiàn)在三方面：其一，協(xié)商傳統(tǒng)欠缺，現(xiàn)行的行政區(qū)模式強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行與組織管理的單向性和封閉性，相鄰城市間即便不是以鄰為壑，至少也是涇渭分明，在各自為政的基本背景下，除了一些復(fù)雜的跨界治理事務(wù)，各地方政府間的公共協(xié)商既不全面，也不深入，這種常態(tài)化的協(xié)商缺位使得區(qū)域合作極易陷入Feiock(2010)所說(shuō)的“平行政府之間的集體行動(dòng)困境”；其二，協(xié)商機(jī)制不全，同城化協(xié)商涉及面廣且牽動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的整體變局，需以系統(tǒng)的協(xié)商體系為保障，目前來(lái)看，同城化協(xié)商的主體、議題、程序、規(guī)則等尚未制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，相關(guān)機(jī)制還很不健全，可操作性不強(qiáng)；其三，協(xié)商層級(jí)復(fù)雜，無(wú)論是“省協(xié)調(diào)，市為主”還是“省統(tǒng)籌，市為主”，同城化區(qū)域內(nèi)橫向與縱向不同層級(jí)政府間的協(xié)商不可或缺，在一些發(fā)展不均衡的地區(qū)，這種協(xié)商顯得尤為復(fù)雜，除此之外，地方政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民之間由于立場(chǎng)、動(dòng)機(jī)、行動(dòng)力、激勵(lì)等因素的差別，協(xié)商成本更高。

(三)同城化決策成本。是否推進(jìn)同城化在相當(dāng)程度上取決于各相關(guān)主體對(duì)打破區(qū)域碎片化治理所帶來(lái)的權(quán)力格局與利益格局變動(dòng)的綜合考量與算計(jì)，尤其是后者，由于“同城化難以直接解決兩個(gè)城市客觀存在的行政壁壘，需要厘清各自利益才能順利推進(jìn)”，[3]因而利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制成為影響同城化決策的關(guān)鍵。當(dāng)前同城化決策成本較高，也恰恰緣于這點(diǎn)：一方面，在Williamson(1975)羅列的導(dǎo)致交易成本的原因中，有限理性(Bounded Rationality)、投機(jī)主義(Opportunism)、不確定性與復(fù)雜性(Uncertainty and Complexity)、信息不對(duì)稱(Information Asymmetric)、氣氛(Atmosphere)等與利益直接相關(guān)的因素同樣適用于同城化過(guò)程，兼之伴隨同城化而來(lái)的極化效應(yīng)，②利益博弈無(wú)疑更加激烈；另一方面，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)尚欠缺行之有效的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，這就導(dǎo)致同城化區(qū)域內(nèi)相對(duì)弱勢(shì)城市的“過(guò)水田”擔(dān)憂揮之不去，此外，由于在類似基礎(chǔ)設(shè)施供給、環(huán)境保護(hù)這樣的區(qū)域公共物品的供給上缺乏必要的獎(jiǎng)懲與監(jiān)督，地方政府必然會(huì)滋生“搭便車”的心理，當(dāng)期待中的合作共贏淪為現(xiàn)實(shí)中的“囚徒困境”，將極大動(dòng)搖地方政府推進(jìn)同城化的決策信心。

(四)同城化執(zhí)行成本。國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的同城化之所以“高舉輕落”，與執(zhí)行成本高有著直接關(guān)聯(lián)。首先，同城化戰(zhàn)略未能轉(zhuǎn)化為政策輸出，一些地區(qū)的同城化至今停留在召開(kāi)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、發(fā)表共同聲明的初級(jí)階段，內(nèi)容大多高度原則化而難以指導(dǎo)實(shí)際執(zhí)行，僅具有官方象征意義；其次，同城化規(guī)劃執(zhí)行力不足，一些地區(qū)盡管出臺(tái)了同城化規(guī)劃(廣佛、寧鎮(zhèn)揚(yáng)、廈漳泉、合淮等)或是同城化戰(zhàn)略框架協(xié)議(成德、廈門灣等)，但客觀來(lái)說(shuō)執(zhí)行力不夠，因?yàn)椤案鞯氐囊?guī)劃雖大多明確了同城化發(fā)展的總體要求、發(fā)展目標(biāo)及相關(guān)的重點(diǎn)任務(wù)，但對(duì)同城化的動(dòng)力、機(jī)制、協(xié)作流程與模式、現(xiàn)實(shí)存在及未來(lái)可能遭遇的障礙因素及相應(yīng)的解決思路等或是語(yǔ)焉不詳或是根本不曾提及”，[4]此外，很多同城化規(guī)劃避重就輕，對(duì)較易實(shí)現(xiàn)的交通、基礎(chǔ)設(shè)施等詳加闡述，而關(guān)于產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)新體系、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等核心要件的表述卻籠統(tǒng)模糊；最后，同城化執(zhí)行配套不完善，同城化的“落地”需要權(quán)責(zé)明確的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和責(zé)任部門，需要梯次推進(jìn)、精細(xì)分解的任務(wù)體系，需要利益共識(shí)基礎(chǔ)上的深度協(xié)作，需要稅收、統(tǒng)計(jì)、考核等體制的適應(yīng)性變革，目前來(lái)看，上述配套都還不夠完善。

