王麗嬌

摘要：以小浪底水庫和南水北調工程的7個典型移民村為研究對象，通過問卷調查與訪談的方式分析7個移民新村土地流轉的基本情況，發(fā)現水庫移民土地流轉存在程序不規(guī)范、持續(xù)性差、非自愿流轉時有發(fā)生、大多通過集體統一流轉、流轉對象一般為公司制農業(yè)企業(yè)等現象。針對具體存在問題提出了對策與建議，旨在為推進移民村土地合理有序流轉提供借鑒。

關鍵詞：土地流轉；水庫移民；調查走訪；對策；建議

中圖分類號：F323.4；F328 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）01-0135-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.01.035

Abstract： Taking seven typical migrant villages in Xiaolangdi Reservoir and South-North Water Transfer Project as research objects， the basic situation of land circulation in these new migrant villages was analyzed through the way of observation and interview， it was found that there were phenomena in the land circulation of reservoir immigrants， such as non-criterion of procedures for the land circulation， poor sustainability of the circulation， the involuntary circulation from time to time， mostly with the collective and unified circulation， and generally transferring land to agricultural enterprises in the type of corporation system. According to these existing problems， some suggestions were put forward， to be used for a reference to promote the rational and orderly land circulation in migrant villages.

Key words： land circulation； reservoir immigrants； investigation and interview； suggestions

因水利水電工程建設征地產生的農村水庫移民面臨著土地資源的重新調配，由庫區(qū)周邊外遷至安置地，其生產生活方式被改變，移民可能存在土地利用方式上的不適應，加上通過移民安置得到資源整合與政策集成的支援，水庫移民在土地流轉方面與一般農村稍有不同。水利水電工程建設帶來的移民非自愿搬遷，會造成移民原有生產體系、社會網絡、社區(qū)組織平臺的解體。因此，如何妥善安置移民的生產和生活，保證移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”，不僅成為衡量水利水電工程成功的重要指標，更直接關系到社會的穩(wěn)定和經濟的發(fā)展。在經歷搬遷安置后，水庫移民生產方式、生活環(huán)境等隨之改變，一些移民以此為契機轉非農就業(yè)，并把土地流轉出去獲取租金；也有一些移民固守在土地上，繼續(xù)原來的農耕生活。由于遷移所帶來的選擇發(fā)展機會使得農村水庫移民與一般農地流轉稍有差異，區(qū)別于其他農村土地流轉產生的循序性和自發(fā)性，水庫移民并沒有經歷思想觀念的漸變，從以自給自足為主的庫區(qū)周邊搬遷至安置地，土地流轉迅速滋生發(fā)展，因此移民土地流轉過程具有跳躍性[1]。

關于農村水庫移民土地流轉問題，現有研究大多以移民獲得安置區(qū)土地的方式——土地流轉為視角，聚焦于安置區(qū)土地流轉補償、土地調配及資源整合等問題。劉靈輝等[2]認為安置區(qū)集體和居民沒有獲得充分的補償，需要提高安置區(qū)土地流轉補償標準，使安置區(qū)居民也能和移民一樣地分享到水利水電工程帶來的增值收益。熊成喜等[3]認為水庫移民安置區(qū)土地流轉規(guī)模受哪些因素的影響直接關系著土地流轉規(guī)模的大小與安置移民的數量，并提出若干增加水庫移民安置區(qū)土地流轉規(guī)模的措施建議。杜華[4]認為以土地流轉的方式來實現水庫移民補償安置的新模式，其實質是實現土地的價值以實現資源的合理配置。

上述對農村水庫移民土地流轉問題的研究僅停留在移民搬遷安置過程中，而對搬遷后移民對安置獲取的土地進行流轉的研究甚少。朱恒等[1]從移民搬遷后土地流轉的角度研究發(fā)現，河南省丹江口水庫移民安置區(qū)存在大量移民土地流轉現象，有序的土地流轉不僅可以促進移民生計發(fā)展，而且有利于安置區(qū)穩(wěn)定。因此，探尋農村水庫移民搬遷安置后土地流轉的現狀，分析影響移民進行土地流轉的因素，不僅對促進移民新村土地流轉具有重要作用，也能為移民可持續(xù)發(fā)展提供良好路徑。

