儲立芳

[摘要]探討公路工程檔案管理的新方法有利于促進(jìn)檔案管理規(guī)范化、豐富檔案學(xué)研究體系、釋放檔案潛在價(jià)值。文章指出了當(dāng)前公路工程檔案管理存在管理意識松懈、管理制度缺失、管理手段單一等問題。針對這些問題提出相應(yīng)的措施，即構(gòu)建公路工程檔案管理機(jī)制、制定公路工程檔案管理制度、充實(shí)公路工程檔案管理技術(shù)。

[關(guān)鍵詞]公路工程；檔案管理；管理理念

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801116

公路工程檔案是指從工程項(xiàng)目提成、立項(xiàng)、審批、勘察設(shè)計(jì)、生產(chǎn)準(zhǔn)備、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等工程建設(shè)及工程管理過程形成并應(yīng)歸檔保存的文字、表格、聲像、圖紙等各種載體材料。[1]開展公路工程檔案管理的目的在于加強(qiáng)公路、公路用地及公路設(shè)施的保護(hù)，促進(jìn)我國公路事業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮公路在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活中的作用。從我國現(xiàn)階段開展公路工程檔案管理的實(shí)踐來看，公路工程檔案管理尚處于探索階段，公路工程檔案雜亂、相關(guān)人員管理意識不強(qiáng)、完整性和系統(tǒng)性得不到保證、使用率低等問題普遍存在，嚴(yán)重制約了我國公路管理水平。特別是人類進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代以來，以數(shù)據(jù)體量巨大（Volume）、數(shù)據(jù)類型繁多（Variety）、價(jià)值密度低（Value）、處理速度快（Velocity）為特征的大數(shù)據(jù)給公路工程檔案管理工作帶來新的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)。因此，探尋開展公路工程檔案管理的意義、分析公路工程檔案管理面臨的挑戰(zhàn)并提出相應(yīng)的完善措施顯得非常必要而又迫切。

1探討公路工程檔案管理的意義

公路是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，需要通過現(xiàn)代化管理手段和制度化管理體系來保障其功能的有效發(fā)揮。公路工程檔案管理作為公路管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對其管理理念、管理機(jī)制、管理制度、管理手段、發(fā)展趨勢等進(jìn)行深入研究將具有重要意義。

11促進(jìn)檔案管理規(guī)范化

開展公路工程檔案管理的最終目的是促進(jìn)我國公路產(chǎn)業(yè)在法律規(guī)定的引導(dǎo)下走向法制化、規(guī)范化。從完善公路工程檔案管理制度來看，目前，我國有關(guān)公路工程檔案管理的法律法規(guī)極少，零散地分布于《檔案法》《公路法》《公路工程竣交工驗(yàn)收辦法實(shí)施細(xì)則》《公路安全保護(hù)條例》等法律文件之中，難以有效規(guī)范具體公路工程檔案管理工作。而通過研究公路工程檔案管理工作，可以對公路工程檔案管理過程中具有重大法律意義的現(xiàn)象和事實(shí)進(jìn)行高度概括，抽象表達(dá)形成用于指導(dǎo)公路工程檔案管理實(shí)踐的一般性規(guī)律，促使我國公路工程檔案管理工作走向法制化、規(guī)范化道路。從規(guī)范公路工程檔案管理流程來看，公路工程檔案管理研究涉及公路工程檔案的形成、建設(shè)、管理、應(yīng)用、維護(hù)、保障等環(huán)節(jié)，通過分析每項(xiàng)環(huán)節(jié)的實(shí)施現(xiàn)狀，找出實(shí)施過程中存在的不足，并提出相應(yīng)的完善意見，有利于統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的公路工程檔案管理流程的誕生。

