摘?要：城鎮(zhèn)化推進的過程離不開政府財政政策的支持，文章從城鎮(zhèn)化與財政的關(guān)系出發(fā)，分析了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程對政府財政收支的影響，接著從理論基礎(chǔ)角度討論了運用財政政策推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然性，最后結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度、多方位融資方式給出城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的財政建議，希望通過研究，找到利用財政政策促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效路徑，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)更好地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;財政政策;轉(zhuǎn)移支付;財政關(guān)系

中圖分類號：F812.2??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）07-0077-02

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代城市型社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，涉及內(nèi)容豐富，很多學者已經(jīng)從人口學、經(jīng)濟學、社會學等角度對城鎮(zhèn)化的概念做了闡釋，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國城市化已經(jīng)突破了50%。而財政政策對我國城鎮(zhèn)化進程具有重大影響，從某種程度上說，財政政策決定著城鎮(zhèn)化的進程。

一、 城鎮(zhèn)化與財政的關(guān)系

（一）城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平影響著財政的收支狀況

首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠促進生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，有助于形成產(chǎn)業(yè)集聚群，進而發(fā)揮集聚效應，使投資的平均成本和邊際成本顯著降低，可以產(chǎn)生較大的市場以及更高的利潤。隨著經(jīng)濟活動不斷地向城市集中，市場需求也會快速增長，呈現(xiàn)出多元化的需求，也會促進更加專業(yè)化的分工，帶來經(jīng)濟效率的進一步提升。同時，城鎮(zhèn)化帶來的規(guī)模效應反過來會擴大經(jīng)濟運行規(guī)模，進而增加稅收來源，提升國家的財政收入。其次，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，科學技術(shù)隨之進步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會相應進行轉(zhuǎn)換和優(yōu)化升級。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，一些研究開發(fā)、現(xiàn)代服務行業(yè)，如金融業(yè)、計算機服務業(yè)等新型業(yè)態(tài)，需要依托城市集聚優(yōu)勢才能快速發(fā)展，而這些產(chǎn)業(yè)的高回報又能夠吸引更多的資本、先進的技術(shù)和高素質(zhì)人才，這些要素的整合反過來會促進科學技術(shù)的進步與創(chuàng)新，并促進形成新興產(chǎn)業(yè)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的服務業(yè)和工業(yè)的比重將會進一步提高，而服務業(yè)和工業(yè)的財政貢獻能力明顯高于農(nóng)業(yè)的財政貢獻能力，所以城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變與優(yōu)化升級會使得服務業(yè)帶來的財政收入有較大增加，導致財政收入來源的格局發(fā)生較大變化。此外，城鎮(zhèn)化不僅會對財政收入產(chǎn)生影響——增加財政收入，而且對財政的支出也會產(chǎn)生巨大影響：城鎮(zhèn)化進程帶來的人口聚集改變了以往相對分散的情況，提高了基本公共服務的資金使用效率，減少了支出成本。

