王麗嬌

摘要：以小浪底水庫和南水北調(diào)工程的7個典型移民村為研究對象，通過問卷調(diào)查與訪談的方式分析7個移民新村土地流轉(zhuǎn)的基本情況，發(fā)現(xiàn)水庫移民土地流轉(zhuǎn)存在程序不規(guī)范、持續(xù)性差、非自愿流轉(zhuǎn)時有發(fā)生、大多通過集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對象一般為公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)象。針對具體存在問題提出了對策與建議，旨在為推進移民村土地合理有序流轉(zhuǎn)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；水庫移民；調(diào)查走訪；對策；建議

中圖分類號：F323.4；F328 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）01-0135-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.01.035

Abstract： Taking seven typical migrant villages in Xiaolangdi Reservoir and South-North Water Transfer Project as research objects， the basic situation of land circulation in these new migrant villages was analyzed through the way of observation and interview， it was found that there were phenomena in the land circulation of reservoir immigrants， such as non-criterion of procedures for the land circulation， poor sustainability of the circulation， the involuntary circulation from time to time， mostly with the collective and unified circulation， and generally transferring land to agricultural enterprises in the type of corporation system. According to these existing problems， some suggestions were put forward， to be used for a reference to promote the rational and orderly land circulation in migrant villages.

Key words： land circulation； reservoir immigrants； investigation and interview； suggestions

因水利水電工程建設(shè)征地產(chǎn)生的農(nóng)村水庫移民面臨著土地資源的重新調(diào)配，由庫區(qū)周邊外遷至安置地，其生產(chǎn)生活方式被改變，移民可能存在土地利用方式上的不適應(yīng)，加上通過移民安置得到資源整合與政策集成的支援，水庫移民在土地流轉(zhuǎn)方面與一般農(nóng)村稍有不同。水利水電工程建設(shè)帶來的移民非自愿搬遷，會造成移民原有生產(chǎn)體系、社會網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)組織平臺的解體。因此，如何妥善安置移民的生產(chǎn)和生活，保證移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”，不僅成為衡量水利水電工程成功的重要指標(biāo)，更直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。在經(jīng)歷搬遷安置后，水庫移民生產(chǎn)方式、生活環(huán)境等隨之改變，一些移民以此為契機轉(zhuǎn)非農(nóng)就業(yè)，并把土地流轉(zhuǎn)出去獲取租金；也有一些移民固守在土地上，繼續(xù)原來的農(nóng)耕生活。由于遷移所帶來的選擇發(fā)展機會使得農(nóng)村水庫移民與一般農(nóng)地流轉(zhuǎn)稍有差異，區(qū)別于其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的循序性和自發(fā)性，水庫移民并沒有經(jīng)歷思想觀念的漸變，從以自給自足為主的庫區(qū)周邊搬遷至安置地，土地流轉(zhuǎn)迅速滋生發(fā)展，因此移民土地流轉(zhuǎn)過程具有跳躍性[1]。

關(guān)于農(nóng)村水庫移民土地流轉(zhuǎn)問題，現(xiàn)有研究大多以移民獲得安置區(qū)土地的方式——土地流轉(zhuǎn)為視角，聚焦于安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償、土地調(diào)配及資源整合等問題。劉靈輝等[2]認(rèn)為安置區(qū)集體和居民沒有獲得充分的補償，需要提高安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民也能和移民一樣地分享到水利水電工程帶來的增值收益。熊成喜等[3]認(rèn)為水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模受哪些因素的影響直接關(guān)系著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的大小與安置移民的數(shù)量，并提出若干增加水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的措施建議。杜華[4]認(rèn)為以土地流轉(zhuǎn)的方式來實現(xiàn)水庫移民補償安置的新模式，其實質(zhì)是實現(xiàn)土地的價值以實現(xiàn)資源的合理配置。