12豐富檔案學(xué)研究體系

開展公路工程檔案管理研究既是對傳統(tǒng)檔案學(xué)理論的繼承，又是對未來檔案學(xué)發(fā)展方向的補(bǔ)充。從檔案學(xué)研究體系構(gòu)成要素來看，開展公路工程檔案管理研究能夠豐富檔案學(xué)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究。在管理公路工程檔案過程中總結(jié)出的一般性規(guī)律，可以豐富檔案事業(yè)發(fā)展的基本理論體系，這些基本理論體系又將反作用于具體公路工程檔案管理實(shí)踐活動(dòng)，形成關(guān)于公路工程檔案事業(yè)建設(shè)的理論體系。從檔案學(xué)研究發(fā)展的特點(diǎn)來看，當(dāng)代科學(xué)發(fā)展的大趨勢是多學(xué)科的相互滲透，科學(xué)的高度分化和綜合的趨勢越來越趨于主導(dǎo)地位，其結(jié)果是大量的交叉性、邊緣性學(xué)科不斷出現(xiàn)。[2]公路工程檔案管理研究不僅是檔案學(xué)研究的范疇，還屬于行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)學(xué)科的研究范疇。在遵循檔案學(xué)基本原理的基礎(chǔ)上，從行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)視角展開研究，既豐富了檔案學(xué)研究的視角與方法，又推進(jìn)了公路工程檔案規(guī)范化管理的理論與操作體系的誕生。從檔案學(xué)研究支撐條件來看，公路工程檔案一方面能夠?yàn)榭蒲腥藛T提供最直接的原始記錄作為借鑒，另一方面能夠?yàn)閷?shí)驗(yàn)開展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為間接參考?？茖W(xué)地管理工程檔案有助于檔案研究人員在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，汲取其研究成果中的精華，彌補(bǔ)其研究成果中的不足，避免研究工作陷入誤區(qū)。

13釋放檔案潛在價(jià)值

公路工程檔案管理的價(jià)值在于釋放公路工程檔案的參考決策價(jià)值、法律證據(jù)等其他價(jià)值。公路工程檔案記錄著公路工程建設(shè)及管理的全過程，包含了公路工程從項(xiàng)目籌備、項(xiàng)目招標(biāo)、勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)督及竣工驗(yàn)收等過程中形成的各種有保存價(jià)值的文字、圖像、聲像等形式與載體的資料，能夠客觀真實(shí)地反映公路工程建設(shè)及管理的歷史面貌。在參考決策方面，進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，檔案資源幾何級增長，信息流通速度加快，公路工程項(xiàng)目投融資主體、渠道呈現(xiàn)出多元化趨勢，這些都給公路管理工作提出了新的要求。它要求公路管理部門在制定戰(zhàn)略決策、管理決策、業(yè)務(wù)決策時(shí)要做到及時(shí)、準(zhǔn)確和科學(xué)。通過研究公路工程檔案，可以使管理者清楚地發(fā)現(xiàn)公路工程建設(shè)及管理過程中存在的資源配置不合理、人員安排不科學(xué)、組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低、工程建設(shè)成本高等問題，從而采取合理有效的措施，及時(shí)調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，降低工程建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)，最終推動(dòng)公路事業(yè)的有序發(fā)展。

在法律證據(jù)價(jià)值方面，公路工程檔案詳細(xì)地記錄了公路工程建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模和施工質(zhì)量，是責(zé)任主體用于澄清責(zé)任、推行工程質(zhì)量終身制的有力保障。在公路工程建設(shè)及管理的過程中，不可避免地會出現(xiàn)合同雙方對簿公堂的情況。有時(shí)權(quán)利受損主體會因缺少某些關(guān)鍵性的證據(jù)資料，往往在整個(gè)訴訟過程中顯得十分被動(dòng)，而通過研究公路工程檔案能夠幫助權(quán)利受損主體迅速找到贏得訴訟的關(guān)鍵性證據(jù)資料。

2公路工程檔案管理面臨的挑戰(zhàn)