（二）運用財政政策推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然性

城鎮(zhèn)化建設(shè)具有準公共產(chǎn)品的特性，這是財政政策參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論依據(jù)。準公共產(chǎn)品具有外部性和不完全的非排他性與非競爭性的特點。城鎮(zhèn)化建設(shè)進程有促進城鄉(xiāng)快速發(fā)展、帶動周邊經(jīng)濟的發(fā)展、輻射范圍廣、可以有效解決部分農(nóng)村地區(qū)貧困問題、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、提高國民素質(zhì)等優(yōu)勢。這些外部效應不完全具有私人物品消費的獨立性，它的消費和供給是存在溢出性的，在其外部性覆蓋的范疇和領(lǐng)域內(nèi)，它具有共同消費性，從而體現(xiàn)出城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共性特點。而且，在城鎮(zhèn)化的進程中，獲得收益的邊際成本接近于零，在技術(shù)上很難將特定的獨立個體剔除在收益范圍之外，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)得不完全的非排他性與非競爭性。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的推進無法簡單地依靠市場的資源配置來進行調(diào)節(jié)，需要政府的財政政策來進行干預。在城鎮(zhèn)化進程中，公共支出規(guī)模會大幅提高，需要財政給予大力支持。在推進城鎮(zhèn)化進程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會大力開展，因為一個地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度不僅是居民進行生產(chǎn)生活的首要考慮因素，而且也是發(fā)揮地區(qū)集聚承載能力的關(guān)鍵因素，還是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中必不可少的硬件設(shè)施。但一般來說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額度較大，投資時間相對較長，投資回報率較低，私人部門往往會望而卻步。盡管近年廣泛開展的政府與社會資本合作模式可以在某種程度上吸引社會資本的參與，但參與率仍然不高，絕大部分社會資本仍處于觀望狀態(tài)，這種情況下就迫切需要財政上提供資金來完成城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外，在城鎮(zhèn)人口聚集的過程中，居民對教育、醫(yī)療等基本公共服務的需求也逐漸增加，這些公共服務的供給是城鎮(zhèn)發(fā)展的軟實力，在很大程度上決定著這個地區(qū)的發(fā)展趨勢，而良好的公共服務需要大量的注入資金，因此也需要財政進行資金支持。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)需要財政政策引導

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但這需要政府財政政策的積極引導。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，傳統(tǒng)行業(yè)受到外部沖擊，將面臨轉(zhuǎn)型的壓力，開始將傳統(tǒng)上的高污染、高排放的發(fā)展模式轉(zhuǎn)換成低污染、低消耗的生產(chǎn)模式。第三產(chǎn)業(yè)比重將會增加，且發(fā)展迅速。為引導甚至加速這種變化，政府就要利用積極的財政政策進行調(diào)控，如稅收返還、政府財政補貼。而且在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況不同，在相當長的一段時期內(nèi)會存在地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，這也需要通過政府財政轉(zhuǎn)移支付的方式，增加對落后地區(qū)的財政補貼，同時配合政策引導，促進落后地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，縮小地區(qū)間差距，促進地區(qū)間經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、 城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的財政建議

（一）調(diào)整政府間的財政關(guān)系

我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，各級政府間的財政關(guān)系劃分不科學，使得地方政府事權(quán)與支出責任不匹配，導致在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中地方政府面臨較大的財政壓力。為緩解地方政府的財政壓力，需要科學調(diào)整政府間的財政關(guān)系，讓地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中更有效地提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務。

經(jīng)過分稅制改革后，我國各級政府在原則上確立了事權(quán)與支出責任的劃分，但在實際中缺乏規(guī)范的操作過程，問題頗多，如地方政府在處理具有廣泛外溢性公共事務時存在支出責任錯位，而上級政府在事權(quán)下放的同時，相關(guān)財力并未相應匹配，使地方政府財政存在較大缺口。因此，我國要在分稅制的基礎(chǔ)上進一步科學劃分地方與中央的支出責任：可按照受益原則，對事權(quán)進行科學下放，如對跨多區(qū)域的公共性事務，按照各地區(qū)實際收益比例，確定各自的支出責任;也可根據(jù)信息處理復雜性原則進行劃分，即信息處理復雜程度越高，越應該由地方政府管理，由地方政府承擔支出責任。另外也要適當下放地方政府適當財權(quán)，給予地方政府適當?shù)亩愂樟⒎?quán)，培訓符合地方實際情況的稅收體系，這樣不僅能夠有效改善城鎮(zhèn)化進程中所面臨的預算約束，提高供給效率，而且有利于完善我國地方的稅收體系。同時配合財政上轉(zhuǎn)移支付手段，保證地方政府財力充足，實現(xiàn)事權(quán)與支出責任相一致，增強地方政府推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體把控能力。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度

為了解決財政薄弱地區(qū)的資金缺口，均衡各地區(qū)之間的財政差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務的均等化，中央給予地方財政一部分轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付制度仍需完善：

