陳麗納

（廣州圖書(shū)館 廣東 廣州 510623）

2017年11月4日，《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共圖書(shū)館法》）經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)，于2018年1月1日起施行。這是我國(guó)首部全國(guó)層面的專(zhuān)門(mén)公共圖書(shū)館法，是我國(guó)長(zhǎng)期貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略在文化領(lǐng)域取得的又一豐碩成果?！豆矆D書(shū)館法》充分借鑒了國(guó)內(nèi)外公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收了我國(guó)公共文化法律政策和圖書(shū)館理論研究成果，立足于我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)公共圖書(shū)館進(jìn)行較為全面的規(guī)定，為我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展提供了法律保障，有利于推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。本文以《公共圖書(shū)館法》中關(guān)于圖書(shū)館總分館制建設(shè)有關(guān)規(guī)定為立足點(diǎn)，探討我國(guó)圖書(shū)館總分館制建設(shè)問(wèn)題。

1 從國(guó)家立法層面明確公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)

公共圖書(shū)館總分館制是經(jīng)國(guó)內(nèi)外公共圖書(shū)館發(fā)展實(shí)踐檢驗(yàn)過(guò)的、符合公共圖書(shū)館發(fā)展規(guī)律的建設(shè)模式，是我國(guó)當(dāng)前公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)，也是決定公共圖書(shū)館服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)普遍均等的根本。《公共圖書(shū)館法》第三十一條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的以縣級(jí)公共圖書(shū)館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸?？傪^應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！边@為我國(guó)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)指明了方向。

1.1 將基層圖書(shū)館的建設(shè)主體提升至縣級(jí)人民政府

按照我國(guó)現(xiàn)行管理體制，一級(jí)政府負(fù)責(zé)建設(shè)一級(jí)圖書(shū)館。但由于基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，無(wú)法承擔(dān)基層圖書(shū)館（室）的建設(shè)主體責(zé)任，因此，考慮到我國(guó)基層圖書(shū)館（室）建設(shè)的困境，吸收國(guó)內(nèi)圖書(shū)館發(fā)展先進(jìn)地區(qū)總分館制建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，《公共圖書(shū)館法》明確規(guī)定公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)主體，即由縣級(jí)人民政府承擔(dān)總分館制的建設(shè)責(zé)任，將基層圖書(shū)館建設(shè)納入縣級(jí)人民政府的職責(zé)范疇，提升了總分館制建設(shè)的保障力度。

1.2 明確管理機(jī)制

《公共圖書(shū)館法》明確了我國(guó)總分館建設(shè)管理機(jī)制。首先確定了縣級(jí)圖書(shū)館作為總館的法律地位，同時(shí)第十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書(shū)館?！边@將會(huì)促使未建設(shè)縣級(jí)圖書(shū)館的縣級(jí)人民政府加快總館的建設(shè)步伐，促使我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)“縣縣有圖書(shū)館”的建設(shè)目標(biāo)。其次，《公共圖書(shū)館法》將鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等定位為縣級(jí)圖書(shū)館的分館或者服務(wù)點(diǎn)，也就是說(shuō)，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照第十三條規(guī)定，根據(jù)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，在鎮(zhèn)（街道）綜合文化站和村（社區(qū)）圖書(shū)室建立分館，也可以建設(shè)服務(wù)點(diǎn)。這為地方建設(shè)公共圖書(shū)館總分館制提供了靈活的空間。將基層圖書(shū)館納入我國(guó)公共圖書(shū)館體系建設(shè)，有利于盤(pán)活基層圖書(shū)館閑置資源，將公共圖書(shū)館服務(wù)送至公眾身邊。此外，所謂“等”擴(kuò)大了分館外延，鼓勵(lì)具備條件的學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等的圖書(shū)館（室）、職工書(shū)屋、文化室以及符合條件且具有資質(zhì)的上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所，根據(jù)自身職能特點(diǎn)、在自愿原則下成為分館或基層服務(wù)點(diǎn)[1]。