1 河南7個移民新村土地流轉基本情況

調查走訪了河南省洛陽市和新鄭市7個比較具有代表性的移民村，通過調查問卷兼半結構式訪談的形式了解農戶土地流轉的現象及存在問題。調查的7個村中，除了洛陽市孟津縣寺院坡村的土地未進行土地流轉之外，其余6個村的土地均有不同程度的流轉。為了更加深入了解土地流轉行為及其基本情況，以是否進行土地流轉為依據將調查問卷分為三類，即轉出土地農戶、轉入土地農戶、未流轉土地農戶。調查過程中共發(fā)放問卷75份，回收有效問卷70份。

1.1 農戶土地流轉方式

農戶土地流轉的主要方式有轉包、置換、代耕、租賃、拍賣、入股等十多種，其中轉包、出租、代耕是當前土地流轉的三種主要方式。調查地區(qū)農戶的土地轉出方式主要有轉包、代耕。endprint

1）轉包。即承包方在一定期限內將部分或者全部土地經營權轉包給第三方，土地流出方的原承包關系不變。在參與流轉的37戶農戶中有36戶基本都是委托村集體轉包。

2）代耕。即承包農戶直接將承包期內無力經營的全部或部分土地的經營權，委托給本村社農戶、種養(yǎng)能手或業(yè)主代耕，從事農業(yè)生產經營。在參與流轉的37戶農戶中，采用代耕方式流轉土地的農戶有1戶。該農戶由于外出務工，無剩余勞動力耕種土地，因此委托其親鄰代耕。

1.2 農戶流轉土地的規(guī)模及價格

通過分析訪談過程中獲得的資料及問卷資料可知，孟津縣小浪底鎮(zhèn)的劉莊、石門村、寺院坡，橫水鎮(zhèn)的新華村、常袋鎮(zhèn)的東地村等由于區(qū)位條件、經濟發(fā)展水平及地方政府政策限制等原因，流轉土地面積和流轉價格與新鄭市的觀溝村和新蠻子營村相比少而低。具體流轉概況見表1。

農村土地流轉的規(guī)模和形式往往取決于各地區(qū)的經濟發(fā)展水平和當地社會保障支持系統的熟練程度[5]。從表1分析可知，不同的村組其區(qū)位條件和發(fā)展需求不同，導致轉出土地的數量和價格也存在差異。例如位于新鄭市的觀溝村，該村位于新鄭市近郊，村內農業(yè)發(fā)展目標的定位是發(fā)展休閑農業(yè)，由于發(fā)展休閑農業(yè)所需土地面積大，全村55.33 hm2土地中有46.67 hm2都流轉給了君源生態(tài)農業(yè)科技股份有限公司，而且較為優(yōu)良的區(qū)位條件也使得流轉費要高于周邊地區(qū)，平均每公頃每年達到15 750元，且土地增值的空間較大；而對比劉莊，其農業(yè)發(fā)展定位是規(guī)模經濟作物種植，由于土地質量不好，加之地塊零碎，僅在2008年轉出了離村較偏遠的4 hm2土地，而且由于其土地區(qū)位條件差，每年每公頃的流轉價格僅為2 000多元；寺院坡則更差，村內的農業(yè)發(fā)展定位是林果種植，由于土地質量差，灌溉條件不足，很多村民表示想轉出土地卻找不到投資商或轉入方。

1.3 農戶流轉土地的原因

1）農戶轉出土地的主要原因。從訪談及問卷資料分析得知，農戶轉出土地的主要原因是種地不劃算，其比例占37.50%，其次原因是缺乏勞動生產力及種地太辛苦，分別都占到16.67%（表2）。調查中也有些農戶表示由于集體統一轉，自己不轉不好耕種，而且對于移民而言，他們剛搬遷過來沒種過安置區(qū)的土地，有的安置區(qū)土地質量不如搬遷前，農機器具也不齊備，對繼續(xù)耕種存有擔憂，所以碰到價格合適的流轉機會，就會選擇把土地流轉出去。

由表2可知，事實上農戶轉出土地的根本原因是農業(yè)生產比較利益低下。如果農村勞動力有較多的從事非農生產的機會，就會放棄農業(yè)生產轉向其他行業(yè)，甚至寧愿背井離鄉(xiāng)，選擇到國外務工。