公路管理部門開展公路工程檔案管理工作具有重要意義，但從當(dāng)前各單位管理公路工程檔案的現(xiàn)狀看，公路工程檔案管理工作面臨以下挑戰(zhàn)。

21管理意識松懈

公路工程檔案管理意識是指公路管理部門能夠自覺運(yùn)用科學(xué)管理的思想方法和基本原則去探尋、分析和解決公路工程檔案管理過程中面臨的問題，在長期的公路工程檔案管理過程中形成的一種獨(dú)特的智慧。它來源于公路工程管理實(shí)踐活動(dòng)，同時(shí)又高于公路工程管理實(shí)踐活動(dòng)，對公路工程檔案管理實(shí)踐起著重要的指導(dǎo)作用。目前，公路工程檔案管理意識松懈已經(jīng)成為公路管理部門在開展公路工程檔案整理時(shí)亟須解決的問題之一。在公路工程檔案價(jià)值的認(rèn)知方面，部分參建單位仍舊存在以往封閉、保守的觀念，沒有認(rèn)識到公路工程檔案是公路工程建設(shè)過程中的真實(shí)記錄，忽視公路工程檔案在參考決策、法律證據(jù)等方面的價(jià)值，出現(xiàn)了重進(jìn)度、輕記錄，重建設(shè)、輕檔案的錯(cuò)誤意識，導(dǎo)致公路工程檔案的完整性、系統(tǒng)性遭受到不同程度的破壞。在公路工程檔案管理工作的實(shí)施方面，部分參建單位缺乏專業(yè)的檔案管理人員。隨著我國大規(guī)模公路建設(shè)的開展，公路管理部門需要管養(yǎng)的公路路程日益增長，公路管理人員工作量日益增大，只能通過聘用臨時(shí)工作人員整理檔案。這些臨時(shí)工作人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，未能系統(tǒng)地學(xué)習(xí)公路工程檔案整理方面的知識，檔案整理技術(shù)參差不齊，難以滿足公路工程檔案整理工作的需要?；蛘呤翘暨x部分大型公路工程項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的檔案進(jìn)行整理，久而久之會導(dǎo)致大量公路工程檔案材料遺失。endprint

22管理制度缺失

公路工程檔案管理制度是公路工程檔案管理必須遵循的規(guī)章制度，科學(xué)合理的公路工程檔案管理制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然選擇，它能為公路工程檔案管理工作的有序開展提供制度保證。從現(xiàn)階段我國關(guān)于公路工程檔案的立法實(shí)踐來看，現(xiàn)行公路工程檔案管理制度極為復(fù)雜、不規(guī)范，在實(shí)際操作中很難將其運(yùn)用到具體情形中。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，公路工程檔案權(quán)屬關(guān)系不明。清晰的權(quán)屬關(guān)系是保障公路工程檔案管理工作正常運(yùn)行的首要條件，它能夠幫助明確不同主體在參與公路工程檔案管理過程中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。然而現(xiàn)行法律政策并未明確劃分不同主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。如關(guān)于公路檔案管理權(quán)限的確認(rèn)，《檔案法》《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》均明確規(guī)定縣級以上檔案行政管理部門為執(zhí)法主體，而《公路路政檔案管理制度》規(guī)定，省公路管理機(jī)構(gòu)的路政機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)全省路政檔案管理工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，沒有具體明確公路檔案管理權(quán)限主體。[3]

第二，公路工程檔案管理流程不規(guī)范。雖然公路工程參建單位的項(xiàng)目管理處在項(xiàng)目開工初期就制訂了《竣工檔案編制實(shí)施細(xì)則》和《項(xiàng)目檔案管理辦法》等一系列用于規(guī)范公路工程檔案管理的制度，但是在實(shí)際落實(shí)的過程中，部分參建單位忽視了公路工程檔案立卷編制的重要性，沒有建立起具體的公路工程檔案的收集、歸類和保管制度，或者已經(jīng)制定了相應(yīng)制度，但不注重落實(shí)。由此出現(xiàn)了檔案整理人員不知道如何歸檔、檔號應(yīng)該如何編寫、已經(jīng)整理好的公路工程檔案內(nèi)沒有明確的卷內(nèi)目錄等情況，嚴(yán)重制約了公路工程檔案的增值利用。

23管理手段單一

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，公路工程檔案類型增多，檔案數(shù)量快速增長，來源渠道更加豐富，收集整理難度加大，公民對公路工程檔案利用頻率增加，需求呈現(xiàn)出多元化趨勢。新時(shí)期賦予公路工程檔案管理的特點(diǎn)均要求公路管理部門創(chuàng)新公路工程檔案管理手段。然而，公路管理部門并未察覺新時(shí)期賦予公路工程檔案管理工作的特點(diǎn)，依舊使用單一化的管理手段管理公路工程檔案。