上述對農(nóng)村水庫移民土地流轉(zhuǎn)問題的研究僅停留在移民搬遷安置過程中，而對搬遷后移民對安置獲取的土地進行流轉(zhuǎn)的研究甚少。朱恒等[1]從移民搬遷后土地流轉(zhuǎn)的角度研究發(fā)現(xiàn)，河南省丹江口水庫移民安置區(qū)存在大量移民土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，有序的土地流轉(zhuǎn)不僅可以促進移民生計發(fā)展，而且有利于安置區(qū)穩(wěn)定。因此，探尋農(nóng)村水庫移民搬遷安置后土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析影響移民進行土地流轉(zhuǎn)的因素，不僅對促進移民新村土地流轉(zhuǎn)具有重要作用，也能為移民可持續(xù)發(fā)展提供良好路徑。

1 河南7個移民新村土地流轉(zhuǎn)基本情況

調(diào)查走訪了河南省洛陽市和新鄭市7個比較具有代表性的移民村，通過調(diào)查問卷兼半結(jié)構(gòu)式訪談的形式了解農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象及存在問題。調(diào)查的7個村中，除了洛陽市孟津縣寺院坡村的土地未進行土地流轉(zhuǎn)之外，其余6個村的土地均有不同程度的流轉(zhuǎn)。為了更加深入了解土地流轉(zhuǎn)行為及其基本情況，以是否進行土地流轉(zhuǎn)為依據(jù)將調(diào)查問卷分為三類，即轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶、轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶、未流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶。調(diào)查過程中共發(fā)放問卷75份，回收有效問卷70份。

1.1 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)方式

農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主要方式有轉(zhuǎn)包、置換、代耕、租賃、拍賣、入股等十多種，其中轉(zhuǎn)包、出租、代耕是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的三種主要方式。調(diào)查地區(qū)農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)出方式主要有轉(zhuǎn)包、代耕。endprint

1）轉(zhuǎn)包。即承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給第三方，土地流出方的原承包關(guān)系不變。在參與流轉(zhuǎn)的37戶農(nóng)戶中有36戶基本都是委托村集體轉(zhuǎn)包。

2）代耕。即承包農(nóng)戶直接將承包期內(nèi)無力經(jīng)營的全部或部分土地的經(jīng)營權(quán)，委托給本村社農(nóng)戶、種養(yǎng)能手或業(yè)主代耕，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在參與流轉(zhuǎn)的37戶農(nóng)戶中，采用代耕方式流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有1戶。該農(nóng)戶由于外出務(wù)工，無剩余勞動力耕種土地，因此委托其親鄰代耕。

1.2 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模及價格

通過分析訪談過程中獲得的資料及問卷資料可知，孟津縣小浪底鎮(zhèn)的劉莊、石門村、寺院坡，橫水鎮(zhèn)的新華村、常袋鎮(zhèn)的東地村等由于區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平及地方政府政策限制等原因，流轉(zhuǎn)土地面積和流轉(zhuǎn)價格與新鄭市的觀溝村和新蠻子營村相比少而低。具體流轉(zhuǎn)概況見表1。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式往往取決于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的熟練程度[5]。從表1分析可知，不同的村組其區(qū)位條件和發(fā)展需求不同，導(dǎo)致轉(zhuǎn)出土地的數(shù)量和價格也存在差異。例如位于新鄭市的觀溝村，該村位于新鄭市近郊，村內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的定位是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，由于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)所需土地面積大，全村55.33 hm2土地中有46.67 hm2都流轉(zhuǎn)給了君源生態(tài)農(nóng)業(yè)科技股份有限公司，而且較為優(yōu)良的區(qū)位條件也使得流轉(zhuǎn)費要高于周邊地區(qū)，平均每公頃每年達到15 750元，且土地增值的空間較大；而對比劉莊，其農(nóng)業(yè)發(fā)展定位是規(guī)模經(jīng)濟作物種植，由于土地質(zhì)量不好，加之地塊零碎，僅在2008年轉(zhuǎn)出了離村較偏遠(yuǎn)的4 hm2土地，而且由于其土地區(qū)位條件差，每年每公頃的流轉(zhuǎn)價格僅為2 000多元；寺院坡則更差，村內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展定位是林果種植，由于土地質(zhì)量差，灌溉條件不足，很多村民表示想轉(zhuǎn)出土地卻找不到投資商或轉(zhuǎn)入方。