2）農戶轉入土地的原因。由于調查地區(qū)中轉入土地的農戶占比很小，新華村一位農戶通過代耕的方式轉入鄰居土地0.07 hm2，其主要原因是給鄰居幫忙，同時也能增加自己的收入；東地村農戶則是通過村集體統一轉入了鄰村部分土地，其主要原因是鄰村土地距離該村很近，交通很方便，農戶也有擴大再生產的能力，而且農戶紛紛表示轉入的土地用來栽種石榴，預估能增收不少。

1.4 農戶未流轉土地的原因

調查走訪的村落中，僅有寺院坡屬于完全未流轉，其他參與流轉的村落中，或多或少有未流轉的土地。據訪談及問卷資料整理分析得知，未流轉土地農戶之所以未轉出土地，其主要原因還是土地質量不好，區(qū)位條件不佳，想轉出去，但找不到合適的接收方，其所占比例占到65.79%。其次，土地流轉意愿還受制于非農就業(yè)渠道不暢及社會保障不健全等（表3）。

此外，在觀溝村調查中一位未流轉的農戶表述，自己未進行土地流轉的原因有三：一是習慣了種地，比較依賴土地，不適應也不愿從事非農工作；二是在周邊村考察過，剛搬遷過來的時候地上未種糧食作物，這樣就少了地上附著物的補償費，覺得不劃算；三是目前政府對“三農”的補貼范圍和力度都很大，擔心土地轉出去后這些補貼就少了或沒有。

2 水庫移民流轉土地現象分析

2.1 土地流轉程序不規(guī)范，持續(xù)性差

據村干部表述，農戶流轉土地的程序大致為：首先由政府政策支持鼓勵發(fā)展特色農業(yè)或招商引資吸引農業(yè)公司，由村集體組織召開會議通知土地流轉事宜，有意向的農戶報名流轉并簽署流轉協議書，最終具體的流轉合同由村集體代簽并代管（圖1）。然而村民調查中，許多農戶紛紛表示未見過流轉合同，也沒太關注合同內容，甚至有的農戶并不清楚流轉期限，可見其權利保護意識不足。據石門村轉出土地的農戶表示：從流轉后的第三年（2014年）開始，承租土地的某牡丹公司就未按時支付流轉費用，也沒有繼續(xù)栽種牡丹，流轉出去的土地處于荒蕪狀態(tài)，具體原因眾說紛紜。有農戶說是因為某牡丹公司因效益不好，資金虧空很大；也有農戶表示主要是因為當時政府招商引進某牡丹公司時，雙方簽訂了協議，前三年由政府負責支付流轉資金，后續(xù)由牡丹公司負責，而且政府需履行三通服務——通水、通電、通路，某牡丹公司以此為借口不履行如期按數支付流轉金，雙方目前在打官司。

在土地流轉相關政策不完善的情況下，地方政府側重政績的上升，只顧前期招商引資，對農業(yè)公司具體經營方式、財務風險及是否按時支付農戶租金的全面監(jiān)管缺位，加之企業(yè)資本的逐利性及其自身市場經營存在的風險，極容易導致土地流轉合同不穩(wěn)定，流轉行為可持續(xù)性差。

2.2 土地流轉大多通過集體統一組織

調查區(qū)域農戶流轉土地基本由村集體組織代為轉包，即由村干部集體代表村民與農業(yè)公司協商，并與農業(yè)公司簽署集體流轉合同。在整個流轉過程中，村集體“統”的功能發(fā)揮得淋漓盡致，已不單純是中介作用。此外，農民承包的耕地細碎零散，農業(yè)公司規(guī)模經營需要成片土地，有的農戶表示迫于耕作不方便及集體的壓力也被動跟著流轉土地。

通過集體流轉土地雖然存在不規(guī)范，很多村民也不具有法律意識，合同形式只在村集體與承包商之間，村民對合同所規(guī)定的權責利基本一無所知，但是這種形式盛行于農村，必然有其可行性。endprint

1）集體談判的效率高。流轉給公司一次性涉及的流轉土地面積較大，如果采用公司與農戶單一簽訂協議的方式，公司需要同每家每戶進行協商，不僅增加了不必要的工作量，而且為此還需要支付較多的額外成本，而采用集體統一流轉，由集體出面同公司就土地流轉事宜進行協商，會在很大程度上提高談判的能力，從而起到保護村民利益的效果。像觀溝村農地流轉給農業(yè)公司，在流轉時需要簽訂三方協議，即村集體、企業(yè)、農民分別簽署協議。首先由村里的法人代表草擬協議，然后由企業(yè)與村集體簽訂協議，之后再和村民個人簽訂協議。石門村也是通過村集體和某牡丹公司簽訂流轉合同。