首先，我國的財政專項轉(zhuǎn)移支付具有資金數(shù)額大、?？顚Ｓ们乙话阋蟮胤秸才畔鄳涮踪Y金的特性，使得地方政府不能統(tǒng)籌規(guī)劃，往往會造成地方政府供需錯位，加大了地方政府的財政壓力，影響公共服務的供給，降低了資金使用效率，而且專項轉(zhuǎn)移支付在資金分配上容易產(chǎn)生尋租行為，在監(jiān)管上也存在較大難度。我國財政一般轉(zhuǎn)移支付用于提供基本公共服務，資金靈活，地方政府可以根據(jù)實際情況合理安排資金用途。因此在城鎮(zhèn)化進程中，要加大一般轉(zhuǎn)移支付的比重，能夠讓地方政府充分利用轉(zhuǎn)移支付的資金，提高使用效率，更好地提供基本公共服務。其次，稅收返還制度在設(shè)計初始就有改善不同地區(qū)發(fā)展不平衡的作用，但實際中效果并不明顯，甚至還有擴大地區(qū)間不平衡的趨勢，因此要采用更加科學的稅收返還金額的計算方法，在不打擊地方政府積極性的同時，縮小地區(qū)間的不平衡差距。另外也可以借鑒德國的轉(zhuǎn)移支付形式，實行橫向轉(zhuǎn)移支付制度，進一步提高轉(zhuǎn)移支付的使用效率。最后，考慮到實際在推行城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，往往是省以下的政府承擔主要的事權(quán)，但現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對省以下并沒有做出清晰的安排，一般情況下行政層級越高，獲得的轉(zhuǎn)移支付就越多，這也會造成資金供需矛盾。因此要科學建立省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，保證城鎮(zhèn)化進程的基層政府能夠獲得足夠的財力，進而加快城鎮(zhèn)化的進程。

（三）進行多方位融資建設(shè)，加強財政管理力度

從各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗來看，通過地方政府發(fā)行債券進行融資也是地方政府進行城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資方式。借鑒其他國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗，允許地方政府自主發(fā)行債券能夠緩解地方政府的財政壓力，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項重要融資方式。但由于我國地方政府發(fā)行債券存在諸如發(fā)行管理與風險控制等問題，因此，此項舉措并不能有效緩解我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的資金壓力。為使此項融資方式完全開放，確保融資方式的連續(xù)，需要建立科學的地方政府債券管理框架，明確各地方政府債務規(guī)模上限，建立科學的風險控制方法，并考慮將地方政府舉債情況納入政效考核，加大信息披露，強化市場監(jiān)督。另外，也可以采用PPP模式加快城鎮(zhèn)化建設(shè)：采用政府與社會資本合作的方式進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以有效發(fā)揮財政的杠桿作用，利用財政資金撬動民間資本，進而緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的壓力。但由于我國PPP模式發(fā)展時間較短，使得在法律制度層面以及在實際操作中都會遇到很多問題，因此就需要建立明確的法律法規(guī)，從法律層面對PPP模式進行明確界定。在PPP模式的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，還要處理好風險識別、風險分擔以及利益分享等問題，以吸引更多民間資本的廣泛參與，讓PPP模式真正成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的重要方式。此外，還要嚴格預算管理，增加財政透明度，保證在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。

充分發(fā)揮政府財政職能，推進城鎮(zhèn)化進程。首先充分發(fā)揮政府財政職能，逐步實現(xiàn)基本公共服務的均等化，加大對城鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障服務、再就業(yè)培訓的資金投入，讓所有人都能夠分享城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，增強城鎮(zhèn)化的包容性。另外，通過財政投資，借助政策優(yōu)勢，可以發(fā)揮集聚效應，逐漸調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財經(jīng)政法大學財政稅務學院財政學專業(yè)，經(jīng)濟學碩士，研究方向：財政學。