張驁

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的健全與完善對現(xiàn)代行政事業(yè)單位起著至關(guān)重要的作用，如今行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的情況暴露了許多弊端。本文主要對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行了研究，選取了大連的一家參公管理事業(yè)單位一大連市道路運輸管理處，對大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，提出了大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制中存在的一些問題，同時對照實際情況，提出了適合大連市道路運輸管理處改進(jìn)內(nèi)部控制效果的對策，希望能夠進(jìn)一步推動大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制的順利開展，提高行政事業(yè)單位的管理水平。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險評估

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點和必要性

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點

早在2012年，財政部就出臺了關(guān)于內(nèi)部控制相關(guān)的文件一《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，在文件中對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念提出了具體的定義：行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指通過制度的制定及實施，對單位的經(jīng)濟活動進(jìn)行管理，防范風(fēng)險，實現(xiàn)單位的控制目標(biāo)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點包括：1.全面性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不是對單一某個工作環(huán)節(jié)的控制，而是對單位業(yè)務(wù)的全面控制。2.重要性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有主要的關(guān)注點，重點在于單位經(jīng)濟活動中的重要風(fēng)險點部分，對其進(jìn)行重點關(guān)注。3.制衡性。為了減少舞弊的產(chǎn)生，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中，相互制約和監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要特點。4.適應(yīng)性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制開展的前提是依照國家出臺的相關(guān)政策和文件，并且需要跟隨外部宏觀環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)變換的要求不斷進(jìn)行完善，根據(jù)單位實際情況進(jìn)行修訂內(nèi)部制度，提高適應(yīng)性。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制，一是能夠保證單位的經(jīng)濟活動嚴(yán)格遵照國家的法律法規(guī)及制度，不會產(chǎn)生違法違規(guī)的活動，能夠提高行政事業(yè)單位在社會上的公信力，提高行政事業(yè)單位的社會形象；二是能夠保證國有資產(chǎn)的安全完整，對單位的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)及流動資產(chǎn)的控制能夠減少資產(chǎn)的虧損現(xiàn)象發(fā)生；三是能夠保證單位的財務(wù)信息的準(zhǔn)確性和真實性，作為內(nèi)部控制重要的組成部分，財務(wù)信息能夠反映出來單位的管理情況；四是能夠提高單位的責(zé)任履行和工作效率，完善有效的內(nèi)部控制，能夠促使行政事業(yè)單位更好的為社會服務(wù)；五是能夠有效的防范腐敗事件的發(fā)生，減少貪污、舞弊行為。

二、大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）大連市道路運輸管理處簡介

大連市道路運輸管理處屬于處級參公事業(yè)單位，并且已經(jīng)是法規(guī)部門授權(quán)的道路運輸行政執(zhí)法單位，主要的工作內(nèi)容是對全市道路貨運、機動車維修、運輸服務(wù)業(yè)等行業(yè)進(jìn)行全面的管理工作；認(rèn)真執(zhí)行政府對于相關(guān)道路運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)及相關(guān)政策，對道路運輸中長期發(fā)展進(jìn)行全面規(guī)劃；制定與汽車維修和道路貨運等方面的相關(guān)的制度要求及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；審批和維護貨運的業(yè)戶開、歇、停業(yè)；督查運輸產(chǎn)業(yè)市場秩序，依法對違章情況進(jìn)行查處；認(rèn)真完成上級交代的其他工作。

（二）大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制實施情況

2017年，應(yīng)大連市財政局的要求，大連市道路運輸管理處實施了內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)的系統(tǒng)性工作，主要分為三個方面：首先，制定相關(guān)的內(nèi)部控制制度。大連市道路運輸管理處對單位內(nèi)部原有的制度規(guī)定從單位和業(yè)務(wù)兩個層面進(jìn)行了一個初步的了解，之后對具體的業(yè)務(wù)進(jìn)行了內(nèi)部控制制度的梳理，并對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、項目和合同等都進(jìn)行了相關(guān)的整理，在整理的過程中，發(fā)現(xiàn)公司內(nèi)部的運行制度還是存在很多的不合理和不完善的地方。在制定和完善制度時，采用了流程圖的方式進(jìn)行了全面準(zhǔn)確的分析，更有助于發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險點，強化權(quán)力運行。其次，通過加強員工培訓(xùn)來提高員工內(nèi)部控制意識。大連市道路運輸管理處針對此次工作，在公司內(nèi)部組建內(nèi)部控制小組，提高員工的重視程度，通過宣傳讓員工先對此項制度有初步的了解，再通過系統(tǒng)的培訓(xùn)，使培訓(xùn)效果最大化。最后，以信息化為平臺，提高內(nèi)部控制實施效果，建立單位內(nèi)部獨有的文件處理系統(tǒng)，但是目前信息系統(tǒng)在日常使用中頻率并不高。