1.3 確定建設(shè)目標(biāo)

公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)目標(biāo)包括兩個(gè)層面：一是“完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系”。隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已成為公眾獲取信息的主要方式之一，截至2017年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.51億，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.24億[2]，為了充分發(fā)揮分館和服務(wù)點(diǎn)作為文化陣地的作用，滿(mǎn)足公眾數(shù)字化信息需求，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化體系，將總館數(shù)字化信息資源延伸至分館和服務(wù)點(diǎn)，并實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)圖書(shū)館（分館、服務(wù)點(diǎn)）網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作。為推動(dòng)通借通還服務(wù)的順利開(kāi)展，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立配送體系，以確保圖書(shū)快速流轉(zhuǎn)，滿(mǎn)足公眾的借閱需求。二是“實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”。通借通還即意味著公眾在任一分館或者服務(wù)點(diǎn)即可外借服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)任一分館或者服務(wù)點(diǎn)的圖書(shū)，也可以在任一分館或者服務(wù)點(diǎn)歸還[3]。通借通還打破了公眾利用圖書(shū)館的空間限制，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了文獻(xiàn)信息共享，保障了城鄉(xiāng)基層公眾的信息需求。

1.4 明確職能分工

《公共圖書(shū)館法》規(guī)定“總館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，這是對(duì)總館職能的法定要求。可以說(shuō)，這是一種比較松散的總分館關(guān)系模式，當(dāng)然，也是《公共圖書(shū)館法》對(duì)我國(guó)總分館制建設(shè)的底線要求。地方可以賦予總館更多的職能責(zé)任，如實(shí)現(xiàn)對(duì)分館統(tǒng)一管理、統(tǒng)一采編、統(tǒng)一物流配送、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一人員調(diào)配等，以促進(jìn)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)；同時(shí)，分館和基層服務(wù)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法對(duì)服務(wù)內(nèi)容的規(guī)定，為公眾提供基本服務(wù)。

2 地方性圖書(shū)館立法實(shí)踐——以廣州市為例

我國(guó)地方性圖書(shū)館立法經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，在國(guó)家政策和各地公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)實(shí)踐的影響下，地方性圖書(shū)館立法充分吸收各方面經(jīng)驗(yàn)成果，并將其固化成法規(guī)或規(guī)章條文，反過(guò)來(lái)為地方公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)提供法律保障，同時(shí)也為我國(guó)制定《公共圖書(shū)館法》提供了參考?！豆矆D書(shū)館法》正式頒布并實(shí)施以前，我國(guó)已有12部地方性圖書(shū)館立法，其中，深圳、內(nèi)蒙古、湖北、北京、四川和廣州6地為地方性法規(guī)，上海、河南、浙江、烏魯木齊、山東和東莞6地為地方性政府規(guī)章。公共圖書(shū)館網(wǎng)絡(luò)和體系建設(shè)一直是我國(guó)地方圖書(shū)館立法的重點(diǎn)內(nèi)容。深圳、四川、廣州、東莞等地方性公共圖書(shū)館法規(guī)或者政府規(guī)章均對(duì)公共圖書(shū)館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做了不同程度的規(guī)定。其中，2013年實(shí)施的《四川省公共圖書(shū)館條例》首次在地方性圖書(shū)館立法中提出總分館建設(shè)思路，但未提及總分館的管理和運(yùn)行問(wèn)題；2015年實(shí)施的《廣州市公共圖書(shū)館條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），提出建設(shè)中心館與總分館相結(jié)合的管理體制和運(yùn)行機(jī)制?！稐l例》是我國(guó)第一部省會(huì)城市公共圖書(shū)館立法[4]，其內(nèi)容與后來(lái)頒布實(shí)施的《公共圖書(shū)館法》高度一致，同時(shí)又具備了地方性圖書(shū)館立法的特點(diǎn)，更為具體和可行，具有鮮明的廣州特色。下文將以廣州市圖書(shū)館立法和實(shí)施為例闡述廣州市總分館建設(shè)。

