李海峰 ，李敬軍 ，李科 ，王建強(qiáng) ，鮑志倫

（1.石家莊市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，石家莊 050000；2.河北省社會(huì)科學(xué)院，石家莊 050000）

1 引言

政府雇員主要指那些政府據(jù)其工作特需所雇用的具有專門技能的人員，他們從事政府部門的一些專業(yè)性的工作,這種制度被稱為政府雇員制[2]。政府雇員制既有其積極意義，但同時(shí)在發(fā)展過程中也存在一定的問題，需要不斷進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)。

2 政府雇員制特點(diǎn)及意義

2.1 特點(diǎn)

政府雇員制是一種新的人才管理模式。其主要特點(diǎn)有:①政府雇員有任期限制，目前實(shí)際執(zhí)行中最高期限小于等于9年。②按崗定薪。政府雇員一般都是按崗定薪,其標(biāo)準(zhǔn)還要結(jié)合市場情況和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度，但大致平均工資要高于公務(wù)員現(xiàn)行工資，并不是參照公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)來定。③沒有行政職務(wù)。政府雇員制一般不設(shè)行政職務(wù),雇員沒有行政權(quán)力,主要受合同約束完成某項(xiàng)工作,技術(shù)性、專業(yè)性要求較強(qiáng),著重強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)和能力。④實(shí)行類企業(yè)性質(zhì)管理。政府雇員區(qū)別于公務(wù)員的主要方面在于主要按照契約約定實(shí)行監(jiān)管，比較注重績效的成本收益核算，更強(qiáng)調(diào)契約觀念，能力為本是其要求，并不像公務(wù)員那樣在錄用、考核、獎(jiǎng)懲方面有法律規(guī)范作為依據(jù)。[2]

2.2 政府雇員制的實(shí)施意義

政府雇員制的出現(xiàn),一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公務(wù)員制度的某些不足，特別是對(duì)政府管理效果產(chǎn)生了巨大影響,為人力資源開發(fā)尋求了一條靈活的新途徑，事實(shí)上會(huì)對(duì)官本位意識(shí)產(chǎn)生影響。這些雇員身份的變化對(duì)于政府轉(zhuǎn)變行政理念有一定的好處,迎合了當(dāng)前改革的趨勢;對(duì)公務(wù)員行為產(chǎn)生積極的影響,有利于提高辦事效率;有利于機(jī)構(gòu)人員精簡,節(jié)約行政成本;有利于形成競爭,減少官僚主義,提高行政服務(wù)質(zhì)量;有利于減少腐敗,保障公平正義。[1]

3 存在的主要問題

3.1 政府雇員制有待制度化

我國至今沒有一部法律對(duì)政府雇員制進(jìn)行規(guī)范，這是其實(shí)施的一個(gè)重要問題?！豆珓?wù)員法》并不出現(xiàn)政府雇員字眼，全國對(duì)其理解不一。這種新的用人制度正在探索，但缺乏法律法規(guī)的明文支持，保障不足，實(shí)際運(yùn)行中也存在偏差，其運(yùn)行并不順暢。除了個(gè)別地方有將政府雇員轉(zhuǎn)為正式人員外，大部分地方的新任領(lǐng)導(dǎo)存有私心，通過任意解除合同達(dá)到換人的私人目的。通過法律制度的明確規(guī)范勢在必行。

3.2 政府的財(cái)政開支大大增加

政府雇員盡管不是正式官員，但其在政府機(jī)關(guān)工作，又由財(cái)政出資支付其薪酬，除了身份上有些區(qū)別之外，財(cái)政負(fù)擔(dān)一定程度上來說必然增加。荀子曰：“士大夫眾則國貧”，是說“官”多則財(cái)政負(fù)擔(dān)眾，國家就會(huì)變貧。近幾年來，政府改革的趨勢主要是削減機(jī)構(gòu)和人員，以部門合并為主，但如果不是部門合并而是又增加人員，雖然他們?nèi)藬?shù)不多，沒有入編，但其主要收入仍由機(jī)關(guān)出錢，只要是機(jī)關(guān)出錢就會(huì)增加政府的開支，同時(shí)政府不但不能瘦身且仍處于“擴(kuò)充”狀態(tài)也是不利的。政府雇員如果拿到的工資或待遇比正常的公務(wù)員還高，則更會(huì)大大增加政府的開支，有可能造成政府負(fù)債增加，提前透支財(cái)政，而這與建設(shè)瘦身型政府是南轅北轍、背道而馳的。

3.3 “功利性”風(fēng)險(xiǎn)

政府雇員雖為雇員，但仍然對(duì)外代表國家利益，因而他們必須與公務(wù)員一樣具備對(duì)公權(quán)力行使的敬畏，必須自覺維護(hù)公共利益，必須牢固樹立無私奉獻(xiàn)的堅(jiān)定信念。但他們也是人，他們身上同樣有可能存在“私心”和攫取“私利”的行為，他們所具備的雙重角色有可能使他們?yōu)橐患旱乃嚼惺Ч秸x，甚至導(dǎo)致以權(quán)尋租。這是政府雇員在滿足短期需要時(shí)要特別需要注意的。政府在這方面應(yīng)有長遠(yuǎn)的眼光，要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，且盡量避免。