從公路管理部門管理工程檔案的技術(shù)手段來看，未能充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的推動(dòng)作用。只有將數(shù)字技術(shù)引進(jìn)并應(yīng)用到公路工程檔案的信息化管理過程中，通過改變公路工程檔案的記錄方式和存儲方式，才能促進(jìn)公路工程檔案資源在互聯(lián)網(wǎng)平臺上的資源共享，使公路工程檔案發(fā)揮出實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。公路工程檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)作為數(shù)字化公路工程檔案的基礎(chǔ)，由于公路管理部門未能在技術(shù)要求和格式規(guī)范方面做出統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)發(fā)展成為阻礙實(shí)現(xiàn)公路工程檔案資源共享的最大障礙。公路工程檔案類型多、數(shù)量大，如果將所有的公路工程檔案都進(jìn)行數(shù)字化，必將耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。更何況并不是所有的公路工程檔案都具有保存和增值開發(fā)的價(jià)值。這就要求檔案整理人員對公路工程檔案的數(shù)字化范圍進(jìn)行確認(rèn)。盡管我國《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》中明確規(guī)定了數(shù)字化檔案的確定原則，但是這些規(guī)定都是從宏觀角度出發(fā)劃分?jǐn)?shù)字化檔案的范圍，這種模糊的規(guī)定給檔案整理人員實(shí)際操作增加了不少麻煩。

從公路管理部門管理工程檔案的獎(jiǎng)懲手段來看，未能發(fā)揮獎(jiǎng)懲手段的實(shí)際作用。通常情況下，在公路工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，參建單位都會了解相關(guān)的檔案管理制度，制度中明確規(guī)定了獎(jiǎng)罰措施，因?yàn)橐_保公路工程進(jìn)度或者礙于情面，所以這些獎(jiǎng)罰措施（尤其是懲罰措施）無法真正落實(shí)到實(shí)處，妨礙了公路工程檔案的有效管理。

3完善公路工程檔案管理的措施

公路工程檔案是衡量公路管理科學(xué)化和現(xiàn)代化的重要尺度，是公路管理部門決策和制定決策的基礎(chǔ)，是日后維護(hù)、運(yùn)營、改擴(kuò)建公路的重要依據(jù)，因此有必要進(jìn)一步完善公路工程檔案管理的具體措施，以彌補(bǔ)公路工程檔案管理在管理意識、管理制度、管理手段等方面存在的不足。具體完善措施如下。

31構(gòu)建公路工程檔案管理機(jī)制

構(gòu)建公路工程檔案管理機(jī)制的目的在于提高公路工程檔案管理工作的效率，保障公路工程檔案管理工作向著更加規(guī)范、更加科學(xué)的方向發(fā)展，促進(jìn)公路工程檔案管理更加專業(yè)化、精細(xì)化。筆者認(rèn)為構(gòu)建公路工程檔案管理機(jī)制應(yīng)從構(gòu)建人才機(jī)制、績效機(jī)制、服務(wù)機(jī)制三方面著手。

構(gòu)建人才機(jī)制要重點(diǎn)突出以人為本的重要理念，注重將人的自然屬性、社會屬性和精神屬性有機(jī)地結(jié)合在一起。在公路工程檔案管理的過程中，只有把人的屬性有機(jī)地結(jié)合起來才能充分調(diào)動(dòng)檔案管理人的工作積極性，只有在管理過程中營造出尊重勞動(dòng)成果和工作意愿的環(huán)境才能調(diào)動(dòng)檔案管理人員的創(chuàng)造性。注重培養(yǎng)綜合性的公路工程檔案管理人才，幫助提高他們的專業(yè)業(yè)務(wù)知識和技能水平。應(yīng)注重提升公路工程檔案工作隊(duì)伍的整體水平，實(shí)行職業(yè)資格證書制度，加強(qiáng)檔案管理人員的職業(yè)道德建設(shè)。

構(gòu)建績效機(jī)制可以進(jìn)一步明確公路工程檔案管理過程中各參與主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，在引起領(lǐng)導(dǎo)重視的同時(shí)調(diào)動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)中管理人員的工作積極性，最終提高公路工程檔案管理的效率。構(gòu)建績效機(jī)制需要公路管理部門設(shè)立明確的目標(biāo)，制定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲制度。