三、困境破解：降低同城化交易成本的現(xiàn)實(shí)路徑

誠(chéng)如上文所言，高企的同城化交易成本是導(dǎo)致各地同城化遲滯不前的重要原因，降低成本，促進(jìn)合作，多措并舉共同推動(dòng)同城化的內(nèi)生突破，必須做好以下幾點(diǎn)：

(一)積極增進(jìn)同城化共識(shí)。同城化意識(shí)依賴于內(nèi)部生發(fā)與外部培育的共同作用，當(dāng)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)自發(fā)的資源重組與產(chǎn)業(yè)重構(gòu)及區(qū)域內(nèi)民眾對(duì)跨界公共服務(wù)的需求不足以凝聚同城化共識(shí)，那么，以政府行政力量為主導(dǎo)，積極地增進(jìn)同城化意識(shí)便是應(yīng)然之舉，具體來(lái)說(shuō)：

首先，要以點(diǎn)帶面，梯次推進(jìn)同城化宣傳，同城化區(qū)域內(nèi)各地方政府作為同城化的第一推動(dòng)力，理應(yīng)扮演同城化宣傳的發(fā)動(dòng)者與主導(dǎo)者，應(yīng)采取梯次推進(jìn)的策略，省市相關(guān)政府部門率先領(lǐng)會(huì)和夯實(shí)同城化理念，在此基礎(chǔ)上，將宣傳工作縱向延伸至區(qū)縣政府，橫向擴(kuò)展至企業(yè)、社會(huì)組織、民眾，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的全方位宣傳網(wǎng)絡(luò)；其次，要循序漸進(jìn)，以實(shí)際獲得感強(qiáng)化同城化認(rèn)同，“同城化的硬件基礎(chǔ)是日常工作通勤化的交通體系”，[5]應(yīng)在已有基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)高速公路網(wǎng)、城際快速鐵路、軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，真正做到交通先行，此外，教育、醫(yī)療、社保、旅游、居住等與市民生活密切相關(guān)的基本公共服務(wù)也應(yīng)和交通一并列入優(yōu)先推進(jìn)的項(xiàng)目，只有讓民眾切實(shí)享受到同城化的紅利，同城化理念才能入腦入心；再次，要鼓勵(lì)參與，在公共精神的浸潤(rùn)中培育同城化意識(shí)，以平等、參與、責(zé)任、信任、協(xié)作為核心價(jià)值的公共精神是同城化意識(shí)的深層內(nèi)蘊(yùn)，必須打通同城化參與的全過(guò)程鏈條，構(gòu)筑并拓展各類參與渠道，持續(xù)出臺(tái)激勵(lì)性政策，讓各方主體在同城化參與的歷練中錘煉公共精神，逆向滋養(yǎng)并壯大同城化意識(shí)。

(二)精準(zhǔn)推動(dòng)同城化協(xié)商。以精準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)取代抽象意義上的態(tài)度展示與呼吁，是降低同城化協(xié)商成本，促進(jìn)協(xié)商實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)并見(jiàn)效的不二選擇，在實(shí)際推進(jìn)中，應(yīng)致力于做好以下四點(diǎn)：