2）水庫移民搬遷安置重新獲得的土地再次集中給集體統一流轉土地提供契機。以新蠻子營村為例，該村移民搬遷至安置區(qū)時村集體沒有把土地直接分到移民各家各戶，而是借著水庫移民后期扶持項目及政策直接召集移民商量集體把土地流轉出去。按照新蠻子營村支書的說法，把地分下去反而會造成混亂，集中經營效率才會高，省去了分地后造成的流轉溝通問題。同時，通過集體流轉土地給大公司規(guī)模經營將會是未來的趨勢?？偠灾扔纱謇锛w組織流轉，在村里進行有效宣傳的前提下容易產生連鎖反應，再加之村民的從眾和順應心里，能推動村民參與流轉。

3）農村集體經濟組織雖然弱化虛置，但是傳統鄉(xiāng)土文化中特有的長老統治依然存在。傳統中國鄉(xiāng)土社會中，以小農經濟為基礎，土地是基本的生產資料，以土地為中心形成的人際關系固定且穩(wěn)定，人際之間基于彼此之間的熟悉而產生的信任不需要契約精神來維系[6]?，F今欠發(fā)達的農村地區(qū)，依舊保留很濃的鄉(xiāng)土社會的特點，基于對村干部或某個長者的信任，村民會無意中形成一種自身利益與村集體（村干部）利益協同的意識，很放心村干部們代自己行使某些權利，所以村民并沒有以簽訂流轉合同來保護自己權益的想法。

2.3 流轉對象大都為公司制農業(yè)企業(yè)

根據統計分析，從農戶轉出土地的對象來看，農戶轉出土地的對象分為四類：企業(yè)、農戶、農業(yè)合作社、鄰村，其中約有90%流轉的土地都到了企業(yè)。具體分布見圖2。

調查發(fā)現，土地流轉規(guī)模較大的村幾乎都是采取將土地租賃給公司制農業(yè)企業(yè)經營的方式。例如，石門村全村60多公頃土地中約一半以上的土地都流轉給了某牡丹公司用于牡丹種植；觀溝村的土地流轉從2010年開始，全村50多公頃土地中有40多公頃流轉給了當地君源生態(tài)農業(yè)科技股份有限公司；新蠻子營村的土地流轉從2011年10月開始，分批次于2011和2013年全部流轉給兩家政府招商引資來的農業(yè)公司。這些農業(yè)公司要么種植高效益經濟作物，如核桃、牡丹、石榴、有機蔬菜等；要么經營生態(tài)觀光、休閑農業(yè)、旅游、開心農場等，皆未種植糧食，其農業(yè)產值頗高。以觀溝村的開心農場為例，君源生態(tài)公司專門劃分一部分土地用于農場經營，在具體執(zhí)行時公司會將0.07 hm2地分為20份，市民按3 000元/年繳納租金，可以根據愛好種植蔬菜，平時由公司打理，收獲季節(jié)市民可以采摘，或由公司統一配送。從公司的盈利情況看，公司從村集體以1 000元/0.07 hm2的流轉價格獲得土地，而以60 000元/0.07 hm2的價格租賃給市民，中間的標準相差甚大。

移民村的土地幾乎都流轉給公司制農業(yè)企業(yè)，分析原因如下。

1）從移民角度而言，首先是為了解決移民后扶項目配套資金問題。據新鄭市南水北調移民局的工作人員告知，國家每年都會給新鄭市撥付移民后扶項目資金，從以往的情況來看，資金使用效果并不好，主要原因是在移民村中普遍流行一個觀點：反正是國家的錢，用好用壞都是一個樣。而后來為了改變這一現狀，鄭州市提出“如果移民村想使用移民后扶資金進行生產項目開發(fā)，本村必須配套一定比例的資金才能使用”。實際上，對于大多數的移民村而言，村集體本身缺乏收入來源，根本沒有能力支付配套資金，因此，多數移民村選擇由村集體統一將土地流轉給農業(yè)公司，由公司幫助其解決資金配套問題。

2）從企業(yè)自身角度而言，企業(yè)的資金相對雄厚，信用度高，可以保證土地流轉費用的及時給付。對于參與土地流轉的移民而言，能否及時給付土地流轉費用是他們最關心的問題，而新鄭市移民村的土地流轉大多需要經過鎮(zhèn)農辦進行審核才能流轉，鎮(zhèn)農辦不僅會對土地流轉雙方的資質進行審核，同時還會對土地流轉的標準進行審核，這在很大程度上確保了土地流轉行為的可靠性。