1.3 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的原因

1）農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的主要原因。從訪談及問卷資料分析得知，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的主要原因是種地不劃算，其比例占37.50%，其次原因是缺乏勞動生產(chǎn)力及種地太辛苦，分別都占到16.67%（表2）。調(diào)查中也有些農(nóng)戶表示由于集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)，自己不轉(zhuǎn)不好耕種，而且對于移民而言，他們剛搬遷過來沒種過安置區(qū)的土地，有的安置區(qū)土地質(zhì)量不如搬遷前，農(nóng)機器具也不齊備，對繼續(xù)耕種存有擔(dān)憂，所以碰到價格合適的流轉(zhuǎn)機會，就會選擇把土地流轉(zhuǎn)出去。

由表2可知，事實上農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的根本原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益低下。如果農(nóng)村勞動力有較多的從事非農(nóng)生產(chǎn)的機會，就會放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)，甚至寧愿背井離鄉(xiāng)，選擇到國外務(wù)工。

2）農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的原因。由于調(diào)查地區(qū)中轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶占比很小，新華村一位農(nóng)戶通過代耕的方式轉(zhuǎn)入鄰居土地0.07 hm2，其主要原因是給鄰居幫忙，同時也能增加自己的收入；東地村農(nóng)戶則是通過村集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)入了鄰村部分土地，其主要原因是鄰村土地距離該村很近，交通很方便，農(nóng)戶也有擴大再生產(chǎn)的能力，而且農(nóng)戶紛紛表示轉(zhuǎn)入的土地用來栽種石榴，預(yù)估能增收不少。

1.4 農(nóng)戶未流轉(zhuǎn)土地的原因

調(diào)查走訪的村落中，僅有寺院坡屬于完全未流轉(zhuǎn)，其他參與流轉(zhuǎn)的村落中，或多或少有未流轉(zhuǎn)的土地。據(jù)訪談及問卷資料整理分析得知，未流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶之所以未轉(zhuǎn)出土地，其主要原因還是土地質(zhì)量不好，區(qū)位條件不佳，想轉(zhuǎn)出去，但找不到合適的接收方，其所占比例占到65.79%。其次，土地流轉(zhuǎn)意愿還受制于非農(nóng)就業(yè)渠道不暢及社會保障不健全等（表3）。

此外，在觀溝村調(diào)查中一位未流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶表述，自己未進行土地流轉(zhuǎn)的原因有三：一是習(xí)慣了種地，比較依賴土地，不適應(yīng)也不愿從事非農(nóng)工作；二是在周邊村考察過，剛搬遷過來的時候地上未種糧食作物，這樣就少了地上附著物的補償費，覺得不劃算；三是目前政府對“三農(nóng)”的補貼范圍和力度都很大，擔(dān)心土地轉(zhuǎn)出去后這些補貼就少了或沒有。

2 水庫移民流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象分析

2.1 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，持續(xù)性差

據(jù)村干部表述，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的程序大致為：首先由政府政策支持鼓勵發(fā)展特色農(nóng)業(yè)或招商引資吸引農(nóng)業(yè)公司，由村集體組織召開會議通知土地流轉(zhuǎn)事宜，有意向的農(nóng)戶報名流轉(zhuǎn)并簽署流轉(zhuǎn)協(xié)議書，最終具體的流轉(zhuǎn)合同由村集體代簽并代管（圖1）。然而村民調(diào)查中，許多農(nóng)戶紛紛表示未見過流轉(zhuǎn)合同，也沒太關(guān)注合同內(nèi)容，甚至有的農(nóng)戶并不清楚流轉(zhuǎn)期限，可見其權(quán)利保護意識不足。據(jù)石門村轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶表示：從流轉(zhuǎn)后的第三年（2014年）開始，承租土地的某牡丹公司就未按時支付流轉(zhuǎn)費用，也沒有繼續(xù)栽種牡丹，流轉(zhuǎn)出去的土地處于荒蕪狀態(tài)，具體原因眾說紛紜。有農(nóng)戶說是因為某牡丹公司因效益不好，資金虧空很大；也有農(nóng)戶表示主要是因為當(dāng)時政府招商引進某牡丹公司時，雙方簽訂了協(xié)議，前三年由政府負(fù)責(zé)支付流轉(zhuǎn)資金，后續(xù)由牡丹公司負(fù)責(zé)，而且政府需履行三通服務(wù)——通水、通電、通路，某牡丹公司以此為借口不履行如期按數(shù)支付流轉(zhuǎn)金，雙方目前在打官司。