3.4 “鯰魚效應(yīng)”并不明顯

這種制度的實(shí)施迄今10年之多，專家大都表示了贊譽(yù)，“鯰魚”效應(yīng)提及最多。我們把公務(wù)員看作是沙丁魚，將雇員認(rèn)為是放入充滿沙丁魚水箱的鯰魚，鯰魚兇猛無比，將之放入沙丁魚群中，鯰魚會(huì)攪動(dòng)沙丁魚群不停地運(yùn)動(dòng)，這樣產(chǎn)生的效應(yīng)就是鯰魚效應(yīng)。也就是說，通過雇員參與到公務(wù)員隊(duì)伍中來，會(huì)像鯰魚攪動(dòng)沙丁魚一樣，帶動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍積極作為，從而提高行政機(jī)關(guān)的行政效率。實(shí)踐表明，政府雇員制實(shí)行中的鯰魚效應(yīng)并不明顯。主要是因?yàn)楣蛦T與公務(wù)員兩者之間根本沒有形成有效的競爭。以吉林為例，雇員即不占用行政編制，又無法轉(zhuǎn)為公務(wù)員，而公務(wù)員也未形成因競爭導(dǎo)致的退出機(jī)制，公務(wù)員并不受雇員的影響，鯰魚效應(yīng)難以形成。[2]

4 對(duì)制度實(shí)行的主要對(duì)策

4.1 制定有關(guān)法律或者行政法規(guī)

鑒于目前我國還沒有制定關(guān)于此項(xiàng)制度的相關(guān)法律制度，可由全國人大或者國務(wù)院盡快制定出臺(tái)有關(guān)的法律或者行政法規(guī)以徹底解決推行政府雇員制過程中無法可依的窘境。法律或行政法規(guī)要對(duì)此項(xiàng)制度的適用條件、范圍、雇員之權(quán)利義務(wù)，以及雇員被聘用、考核和晉升之標(biāo)準(zhǔn)和程序做出具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)全國一盤棋的統(tǒng)一制度，同時(shí)還要將事關(guān)勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的事宜一并規(guī)范，以切實(shí)保障雇員之權(quán)益。

4.2 加強(qiáng)政府雇員的勞動(dòng)合同管理

鑒于我國有關(guān)此項(xiàng)制度的缺失，在沒有制定有關(guān)法律法規(guī)之前，政府與雇員雙方間的契約尤為重要[4]。他們二者之間的法律關(guān)系只能暫時(shí)以勞動(dòng)法中所規(guī)范的勞動(dòng)合同來調(diào)整，雇員的任職期限、任職職位、工資待遇以及其他的約束機(jī)制等都由勞動(dòng)合同來規(guī)范界定，憑借嚴(yán)密的合同制度來確定雙方的權(quán)力、義務(wù)、爭議等，對(duì)此必須高度重視。

4.3 對(duì)雇員要“人崗相適”

在雇用雇員之前，要充分考慮機(jī)關(guān)的每一個(gè)崗位是否需要雇員，如果確實(shí)需要再啟動(dòng)雇用程序，而且，要對(duì)所需雇用雇員的崗位進(jìn)行充分論證，從而找到合適的雇員，實(shí)現(xiàn)人崗相適，不能只考慮雇員的應(yīng)急作用。一般而言，崗位和選擇要首先選擇公務(wù)員來完成，公務(wù)員能干的事就不要雇用雇員，可以通過考核激勵(lì)辦法調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性。只有當(dāng)公務(wù)員確實(shí)沒有時(shí)間和能力而雇員有時(shí)間也有能力來完成的事項(xiàng)才需要雇用雇員，并且要嚴(yán)格科學(xué)分析崗位性質(zhì)和可雇性，這對(duì)于不增加行政成本和非變相提高公務(wù)員福利大有裨益。

4.4 實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度

主要是根據(jù)雇員的表現(xiàn)及對(duì)其所進(jìn)行的考核等結(jié)果進(jìn)行分析，對(duì)那些工作表現(xiàn)好，能力強(qiáng)、群眾和公務(wù)員都認(rèn)可的雇員，可考慮增加聘用期限，讓雇員多留在隊(duì)伍中一段時(shí)間，甚至還可以適時(shí)通過正常考試程序轉(zhuǎn)為公務(wù)員，這樣可以給公務(wù)員帶來一定的緊張感。同時(shí)要考慮雇員的退出機(jī)制，對(duì)于公務(wù)員和政府雇員的退出機(jī)制應(yīng)該統(tǒng)一[5]。政府增加服務(wù)，必然需要大量的服務(wù)型人才，那些群眾不滿意、辦事效率低下、考評(píng)不合格的雇員和公務(wù)員都要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整甚至清理，既可使機(jī)構(gòu)瘦身，也可增加群眾滿意度，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

4.5 科學(xué)控制雇員數(shù)量節(jié)約成本

政府雇用雇員是為了提高行政效率，更好地服務(wù)群眾。但行政機(jī)關(guān)所需要的事務(wù)有的是長期的，有的是短期的。長期的事務(wù)需要公務(wù)員長期做，而短期的則可以通過雇員來做。這里短期則需要根據(jù)具體情況和事務(wù)進(jìn)行分析，可將工作量和時(shí)間長短充分考慮進(jìn)去，從而計(jì)算出所需雇員的數(shù)量。事實(shí)上，有些事務(wù)是長期的，但也可雇用雇員，所以雇員可分為長期和短期，通過長、短兩種形式的結(jié)合可以節(jié)約成本，減少財(cái)政支出。