其一，精準(zhǔn)厘定協(xié)商邊界，應(yīng)消除模糊表述，對(duì)開(kāi)展同城化協(xié)商的具體作用領(lǐng)域與范圍作出明確界定，既要防止因協(xié)商缺位導(dǎo)致同城化各方主體間的硬性碰撞與疏離，又要警惕協(xié)商過(guò)于泛化對(duì)同城化制度體系的侵蝕與解構(gòu)，確保同城化協(xié)商有理、有度、有利；其二，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)協(xié)商程序，應(yīng)圍繞同城化協(xié)商目標(biāo)體系，以平等話語(yǔ)權(quán)為原則，將協(xié)商的主體、權(quán)限、頻次等全要素及發(fā)起、參與、落實(shí)、反饋等全流程全部納入制度化軌道，確保同城化協(xié)商有據(jù)、有序；其三，精準(zhǔn)保障協(xié)商效果，應(yīng)在同城化協(xié)商的最終文件中詳細(xì)列明協(xié)商成果的具體落實(shí)及相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)，并針對(duì)落實(shí)不力的各種情況設(shè)置相應(yīng)的追責(zé)條款，此外，需在前者基礎(chǔ)上積極引入第三方組織，構(gòu)建協(xié)商成果落實(shí)的常態(tài)追蹤與定期反饋機(jī)制；其四，精準(zhǔn)培育協(xié)商范例，應(yīng)在實(shí)踐領(lǐng)域以典型性、普適性、可控性為原則審慎培育并逐步推廣同城化協(xié)商范例，以實(shí)際效能強(qiáng)化協(xié)商動(dòng)力并引領(lǐng)促進(jìn)同城化協(xié)商在更深、更廣闊的空間實(shí)現(xiàn)增量式拓展。

(三)全面優(yōu)化同城化決策。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同城化應(yīng)以一整套完備的決策體系來(lái)對(duì)區(qū)域內(nèi)的資源及價(jià)值作權(quán)威性分配，目前來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)這一體系的全面優(yōu)化應(yīng)以三方面工作為抓手：

首先，優(yōu)化同城化決策的分類運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)以決策權(quán)限、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、難度、影響等為指標(biāo)，分類設(shè)置不同的決策流程與機(jī)制，徹底廓清決策適用范圍，促進(jìn)同城化區(qū)域性決策框架與各地方政府現(xiàn)有決策體系的匹配與相融，避免相互間疊加或沖突，要加快對(duì)同城化區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)等信息的采集與整合，不斷完善區(qū)域政策工具庫(kù)，模擬并驗(yàn)證不同政策工具組合的效果，為分類決策提供輔助；其次，優(yōu)化同城化決策的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，“建立協(xié)調(diào)城市間利益沖突的制度安排將是我國(guó)同城化的未來(lái)趨勢(shì)”，[6]應(yīng)積極尋求地方主政官員以“功成不必在我任”的覺(jué)悟共同構(gòu)建同城化區(qū)域利益共同體，圍繞同城化過(guò)程中的利益沖突制定公開(kāi)、公平、公正的處理細(xì)則，以政府公信力為依托實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的“三結(jié)合”，即長(zhǎng)期利益與短期利益結(jié)合，區(qū)域公共利益與地方個(gè)體利益結(jié)合，利益分配與責(zé)任擔(dān)當(dāng)結(jié)合；再次，優(yōu)化同城化決策的控制機(jī)制，區(qū)域性決策機(jī)構(gòu)及第三方組織應(yīng)在制度層面強(qiáng)化對(duì)同城化決策的執(zhí)行、監(jiān)督、反饋，通過(guò)建立全方位、多層次的決策評(píng)估體系，為相關(guān)決策尤其是重大決策的延續(xù)、修訂及完善提供依據(jù)，要圍繞同城化規(guī)劃、協(xié)議等規(guī)范文件完善相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)格評(píng)估區(qū)域內(nèi)地方政府執(zhí)行同城化決議的情況，評(píng)估結(jié)果納入考核制度并與信用體系掛鉤，信用等級(jí)較高的地方政府在申請(qǐng)區(qū)域發(fā)展基金及其他同城化優(yōu)惠政策中能夠獲得更多的便利。

(四)多維促進(jìn)同城化執(zhí)行。有效降低同城化執(zhí)行成本是避免同城化陷入“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”窘境的唯一路徑，這不僅需要消除利益分歧的藩籬，更需從多個(gè)維度不斷強(qiáng)化同城化的實(shí)際執(zhí)行力。