在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策不完善的情況下，地方政府側(cè)重政績的上升，只顧前期招商引資，對農(nóng)業(yè)公司具體經(jīng)營方式、財務(wù)風(fēng)險及是否按時支付農(nóng)戶租金的全面監(jiān)管缺位，加之企業(yè)資本的逐利性及其自身市場經(jīng)營存在的風(fēng)險，極容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)行為可持續(xù)性差。

2.2 土地流轉(zhuǎn)大多通過集體統(tǒng)一組織

調(diào)查區(qū)域農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地基本由村集體組織代為轉(zhuǎn)包，即由村干部集體代表村民與農(nóng)業(yè)公司協(xié)商，并與農(nóng)業(yè)公司簽署集體流轉(zhuǎn)合同。在整個流轉(zhuǎn)過程中，村集體“統(tǒng)”的功能發(fā)揮得淋漓盡致，已不單純是中介作用。此外，農(nóng)民承包的耕地細(xì)碎零散，農(nóng)業(yè)公司規(guī)模經(jīng)營需要成片土地，有的農(nóng)戶表示迫于耕作不方便及集體的壓力也被動跟著流轉(zhuǎn)土地。

通過集體流轉(zhuǎn)土地雖然存在不規(guī)范，很多村民也不具有法律意識，合同形式只在村集體與承包商之間，村民對合同所規(guī)定的權(quán)責(zé)利基本一無所知，但是這種形式盛行于農(nóng)村，必然有其可行性。endprint

1）集體談判的效率高。流轉(zhuǎn)給公司一次性涉及的流轉(zhuǎn)土地面積較大，如果采用公司與農(nóng)戶單一簽訂協(xié)議的方式，公司需要同每家每戶進行協(xié)商，不僅增加了不必要的工作量，而且為此還需要支付較多的額外成本，而采用集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，由集體出面同公司就土地流轉(zhuǎn)事宜進行協(xié)商，會在很大程度上提高談判的能力，從而起到保護村民利益的效果。像觀溝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司，在流轉(zhuǎn)時需要簽訂三方協(xié)議，即村集體、企業(yè)、農(nóng)民分別簽署協(xié)議。首先由村里的法人代表草擬協(xié)議，然后由企業(yè)與村集體簽訂協(xié)議，之后再和村民個人簽訂協(xié)議。石門村也是通過村集體和某牡丹公司簽訂流轉(zhuǎn)合同。

2）水庫移民搬遷安置重新獲得的土地再次集中給集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地提供契機。以新蠻子營村為例，該村移民搬遷至安置區(qū)時村集體沒有把土地直接分到移民各家各戶，而是借著水庫移民后期扶持項目及政策直接召集移民商量集體把土地流轉(zhuǎn)出去。按照新蠻子營村支書的說法，把地分下去反而會造成混亂，集中經(jīng)營效率才會高，省去了分地后造成的流轉(zhuǎn)溝通問題。同時，通過集體流轉(zhuǎn)土地給大公司規(guī)模經(jīng)營將會是未來的趨勢?？偠灾?，先由村里集體組織流轉(zhuǎn)，在村里進行有效宣傳的前提下容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，再加之村民的從眾和順應(yīng)心里，能推動村民參與流轉(zhuǎn)。