三、大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制存在的問題

（一）預(yù)算控制低效

國家實行部門預(yù)算管理改革以來，大連市道路運輸管理處在預(yù)算管理控制水平上對比以往取得了很大的成效，有了穩(wěn)步的提升。但對于總體要求而言，依舊處于劣勢，無法滿足預(yù)算管理要求。表1就是2017年大連市道路運輸管理處的行政運行費用預(yù)算執(zhí)行情況的對比表格。

通過表1可以看出，大連市道路運輸管理處的預(yù)算編制與執(zhí)行偏差較大。這一方面說明預(yù)算編制準(zhǔn)確性低，另一方面說明執(zhí)行時控制不夠嚴(yán)格。在預(yù)算編制的環(huán)節(jié)，財務(wù)部門負(fù)責(zé)單位的預(yù)算編制，運用的是增量預(yù)算編制方法，按照上年度的預(yù)算執(zhí)行情況作為基數(shù)，簡單的進(jìn)行了調(diào)整后形成的本年預(yù)算，預(yù)算部門編制不夠具體細(xì)致。例如招待費和出國費為0.57萬元，可以明顯看出，2017年預(yù)算編制沒有考慮當(dāng)年實際情況，僅參考了上年度情況。在預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督措施，業(yè)務(wù)部門經(jīng)常隨意增加預(yù)算，從實際情況來看并沒有嚴(yán)格按照預(yù)算的編制情況進(jìn)行實施。如表1所示，2017年預(yù)算實際執(zhí)行很多項目都超出了預(yù)算，例如辦公費的預(yù)算執(zhí)行達(dá)到了581.72%，很大程度超出了預(yù)算，說明在執(zhí)行環(huán)節(jié)需要加強。最后，大連市道路運輸管理處缺乏預(yù)算分析流程，只有預(yù)算編制和執(zhí)行缺乏了對結(jié)果的分析，導(dǎo)致了出現(xiàn)問題不能及時發(fā)現(xiàn)，不利于日后的工作改進(jìn)。

（二）固定資產(chǎn)管理無序

大連市道路運輸管理處沒有一套完善的固定資產(chǎn)管理制度，僅僅是依照上級單位出臺的固定資產(chǎn)管理辦法執(zhí)行，無法嚴(yán)格約束單位內(nèi)部固定資產(chǎn)的管理與使用。在崗位分工方面，職責(zé)與分工不明確，只是設(shè)定了辦公室作為固定資產(chǎn)的實物管理部門，財務(wù)科作為價值管理部門，工作中的責(zé)任沒有落實到具體個人。另外，在實物日常管理方面，缺乏定期盤點與清查。例如在2017年大連市財政局組織的一次固定資產(chǎn)清查活動工作中，大連市道路運輸管理處首先對單位固定資產(chǎn)進(jìn)行自查，有新購置的檢測儀器在實物管理部門入臺賬，但是財務(wù)管理部門卻沒有入賬，還發(fā)現(xiàn)實物部門登記的固定資產(chǎn)使用部門有很多都發(fā)生了變化，但是沒有及時更新，導(dǎo)致清查十分困難。這說明固定資產(chǎn)日常管理和盤點做的不到位。

（三）內(nèi)部控制風(fēng)險評估不完善

大連市財政局于2017年對內(nèi)部控制建設(shè)評估當(dāng)中有一項內(nèi)容是針對各個單位是否進(jìn)行了定期的風(fēng)險評估。然而，大連市道路運輸管理處所顯示卻是完全沒有進(jìn)行過任何的風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警機制。由此可知，大連市道路運輸管理處在風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警方面做得不夠完善。究其根本是由于管理層意識薄弱，對此項工作沒有足夠的重視。風(fēng)險意識薄弱，同時也給一些人可乘之機。例如，由于大連市道路運輸管理處在日常工作中沒有嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制制度中有關(guān)不相容職務(wù)分離的制度，使采購工作與驗收工作由同一人負(fù)責(zé)，在2017年就因為此而發(fā)生了采購人因收受供應(yīng)商好處而采購不合格產(chǎn)品的事情，這一行為嚴(yán)重影響了單位的利益。為了防患于未然，將損失利益最小化，應(yīng)當(dāng)在事情發(fā)生前及時控制，建立科學(xué)有效的風(fēng)險管控機制。