構(gòu)建服務(wù)機(jī)制以提高公路工程檔案的利用率。開展公路工程檔案管理的最終目的是為了讓政府部門、社會公眾更好地利用公路工程檔案，使公路工程檔案的價(jià)值達(dá)到最大化。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，社會公眾對公路工程檔案的需求更加多樣，因此在構(gòu)建服務(wù)機(jī)制時(shí)要嘗試拓寬公路工程檔案的服務(wù)面，善于運(yùn)用多種服務(wù)渠道，努力滿足社會公眾的個(gè)性化需求。

32制定公路工程檔案管理制度

制定公路工程檔案管理制度能夠保證公路工程項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位在管理公路工程檔案的過程中做到有章可循。制定公路工程檔案需要對公路工程檔案管理活動(dòng)進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性思考，在制定過程中要注意以下幾點(diǎn)：

第一，不同規(guī)章制度之間注重協(xié)同。公路工程檔案管理制度的運(yùn)行必須在《檔案法》和《公路法》的體系之內(nèi)，不能出現(xiàn)與這兩部法律立法宗旨相違背的制度規(guī)定。《公路工程竣工驗(yàn)收辦法》《公路工程竣工文件材料立卷歸檔管理辦法》《高速公路建設(shè)項(xiàng)目案卷質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)章制度是正在運(yùn)行的規(guī)范公路工程檔案管理活動(dòng)的制度，公路管理部門在制定專門的公路工程檔案管理制度時(shí)，要避免與這些規(guī)章制度產(chǎn)生矛盾與沖突。endprint

第二，充分考慮單位自身的實(shí)際情況。由于各相關(guān)單位實(shí)際情況各不相同，因此應(yīng)在國家層面制定的法律規(guī)章框架下，根據(jù)本單位實(shí)際，制定本單位高速公路檔案管理規(guī)章制度，以此作為實(shí)行檔案精細(xì)化管理的遵循。[4]

第三，規(guī)范公路工程檔案管理制度制定過程。在制定公路工程檔案管理制度的過程中，公路管理部門應(yīng)該充分重視管理制度的制定工作，成立專門的公路工程檔案管理制度制定工作小組，選派具有法學(xué)、檔案學(xué)專業(yè)背景的管理人員作為小組成員，召開單位論證會討論管理制度草案，對其中存在疑問的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真修改和完善，以確保公路工程檔案管理制度的合法性、合理性和可行性。

33充實(shí)公路工程檔案管理技術(shù)

運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)管理公路工程檔案既是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是完善公路工程檔案管理、促進(jìn)公路工程檔案增值利用的有力保障。若要保證數(shù)字化技術(shù)能夠被靈活地運(yùn)用到公路工程檔案管理中，就必須完善相應(yīng)的技術(shù)管理體系。

制定公路工程檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)施公路工程檔案數(shù)字化的關(guān)鍵。數(shù)字化的對象是公路工程項(xiàng)目建設(shè)及管理過程中產(chǎn)生的傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案、音頻檔案和視頻檔案。在數(shù)字化轉(zhuǎn)化過程中要進(jìn)一步明確其范圍，在借鑒國際通用標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國數(shù)字化實(shí)施現(xiàn)狀，探索建立一套統(tǒng)一的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不同版本軟、硬件的需要，從而更好地實(shí)現(xiàn)檔案資源共享。

完善數(shù)字化公路工程檔案利用的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)。公路管理部門應(yīng)從多個(gè)面保護(hù)數(shù)字化公路工程檔案的安全。第一，要不斷提高公路工程檔案管理人員的信息安全意識；第二，組織公路工程檔案管理人員學(xué)習(xí)先進(jìn)的信息安全技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)防火墻技術(shù)、數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)、訪問權(quán)限技術(shù)、加密技術(shù)等，合理地將這些先進(jìn)的信息安全技術(shù)運(yùn)用到保護(hù)公路工程檔案數(shù)字化資源的實(shí)踐中；第三，針對公路工程檔案管理人員開展職業(yè)道德教育，加強(qiáng)他們的檔案信息倫理意識；第四，通過廣泛宣傳公路工程檔案的重要性和安全性，在全社會營造出保護(hù)公路工程檔案安全的良好氛圍。參考文獻(xiàn)：

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