3）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然弱化虛置，但是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化中特有的長老統(tǒng)治依然存在。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)土社會中，以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)，土地是基本的生產(chǎn)資料，以土地為中心形成的人際關(guān)系固定且穩(wěn)定，人際之間基于彼此之間的熟悉而產(chǎn)生的信任不需要契約精神來維系[6]。現(xiàn)今欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，依舊保留很濃的鄉(xiāng)土社會的特點，基于對村干部或某個長者的信任，村民會無意中形成一種自身利益與村集體（村干部）利益協(xié)同的意識，很放心村干部們代自己行使某些權(quán)利，所以村民并沒有以簽訂流轉(zhuǎn)合同來保護自己權(quán)益的想法。

2.3 流轉(zhuǎn)對象大都為公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)

根據(jù)統(tǒng)計分析，從農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的對象來看，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的對象分為四類：企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社、鄰村，其中約有90%流轉(zhuǎn)的土地都到了企業(yè)。具體分布見圖2。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的村幾乎都是采取將土地租賃給公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營的方式。例如，石門村全村60多公頃土地中約一半以上的土地都流轉(zhuǎn)給了某牡丹公司用于牡丹種植；觀溝村的土地流轉(zhuǎn)從2010年開始，全村50多公頃土地中有40多公頃流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)鼐瓷鷳B(tài)農(nóng)業(yè)科技股份有限公司；新蠻子營村的土地流轉(zhuǎn)從2011年10月開始，分批次于2011和2013年全部流轉(zhuǎn)給兩家政府招商引資來的農(nóng)業(yè)公司。這些農(nóng)業(yè)公司要么種植高效益經(jīng)濟作物，如核桃、牡丹、石榴、有機蔬菜等；要么經(jīng)營生態(tài)觀光、休閑農(nóng)業(yè)、旅游、開心農(nóng)場等，皆未種植糧食，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值頗高。以觀溝村的開心農(nóng)場為例，君源生態(tài)公司專門劃分一部分土地用于農(nóng)場經(jīng)營，在具體執(zhí)行時公司會將0.07 hm2地分為20份，市民按3 000元/年繳納租金，可以根據(jù)愛好種植蔬菜，平時由公司打理，收獲季節(jié)市民可以采摘，或由公司統(tǒng)一配送。從公司的盈利情況看，公司從村集體以1 000元/0.07 hm2的流轉(zhuǎn)價格獲得土地，而以60 000元/0.07 hm2的價格租賃給市民，中間的標(biāo)準(zhǔn)相差甚大。

移民村的土地幾乎都流轉(zhuǎn)給公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)，分析原因如下。

1）從移民角度而言，首先是為了解決移民后扶項目配套資金問題。據(jù)新鄭市南水北調(diào)移民局的工作人員告知，國家每年都會給新鄭市撥付移民后扶項目資金，從以往的情況來看，資金使用效果并不好，主要原因是在移民村中普遍流行一個觀點：反正是國家的錢，用好用壞都是一個樣。而后來為了改變這一現(xiàn)狀，鄭州市提出“如果移民村想使用移民后扶資金進行生產(chǎn)項目開發(fā)，本村必須配套一定比例的資金才能使用”。實際上，對于大多數(shù)的移民村而言，村集體本身缺乏收入來源，根本沒有能力支付配套資金，因此，多數(shù)移民村選擇由村集體統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司，由公司幫助其解決資金配套問題。

2）從企業(yè)自身角度而言，企業(yè)的資金相對雄厚，信用度高，可以保證土地流轉(zhuǎn)費用的及時給付。對于參與土地流轉(zhuǎn)的移民而言，能否及時給付土地流轉(zhuǎn)費用是他們最關(guān)心的問題，而新鄭市移民村的土地流轉(zhuǎn)大多需要經(jīng)過鎮(zhèn)農(nóng)辦進行審核才能流轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)農(nóng)辦不僅會對土地流轉(zhuǎn)雙方的資質(zhì)進行審核，同時還會對土地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)進行審核，這在很大程度上確保了土地流轉(zhuǎn)行為的可靠性。

3）企業(yè)資本的逐利性。資本以逐利為本性，當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條整體利潤比較高、政策扶持力度比較大、進入農(nóng)業(yè)門檻比較低的背景下，工商業(yè)資本采用直接和間接方式進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域，謀取利潤[7]，如石門村某牡丹公司。