其一，持續(xù)細(xì)化同城化規(guī)劃，應(yīng)不斷完善并出臺(tái)操作層面的同城化規(guī)劃或協(xié)議，明確其中的執(zhí)行條款，可同時(shí)以附件形式制定具體的執(zhí)行方案與計(jì)劃，對(duì)落實(shí)同城化規(guī)劃的機(jī)構(gòu)、人員、資源調(diào)配、部門協(xié)作、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等作出詳細(xì)統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)執(zhí)行中可能遭遇的問(wèn)題要提前預(yù)判并設(shè)置妥善解決的預(yù)案，確保在軟硬件配套上做到可以執(zhí)行；其二，循序落實(shí)同城化執(zhí)行，應(yīng)按照先易后難、先急后全的漸進(jìn)路徑降低同城化執(zhí)行的成本和難度，強(qiáng)化執(zhí)行者的信心與預(yù)期并將其轉(zhuǎn)化為愿意執(zhí)行的實(shí)際行動(dòng)，建議優(yōu)先推進(jìn)公共交通同城一體化、戶籍同城互遷、義務(wù)教育同城同待、就業(yè)服務(wù)同城保障、工商執(zhí)照同城通辦、醫(yī)保社保同城覆蓋等工作，而類似基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)這樣具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的區(qū)域公共物品供給及區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局調(diào)整、區(qū)域發(fā)展基金籌集與分配等敏感性強(qiáng)、難度高的工作可以適當(dāng)延后，待條件成熟再予推進(jìn)；其三，制度推動(dòng)同城化激勵(lì)，由愿意執(zhí)行最終過(guò)渡到樂(lè)于執(zhí)行，主要取決于制度性激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)，同城化區(qū)域內(nèi)地方政府考核制度的適應(yīng)性調(diào)整是其中最關(guān)鍵的一環(huán)，在GDP核算依然分立的情境下，應(yīng)考慮如何在考核中融入更多的同城化因素，一方面可針對(duì)性出臺(tái)專項(xiàng)的同城化執(zhí)行考核辦法，另一方面可對(duì)契合同城化價(jià)值旨?xì)w的日常工作在考核中給予額外的加分項(xiàng)，二者共同的原則是獎(jiǎng)懲結(jié)合，以獎(jiǎng)為主。

四、模式重構(gòu)：縱深推進(jìn)同城化的必然選擇

隨著區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，同城化日益以“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、互利共贏為目標(biāo)，以更低交易費(fèi)用與利益共享為新訴求”，[7]而上述目標(biāo)與訴求的實(shí)現(xiàn)，又在根本上取決于能否有效降低同城化本身的交易成本。有鑒于此，重構(gòu)同城化模式，以多元共濟(jì)取代單兵突進(jìn)，通過(guò)統(tǒng)籌角色定位、整合功能協(xié)作、夯實(shí)多重保障來(lái)降低交易成本，從而消解同城化過(guò)程中的重重阻力，無(wú)疑是把這項(xiàng)改革向縱深推進(jìn)的必然選擇。

(一)統(tǒng)籌角色定位。以制度變遷的視角來(lái)看，同城化“不是原有制度結(jié)構(gòu)中個(gè)別制度安排的局部調(diào)整或改變，而是整個(gè)制度結(jié)構(gòu)的全面改造，是行政管理秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的戰(zhàn)略性變革”，[8]因而，滿足低交易成本要求的多元共濟(jì)型同城化必須摒棄單極思維，統(tǒng)籌角色定位，構(gòu)建融地方政府、半官方咨詢機(jī)構(gòu)、民間組織與社團(tuán)、企業(yè)協(xié)會(huì)為一體的多元網(wǎng)絡(luò)。