3）企業(yè)資本的逐利性。資本以逐利為本性，當前，在農業(yè)產業(yè)鏈條整體利潤比較高、政策扶持力度比較大、進入農業(yè)門檻比較低的背景下，工商業(yè)資本采用直接和間接方式進入農業(yè)生產、流通等領域，謀取利潤[7]，如石門村某牡丹公司。

2.4 農地質量差仍是制約土地流轉的根本原因

其一，土地質量差，土地零碎。對于大多數的村民而言，土地質量是困擾其從事農業(yè)生產的最主要障礙，寺院坡村大多數的土地屬于砂石地，保墑蓄水的功能較差，特別是該地“十年九旱”的氣候特征，導致無法種植小麥等糧食作物，即使有流轉意向，也沒有人愿意承包。除此之外，地塊零散是普遍現象，由于寺院坡村的調地難度大，基本沒有調過地，地塊太過零散也是規(guī)模經營主體沒有意愿承包的原因。

其二，基礎設施不完善，特別是灌溉水源的缺乏。隨著人民公社的解體，1994年分稅制改革及2006年農業(yè)稅實現全部減免，在中央政策極力穩(wěn)定農戶承包經營權的同時，農村集體經濟組織功能弱化，所有權虛置，村集體再難像合作社及人民公社時期那樣有充足的資金組織建設農田水利設施。如寺院坡村的地勢較高，修建水利設施引水的成本過高，村集體也難以讓所有村民聚集資金興修水渠。在這種土地貧瘠和靠天吃飯的種植條件下，全村幾乎沒有農民種植糧食，全部改種核桃，村民自嘲寺院坡是“無糧村”。

3 對策與建議

3.1 建立規(guī)范的土地流轉市場

由調查得知，目前農地流轉程序不規(guī)范，農民土地流轉意識淡薄，流轉農戶對簽訂書面合同的認識程度不夠，農民權益受損。當前決策部門可考慮通過市場之手代替行政力量主導交易，加快規(guī)范土地流轉程序，營造良好的土地交易流轉市場氛圍條件，形成合理的流轉價格機制，建立規(guī)范的土地流轉交易平臺。endprint

1）政府應堅持依法、自愿、有償的原則審慎推進土地流轉。在當前社會環(huán)境下，農民流轉土地進城失敗可能性高，土地流轉過程中必須堅持農民利益至上的原則，充分尊重農民在土地流轉中的自愿性，規(guī)范土地流轉價格機制，全面保障農民基本權益。積極引導農民簽訂規(guī)范的流轉協議，對雙方責任、權利做出明確規(guī)定，并報村集體組織和有關部門備案，同時對大宗土地流轉業(yè)主開展嚴格資質審查。

2）引進專業(yè)第三方機構，以促進農村流轉土地信息公開化。正是土地流轉中介組織發(fā)展的滯后，才給了集體經濟組織過度介入村民土地流轉行為的機會。有效的土地流轉需逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。

3）應建立風險保證金制度。建議由政府、業(yè)主、農民按一定出資比例建立土地流轉風險基金，防范流轉雙方單方面毀約給對方造成的損失。土地流轉前提留一部分保證金，一旦公司無法及時支付租金，政府可以通過提留的保證金支付；其次，土地流轉期結束后，如果公司未能及時恢復流轉土地的原用途，則這部分資金可以用來恢復土地的原有功能。

3.2 適當發(fā)揮集體經濟組織的功能

在家庭分散承包經營的條件下，農村土地碎片化現象嚴重，土地流出和轉入雙方自發(fā)進行土地流轉面臨著交易成本大、耗費時間長等問題，而專業(yè)中介組織發(fā)展速度遠遠落后于市場發(fā)展需要，加之集體經濟組織自身具有區(qū)位、信息、政策等資源優(yōu)勢，這為集體經濟組織替代中介組織發(fā)揮作用提供了時間和空間。但是，村集體自身的利益驅動會造成農戶非自愿流轉土地，甚至越過農戶直接成為土地流轉主體，致使農戶利益受損。因此，當前必須引導與規(guī)范農地流轉中集體經濟組織行為，首先，作為代理者，集體經濟組織應當在尊重農戶意愿的前提下，組織協調農村土地流轉，積極創(chuàng)造有利條件吸引投資，維護和增進農戶的利益；其次，作為委托者，集體經濟組織應當對土地承租方經營利用土地的情況進行監(jiān)督，確保其經營行為在法律和合約的規(guī)范下實施[8]。