2.4 農(nóng)地質(zhì)量差仍是制約土地流轉(zhuǎn)的根本原因

其一，土地質(zhì)量差，土地零碎。對于大多數(shù)的村民而言，土地質(zhì)量是困擾其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要障礙，寺院坡村大多數(shù)的土地屬于砂石地，保墑蓄水的功能較差，特別是該地“十年九旱”的氣候特征，導(dǎo)致無法種植小麥等糧食作物，即使有流轉(zhuǎn)意向，也沒有人愿意承包。除此之外，地塊零散是普遍現(xiàn)象，由于寺院坡村的調(diào)地難度大，基本沒有調(diào)過地，地塊太過零散也是規(guī)模經(jīng)營主體沒有意愿承包的原因。

其二，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，特別是灌溉水源的缺乏。隨著人民公社的解體，1994年分稅制改革及2006年農(nóng)業(yè)稅實現(xiàn)全部減免，在中央政策極力穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能弱化，所有權(quán)虛置，村集體再難像合作社及人民公社時期那樣有充足的資金組織建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施。如寺院坡村的地勢較高，修建水利設(shè)施引水的成本過高，村集體也難以讓所有村民聚集資金興修水渠。在這種土地貧瘠和靠天吃飯的種植條件下，全村幾乎沒有農(nóng)民種植糧食，全部改種核桃，村民自嘲寺院坡是“無糧村”。

3 對策與建議

3.1 建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場

由調(diào)查得知，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識淡薄，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對簽訂書面合同的認(rèn)識程度不夠，農(nóng)民權(quán)益受損。當(dāng)前決策部門可考慮通過市場之手代替行政力量主導(dǎo)交易，加快規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，營造良好的土地交易流轉(zhuǎn)市場氛圍條件，形成合理的流轉(zhuǎn)價格機制，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易平臺。endprint

1）政府應(yīng)堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t審慎推進土地流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前社會環(huán)境下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地進城失敗可能性高，土地流轉(zhuǎn)過程中必須堅持農(nóng)民利益至上的原則，充分尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自愿性，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價格機制，全面保障農(nóng)民基本權(quán)益。積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議，對雙方責(zé)任、權(quán)利做出明確規(guī)定，并報村集體組織和有關(guān)部門備案，同時對大宗土地流轉(zhuǎn)業(yè)主開展嚴(yán)格資質(zhì)審查。

2）引進專業(yè)第三方機構(gòu)，以促進農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地信息公開化。正是土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展的滯后，才給了集體經(jīng)濟組織過度介入村民土地流轉(zhuǎn)行為的機會。有效的土地流轉(zhuǎn)需逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。

3）應(yīng)建立風(fēng)險保證金制度。建議由政府、業(yè)主、農(nóng)民按一定出資比例建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，防范流轉(zhuǎn)雙方單方面毀約給對方造成的損失。土地流轉(zhuǎn)前提留一部分保證金，一旦公司無法及時支付租金，政府可以通過提留的保證金支付；其次，土地流轉(zhuǎn)期結(jié)束后，如果公司未能及時恢復(fù)流轉(zhuǎn)土地的原用途，則這部分資金可以用來恢復(fù)土地的原有功能。

3.2 適當(dāng)發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的功能

在家庭分散承包經(jīng)營的條件下，農(nóng)村土地碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流出和轉(zhuǎn)入雙方自發(fā)進行土地流轉(zhuǎn)面臨著交易成本大、耗費時間長等問題，而專業(yè)中介組織發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場發(fā)展需要，加之集體經(jīng)濟組織自身具有區(qū)位、信息、政策等資源優(yōu)勢，這為集體經(jīng)濟組織替代中介組織發(fā)揮作用提供了時間和空間。但是，村集體自身的利益驅(qū)動會造成農(nóng)戶非自愿流轉(zhuǎn)土地，甚至越過農(nóng)戶直接成為土地流轉(zhuǎn)主體，致使農(nóng)戶利益受損。因此，當(dāng)前必須引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)濟組織行為，首先，作為代理者，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，組織協(xié)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，積極創(chuàng)造有利條件吸引投資，維護和增進農(nóng)戶的利益；其次，作為委托者，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)對土地承租方經(jīng)營利用土地的情況進行監(jiān)督，確保其經(jīng)營行為在法律和合約的規(guī)范下實施[8]。