其中，區(qū)域內(nèi)地方政府作為推進(jìn)同城化的第一而非唯一推動(dòng)力，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)和凝聚同城化各方力量的重任，要積極傾聽(tīng)各方呼聲，合理協(xié)調(diào)各方利益，針對(duì)性制定并出臺(tái)同城化相關(guān)政策文件，加快部署落實(shí)同城化規(guī)劃，為利于同城化的項(xiàng)目提供選擇性背書(shū)或其他政策支持，全程把握并調(diào)整同城化方向，牽頭應(yīng)對(duì)同城化過(guò)程中的各種挑戰(zhàn)；半官方咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)保持并加強(qiáng)與同城化政府部門的常態(tài)化溝通，及時(shí)關(guān)注相關(guān)政策動(dòng)向，深入進(jìn)行同城化調(diào)研，對(duì)收集的第一手材料進(jìn)行整合、分析和總結(jié)，結(jié)合理論研究成果撰寫(xiě)兼具前瞻性和實(shí)效性的咨詢報(bào)告，為同城化決策部門提供參考；民間組織與社團(tuán)扮演同城化的傳導(dǎo)器，一方面協(xié)助政府部門做好同城化宣傳與引導(dǎo)，澄清問(wèn)題與誤解，化解政策執(zhí)行的阻力，另一方面通過(guò)利益表達(dá)和利益聚合，如實(shí)反映民眾的同城化預(yù)期，精確表達(dá)實(shí)際感受與訴求，為測(cè)度同城化效果提供依據(jù)；企業(yè)協(xié)會(huì)積極配合同城化產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整與重構(gòu)，緩解當(dāng)前普遍存在的重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化等問(wèn)題，強(qiáng)化行業(yè)自律，匯聚企業(yè)力量，鼓勵(lì)以市場(chǎng)原則參與同城化規(guī)劃，促進(jìn)市場(chǎng)與政府的良性互動(dòng)。

(二)整合功能協(xié)作。在統(tǒng)籌角色定位的基礎(chǔ)上，多元共濟(jì)型同城化同時(shí)意味著多元主體間的功能協(xié)作，即改變政府唱獨(dú)角的單一局面，“強(qiáng)調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民參與的作用，注重采用多元彈性的‘協(xié)調(diào)方式’來(lái)解決區(qū)域問(wèn)題”，[9]如此才能鈍化同城化過(guò)程中的各種矛盾，有效降低交易成本。具體而言，這種功能協(xié)作應(yīng)體現(xiàn)在以下三方面：

其一，梳理和界定包括政府在內(nèi)的多元主體參與同城化發(fā)展的權(quán)限，精準(zhǔn)謀劃協(xié)作框架與流程，“通過(guò)制度設(shè)計(jì)平衡政府與非政府組織間的責(zé)任關(guān)系、權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，將政府與非政府組織間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系規(guī)范化和制度化”，[10]如此方能確保各類主體以耦合互動(dòng)的有序方式參與協(xié)作；其二，積極搭建同城化協(xié)作平臺(tái)，探索建立融多元主體在內(nèi)的區(qū)域性協(xié)作機(jī)構(gòu)，不僅就同城化重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行定期研究、協(xié)商，同時(shí)對(duì)同城化規(guī)劃及相關(guān)政策文件進(jìn)行操作層面的任務(wù)分解與落實(shí)，切實(shí)賦予各類主體充分自由的行動(dòng)空間，平等參與，協(xié)同推進(jìn)，使其成為同城化的真正“觸媒”；其三，加快同城化區(qū)域內(nèi)政務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息資源的實(shí)時(shí)共享與交互，設(shè)置專門的同城化事務(wù)協(xié)作平臺(tái)，為各類同城化事項(xiàng)編碼，處理流程與進(jìn)度公開(kāi)透明，大力推進(jìn)與同城化相關(guān)的數(shù)據(jù)開(kāi)放，鼓勵(lì)社會(huì)組織與公眾充分利用數(shù)據(jù)資源為同城化服務(wù)。

(三)夯實(shí)多重保障。誠(chéng)如上文所言，多元共濟(jì)型同城化之所以能有效降低交易成本，主要緣于多元主體在精準(zhǔn)角色定位基礎(chǔ)上進(jìn)行功能協(xié)作所產(chǎn)生的合力，這種合力一方面植根于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的自然迭進(jìn)，另一方面亦需要以多重保障予以培育與夯實(shí)。