3.3 加快構建新型農業(yè)經營體系

根據中國農業(yè)特點和國際農業(yè)發(fā)展經驗，家庭經營是最適合中國農業(yè)經營的組織方式。由于農業(yè)生產的季節(jié)性及氣候變化時需要突擊工作、加班加點，這對于雇傭勞動者是難以勝任的[9]。從經濟學的角度看，即家庭農場使用內部勞動力的“交易費用”比較低。而在中國，現今公司制農業(yè)企業(yè)已經成為規(guī)模經營和現代農業(yè)的主體，從石門村萬畝牡丹園流轉糾紛可以看出，公司制農業(yè)企業(yè)自身經營風險及資本下鄉(xiāng)市場風險會導致土地流轉持續(xù)性差，農民利益受損，農業(yè)得不到有效發(fā)展。因此，務必警惕公司制農業(yè)企業(yè)資本下鄉(xiāng)的風險，以提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率為核心，加快培育家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體，構建符合國情和發(fā)展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業(yè)經營體系，提高農業(yè)經營集約化、規(guī)?；⒔M織化、社會化、產業(yè)化水平。

3.4 改進農田水利設施建設，優(yōu)化地質

土地自然經營條件是農業(yè)發(fā)展的基礎，中國60%以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、鹽堿化嚴重的地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)農村，地方財政薄弱，農田水利設施不完備，生產條件極為惡劣，農業(yè)收益較低，其發(fā)展受到極大制約。以調查區(qū)域寺院坡為例，該村地勢較高，水源不足，農田水利設施欠缺，基本靠天吃飯，幾乎沒有農業(yè)收入積蓄，家庭收入來源主要是外出打工。當然，寺院坡只是中國若干個偏遠農村發(fā)展滯后的代表，如何創(chuàng)新農業(yè)經營方式，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農民持續(xù)增收的體制機制，使農業(yè)現代化水平和農民生活水平進一步提升是中國當前農村改革的首要任務。這就要求必須加大補貼力度改進農田水利基礎設施，加快土地整治，優(yōu)化土地質量，確保農地具備相對良好的生產條件，從而才能進一步吸引新型農業(yè)經營主體發(fā)展現代化農業(yè)。

3.5 制定并完善土地流轉相關法律政策

目前中國土地流轉方面的立法幾乎還處于空白。雖然土地管理法、土地承包法等對農村土地性質、用途流轉做出了原則性規(guī)定，但仍存在政策法規(guī)不明確、部分條款過于陳舊等問題，制約了當前農村土地規(guī)范有序流轉。當前應盡快出臺農村土地流轉管理實施細則對土地流轉基本原則、合同規(guī)范、風險防范和政策保障做出具體規(guī)定，建立健全規(guī)范土地流轉長效機制。對于土地確權登記手續(xù)、流轉合同文本、土地審核評估等核心環(huán)節(jié)，相關指導性文件應當提出具化要求和懲戒舉措。

4 小結

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展及農村土地制度改革的穩(wěn)步推進，鼓勵促進農村土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模的現代化農業(yè)已是大勢所趨。因水利水電工程建設而產生的水庫移民面臨著生產生活的重新安排和調整，土地流轉既為其發(fā)展帶來契機，也帶來挑戰(zhàn)。一方面，水庫移民在獲得一定征遷補償之后，可以轉非農就業(yè)，將重新獲得的土地流轉出去獲取租金收入，以提高原有生產生活水平；另一方面，目前土地流轉市場不完善，面臨著流轉程序不規(guī)范、流轉持續(xù)性差、流轉對象多為公司制農業(yè)企業(yè)等現象，對于偏遠農村而言，農地質量差仍是制約土地流轉的根本原因。實踐表明，健康有序的土地流轉是水庫移民實現可持續(xù)發(fā)展的重要驅動力，當前亟需建立規(guī)范的土地流轉市場，搭建土地流轉中介平臺。同時，需要加大農田水利設施建設，優(yōu)化耕地質量，審慎推進土地流轉，促進農村移民的長遠發(fā)展。

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