（四）內(nèi)部監(jiān)督流于形式

現(xiàn)階段，大連市道路運輸管理處內(nèi)部監(jiān)督是由內(nèi)部監(jiān)督小組完成，內(nèi)部監(jiān)督小組是由主管財務(wù)部門的副處長作為組長，財務(wù)部門會計人員作為監(jiān)督人員組成?？梢钥闯觯筮B市道路運輸管理處在人員設(shè)置上不合理，會計人員兼職內(nèi)部監(jiān)督檢查工作，這就相當(dāng)于是會計與監(jiān)督都是同一人執(zhí)行，并不能達(dá)到監(jiān)督的效果。2017年大連市交通局在執(zhí)行審計計劃之前，曾下發(fā)文件要求交通局所屬事業(yè)單位開展內(nèi)部監(jiān)督自查工作，大連市道路運輸管理處按要求對單位進(jìn)行自查，由于財務(wù)人員作為內(nèi)部監(jiān)督小組成員進(jìn)行檢查，檢查沒有明顯效果。而在市交通局審計處進(jìn)行審計時，發(fā)現(xiàn)了單位存在一些采購行為不規(guī)范、工會經(jīng)費管理不規(guī)范等問題?？梢姡壳暗膬?nèi)部監(jiān)督流于形式，內(nèi)部監(jiān)督小組起不到真正的監(jiān)督和監(jiān)測作用，都是事后發(fā)現(xiàn)才去采取措施進(jìn)行補救，等到違規(guī)違紀(jì)問題發(fā)生以后才去想解決的措施。

（五）信息溝通機制不完善

大連市道路運輸管理處信息化網(wǎng)絡(luò)平臺受人、財力等方面的制約，無法全面、迅速的發(fā)展，同時在功能完善、信息量儲備、溝通互動方面做得也不夠全面。例如，單位的預(yù)算部門主要負(fù)責(zé)單位預(yù)算編制，但相關(guān)業(yè)務(wù)部門卻沒有積極參與部門預(yù)算管理，單位上下級、員工之間溝通做得也不夠到位，各科室之間沒有密切配合，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行存在缺口問題。管理處對于內(nèi)外部的信息溝通與交流還只是通過文件或簡報的形式進(jìn)行溝通與交流，事實上是可以選擇一些現(xiàn)代方便快捷的方式來傳播的，這樣更能提高信息溝通的效率。只有溝通的效率提高，才更能保證信息系統(tǒng)的健康有序進(jìn)行。

四、改進(jìn)大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制的對策

（一）加強預(yù)算控制管理

大連市道路運輸管理處主要需要從三個方面加強管理，分別是預(yù)算編制、執(zhí)行與分析。在預(yù)算編制上，要以當(dāng)年的數(shù)據(jù)為支撐，各科室之間密切配合與溝通，可以采用參與式預(yù)算，即讓各相關(guān)科室的相關(guān)人員都參與其中，每個人都有發(fā)言權(quán)，形成更加完善的預(yù)算管理體系。在預(yù)算分析上，對預(yù)算要進(jìn)行定期的分析，時間依據(jù)單位而定，可以每個季度或者每個月進(jìn)行一次，以便及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。在預(yù)算執(zhí)行上，按照財政部門出臺的相關(guān)政策認(rèn)真實施，嚴(yán)格控制資金管理，加大控制力度，更好的提高預(yù)算執(zhí)行能力。執(zhí)行過程中，隨時進(jìn)行監(jiān)督與檢查，完善動態(tài)監(jiān)測機制，更好的提高財政資金效率。

（二）改進(jìn)固定資產(chǎn)管理效果

大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)通過建立固定資產(chǎn)管理制度和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度來改進(jìn)管理效果。首先，要完善固定資產(chǎn)管理相關(guān)的制度。根據(jù)大連市財政局資產(chǎn)管理文件、市交通局資產(chǎn)管理辦法結(jié)合大連市道路運輸管理處實際情況，出臺內(nèi)部的固定資產(chǎn)管理辦法，進(jìn)行規(guī)范。特別是要對資產(chǎn)的購入情況、日常使用和處置的程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，并且在以后工作中要對出臺的內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度施行情況都要進(jìn)行有效的監(jiān)督。其次，要明確崗位分工和職責(zé)，明確固定資產(chǎn)管理部門和使用部門的職能和權(quán)限，并且建立統(tǒng)一的要求，對單位的固定資產(chǎn)實施分級管理，責(zé)任到具體個人，各負(fù)其責(zé)。最后，要加強日常的盤點與抽查，確保每一項資產(chǎn)的不被隨意挪用，防止隨意處置。把資產(chǎn)盤點和清查作為一項重要的日常工作，實施常態(tài)化管理，確保賬面與價值張相符。并且將每次盤點與抽查的結(jié)果進(jìn)行公布，對于違反規(guī)定的情況要及時通報。實現(xiàn)大連市道路運輸管理處正規(guī)化管理。