首先，促進(jìn)同城化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，“同城化的產(chǎn)生與發(fā)展是相鄰城市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度基于交易費(fèi)用下降而引發(fā)的制度供給與制度需求共同作用的變遷產(chǎn)物”，[11]質(zhì)言之，同城化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越緊密，同城化的內(nèi)在動(dòng)力就越強(qiáng)，因此必須主動(dòng)強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作，在壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的同時(shí)注重區(qū)域產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、區(qū)域市場(chǎng)開(kāi)放及區(qū)域生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，形成以區(qū)域整體利益為導(dǎo)向的均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)；其次，加大同城化發(fā)展體制機(jī)制的創(chuàng)新力度，在同城化項(xiàng)目建設(shè)上，改變按屬地分?jǐn)偨ㄔO(shè)任務(wù)與投資的傳統(tǒng)做法，以“市場(chǎng)運(yùn)作為主，政府投入為輔”為原則，靈活采用投融資模式，借助民間資本和社會(huì)力量來(lái)解決制約同城化推進(jìn)的資金障礙，應(yīng)不斷推進(jìn)同城化區(qū)域內(nèi)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，圍繞共享、互認(rèn)、互助、統(tǒng)籌的目標(biāo)創(chuàng)新組織架構(gòu)，提升行政效率，不斷調(diào)整并完善區(qū)域財(cái)稅征繳、投資管理、信用體系、人才流動(dòng)等制度；再次，建立完備的同城化法律法規(guī)框架，通過(guò)剛性約束的跨區(qū)域法律法規(guī)來(lái)影響和改變同城化的博弈規(guī)則，以重復(fù)博弈矯正囚徒困境，壓縮搭便車的空間，對(duì)分割市場(chǎng)、地方保護(hù)等違反區(qū)域市場(chǎng)交易規(guī)則的行為予以規(guī)制和懲戒，設(shè)置利益沖突與協(xié)調(diào)的制度化渠道，立法保障多元主體參與同城化事務(wù)的權(quán)利和途徑，理順區(qū)域聯(lián)合治理的內(nèi)在邏輯并制定一整套完善的程序、規(guī)則和機(jī)制。

注釋：

①“代理違背”風(fēng)險(xiǎn)是指同城化的多元主體可能受自身利益驅(qū)使而置公共利益于不顧，從而導(dǎo)致小范圍的利益算計(jì)徹底湮沒(méi)區(qū)域內(nèi)民眾的根本利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，最終帶來(lái)委托代理模式的異化。

② 極化效應(yīng)(Polarization Effect)是指迅速增長(zhǎng)的推動(dòng)性產(chǎn)業(yè)吸引和拉動(dòng)其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。綱納·繆達(dá)爾(Karl Gunnar Myrdal)認(rèn)為梯度發(fā)展中同時(shí)起作用的有3種效應(yīng)，即極化效應(yīng)、擴(kuò)展效應(yīng)和回程效應(yīng)，極化效應(yīng)是指一個(gè)地區(qū)只要它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平，超過(guò)了起飛階段，就會(huì)具有一種自我發(fā)展的能力，可以不斷地積累有利因素，為自己進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造有利條件。在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下，發(fā)達(dá)地區(qū)越富，則落后地區(qū)越窮，造成了兩極分化。

參考文獻(xiàn)：

[1]張鴻雁，何淼.寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展內(nèi)涵與模式再認(rèn)識(shí)[J].群眾，2017，(04).

[2]李郇，謝石營(yíng)，杜志威，吳蕊彤.從行政區(qū)劃調(diào)整到同城化規(guī)劃——中國(guó)區(qū)域管治的轉(zhuǎn)向[J].城市規(guī)劃，2016，(11).

[3]趙燕菁.大棋局：廈門空間戰(zhàn)略的區(qū)域視角[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2012，(05).

[4]李輝.區(qū)域公共管理視域下的同城化：?jiǎn)栴}、成因與策略[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，(04).

[5]胡小武.高度一體化：寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化的核心目標(biāo)[J].群眾，2017，(04).

[6]彭震偉，屈牛.我國(guó)同城化發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃對(duì)策研究[J].現(xiàn)代城市研究，2011，(06).

[7]曾群華.長(zhǎng)株潭一體化進(jìn)程中的同城化研究[J].求索，2016，(02).

[8]金太軍.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007，(06).

[9]陳瑞蓮，楊愛(ài)平.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究：歷史的轉(zhuǎn)型[J].南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012，(02).

[10]曹煜玲，張軍濤.多元主體參與區(qū)域公共管理的困境與出路[J].管理學(xué)刊，2010，(04).

[11]曾群華.滬蘇嘉一體化進(jìn)程中的同城化研究[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2012，(03).