3.3 加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

根據(jù)中國農(nóng)業(yè)特點和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，家庭經(jīng)營是最適合中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織方式。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性及氣候變化時需要突擊工作、加班加點，這對于雇傭勞動者是難以勝任的[9]。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，即家庭農(nóng)場使用內(nèi)部勞動力的“交易費用”比較低。而在中國，現(xiàn)今公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)成為規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，從石門村萬畝牡丹園流轉(zhuǎn)糾紛可以看出，公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)自身經(jīng)營風(fēng)險及資本下鄉(xiāng)市場風(fēng)險會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)持續(xù)性差，農(nóng)民利益受損，農(nóng)業(yè)得不到有效發(fā)展。因此，務(wù)必警惕公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率為核心，加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建符合國情和發(fā)展階段的以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營集約化、規(guī)模化、組織化、社會化、產(chǎn)業(yè)化水平。

3.4 改進農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化地質(zhì)

土地自然經(jīng)營條件是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，中國60%以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、鹽堿化嚴(yán)重的地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，地方財政薄弱，農(nóng)田水利設(shè)施不完備，生產(chǎn)條件極為惡劣，農(nóng)業(yè)收益較低，其發(fā)展受到極大制約。以調(diào)查區(qū)域寺院坡為例，該村地勢較高，水源不足，農(nóng)田水利設(shè)施欠缺，基本靠天吃飯，幾乎沒有農(nóng)業(yè)收入積蓄，家庭收入來源主要是外出打工。當(dāng)然，寺院坡只是中國若干個偏遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展滯后的代表，如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的體制機制，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平進一步提升是中國當(dāng)前農(nóng)村改革的首要任務(wù)。這就要求必須加大補貼力度改進農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，加快土地整治，優(yōu)化土地質(zhì)量，確保農(nóng)地具備相對良好的生產(chǎn)條件，從而才能進一步吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。

3.5 制定并完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律政策

目前中國土地流轉(zhuǎn)方面的立法幾乎還處于空白。雖然土地管理法、土地承包法等對農(nóng)村土地性質(zhì)、用途流轉(zhuǎn)做出了原則性規(guī)定，但仍存在政策法規(guī)不明確、部分條款過于陳舊等問題，制約了當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。當(dāng)前應(yīng)盡快出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實施細(xì)則對土地流轉(zhuǎn)基本原則、合同規(guī)范、風(fēng)險防范和政策保障做出具體規(guī)定，建立健全規(guī)范土地流轉(zhuǎn)長效機制。對于土地確權(quán)登記手續(xù)、流轉(zhuǎn)合同文本、土地審核評估等核心環(huán)節(jié)，相關(guān)指導(dǎo)性文件應(yīng)當(dāng)提出具化要求和懲戒舉措。

4 小結(jié)

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展及農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進，鼓勵促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)已是大勢所趨。因水利水電工程建設(shè)而產(chǎn)生的水庫移民面臨著生產(chǎn)生活的重新安排和調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)既為其發(fā)展帶來契機，也帶來挑戰(zhàn)。一方面，水庫移民在獲得一定征遷補償之后，可以轉(zhuǎn)非農(nóng)就業(yè)，將重新獲得的土地流轉(zhuǎn)出去獲取租金收入，以提高原有生產(chǎn)生活水平；另一方面，目前土地流轉(zhuǎn)市場不完善，面臨著流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)持續(xù)性差、流轉(zhuǎn)對象多為公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)象，對于偏遠(yuǎn)農(nóng)村而言，農(nóng)地質(zhì)量差仍是制約土地流轉(zhuǎn)的根本原因。實踐表明，健康有序的土地流轉(zhuǎn)是水庫移民實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要驅(qū)動力，當(dāng)前亟需建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，搭建土地流轉(zhuǎn)中介平臺。同時，需要加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化耕地質(zhì)量，審慎推進土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村移民的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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