（三）建立健全內(nèi)部控制風(fēng)險評估機制

1.設(shè)置風(fēng)險評估工作小組

成立風(fēng)險評估工作小組，歸屬于內(nèi)控部門，由大連市道路運輸管理處主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各科室負(fù)責(zé)人及外聘專家組成小組成員，共同負(fù)責(zé)對風(fēng)險進(jìn)行識別，評估。風(fēng)險評估小組，需要針對大連市道路運輸管理處日常的經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險作出全面的評估。評估過程需要系統(tǒng)、客觀，對于評估的風(fēng)險并給出相應(yīng)的應(yīng)對措施。具體的職責(zé)是需要制定單位年度的風(fēng)險評估計劃，要明確當(dāng)年的評估任務(wù)，在開展評估的過程中，要積極協(xié)調(diào)各個科室的負(fù)責(zé)人對相關(guān)業(yè)務(wù)實施風(fēng)險識別和具體評估，對于經(jīng)濟活動要重點關(guān)注，定期進(jìn)行監(jiān)督，評估結(jié)果要形成書面報告提高領(lǐng)導(dǎo)辦公室。

2.建立完善的內(nèi)部控制風(fēng)險識別和預(yù)普機制

風(fēng)險評估工作小組可以針對單位的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、項目管理、合同管理每年進(jìn)行一次風(fēng)險評估工作，如有必要可一年多次。進(jìn)行識別風(fēng)險時，應(yīng)當(dāng)事前對風(fēng)險問題進(jìn)行相應(yīng)的分析，并針對問題提出解決方案。可以采用風(fēng)險清單法、文件審查法、實地檢查法、流程圖法、財務(wù)報表分析法及小組討論等方式進(jìn)行。風(fēng)險程度分為五個檔位，分別為較低、低、中、高、較高，根據(jù)具體的評估結(jié)果進(jìn)行合理的區(qū)分，最終將分類的評估結(jié)果采取相應(yīng)的對策，爭取讓風(fēng)險降到最低。風(fēng)險評估小組在事中要及時跟進(jìn)檢查過程，全方面、多角度的分析、監(jiān)控，對于潛在的風(fēng)險一個也不放過，采取合理的應(yīng)對措施和控制措施對風(fēng)險進(jìn)行防范。事后要做好總結(jié)工作，針對出現(xiàn)的新、老風(fēng)險進(jìn)行全面分析，效果顯著的繼續(xù)保持，效果較差的要進(jìn)行及時的調(diào)整，強化預(yù)警機制。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督體系

內(nèi)部監(jiān)督體系的主要工作是對內(nèi)部控制工作運行進(jìn)行一個再控制、再監(jiān)督，協(xié)調(diào)管理層進(jìn)行督查工作，能有效提高內(nèi)部控制的效率及工作品質(zhì)。大連市道路運輸管理處可通過以下方式完善內(nèi)部監(jiān)督管理：第一，建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)。摒棄現(xiàn)有的財務(wù)部門人員兼職內(nèi)部監(jiān)督小組成員的做法，內(nèi)部審計機構(gòu)要設(shè)立獨立于財務(wù)部門以外的機構(gòu)，做到財務(wù)審計是不同的人員進(jìn)行?？梢云赣脤I(yè)人員完成，或者從其他部門抽調(diào)人員形成成員，并配備有內(nèi)部審計從業(yè)資格證人員進(jìn)行審計工作，切實做好相關(guān)工作。第二，健全和完善內(nèi)部監(jiān)督制度。按照制度規(guī)范對本單位的工作進(jìn)行隨時檢驗與抽查，在日常工作中看是否存在舞弊等風(fēng)險情況，一旦有問題及時提出相關(guān)意見并做好糾正。

（五）健全信息溝通機制

1.整合搭建網(wǎng)絡(luò)辦公和信息資源共享平臺

大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)加強對信息資源共享平臺的建設(shè)工作，適當(dāng)投入資金進(jìn)行相應(yīng)的完善，借助互聯(lián)網(wǎng)軟件設(shè)備，對車輛的信息采集系統(tǒng)、代碼管理系統(tǒng)等進(jìn)行綜合管理，提高工作效率，實現(xiàn)一次輸入，各部門共享。

2.建立健全有效的反饋和溝通系統(tǒng)

為提高溝通效率，實現(xiàn)消息傳遞的準(zhǔn)確與迅速，大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)辦公平臺，管理層傳達(dá)的信息可以及時、有效、精準(zhǔn)的傳遞每一個員工，防止發(fā)生曲解。傳遞信息的方式更是多種多樣，充分利用現(xiàn)代的發(fā)展成果，例如辦公室內(nèi)部通知、微信建群、公眾號平臺等多種辦法，使各級人員得到有效的溝通，加強同事間的了解，構(gòu)建和諧的工作環(huán)境，使各部門之間更有效的配合。在與社會各界人士溝通上，大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)以電子政務(wù)網(wǎng)站為載體，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺與社會公眾之間進(jìn)行合理有效的溝通，并制定《大連市道路運輸管理處信息工作管理辦法》，形成每年一次的信息公開年度報告。