2.1 立法先行，創(chuàng)新公共圖書(shū)館管理體制。

公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，并且具有階段性[5]。廣州市結(jié)合其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，將立法目標(biāo)定位為促進(jìn)和規(guī)范廣州市公共圖書(shū)館的發(fā)展，重點(diǎn)解決鎮(zhèn)、街道圖書(shū)館發(fā)展中存在的保障不足問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)廣州市公共圖書(shū)館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[6]。關(guān)于公共圖書(shū)館制度設(shè)計(jì)的規(guī)定是立法工作中的重點(diǎn)，經(jīng)過(guò)了反復(fù)論證、修訂和完善，《條例》提出建設(shè)中心館與總分館相結(jié)合的管理體制，其中，市人民政府設(shè)立的公共圖書(shū)館為中心館，區(qū)人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)以區(qū)圖書(shū)館為區(qū)域總館，以鎮(zhèn)、街道圖書(shū)館為分館的總分館體系，同時(shí)規(guī)定區(qū)人民政府因地制宜地推動(dòng)村、社區(qū)圖書(shū)室和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)[7]，主要目的是推動(dòng)建設(shè)市、區(qū)及鎮(zhèn)、街道圖書(shū)館（分館）三級(jí)圖書(shū)館設(shè)施網(wǎng)絡(luò)主體架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展延伸服務(wù)從而形成四級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為公眾提供普遍均等的圖書(shū)館服務(wù)。為保障各級(jí)圖書(shū)館的資源投入，《條例》分別規(guī)定市級(jí)圖書(shū)館以及區(qū)域總館、鎮(zhèn)、街道圖書(shū)館（分館）建筑面積、基本藏量和年新增藏量的人均指標(biāo)合計(jì)值，并對(duì)市、區(qū)圖書(shū)館人員配備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化規(guī)定。同時(shí)明確各級(jí)圖書(shū)館的法定職責(zé)，其中市級(jí)圖書(shū)館負(fù)責(zé)全市公共圖書(shū)館業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)、制定和實(shí)施業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范、統(tǒng)籌通借通還服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)信息化管理系統(tǒng)和數(shù)字圖書(shū)館、組織工作人員專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)；區(qū)域總館負(fù)責(zé)對(duì)所屬分館進(jìn)行統(tǒng)一管理，本館和所屬文獻(xiàn)信息資源的統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一編目和統(tǒng)一物流，工作人員的統(tǒng)籌調(diào)配等職責(zé)；鎮(zhèn)、街道分館則提供公共圖書(shū)館基本服務(wù)內(nèi)容[7]。

2.2 制度設(shè)計(jì)，明晰總分館制建設(shè)路徑。

圖書(shū)館法治建設(shè)不僅僅是制定圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法，從根本上說(shuō)是圖書(shū)館法治環(huán)境建設(shè)、法律體系建設(shè)[8]。這不僅是國(guó)家層面圖書(shū)館法治建設(shè)的目標(biāo)，也是地方性圖書(shū)館立法建設(shè)的追求。為全面貫徹落實(shí)《條例》，廣州市制定了《廣州市“圖書(shū)館之城”建設(shè)規(guī)劃（2015—2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），《廣州市公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》《廣州市公共圖書(shū)館第三方評(píng)估管理辦法》兩個(gè)部門(mén)規(guī)范性文件和《廣州市公共圖書(shū)館文獻(xiàn)信息資源剔除規(guī)定》等多項(xiàng)配套制度，目前《廣州市公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》正在制訂過(guò)程中，將于2018年初發(fā)布。

《條例》的各項(xiàng)配套制度以《條例》為基礎(chǔ)和依據(jù)，同時(shí)又細(xì)化和完善了有關(guān)規(guī)定?！兑?guī)劃》在中心館與總分館相結(jié)合的管理體制框架下，提出鎮(zhèn)、街道圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)化改造項(xiàng)目，要求街道和常住人口少于10萬(wàn)的鎮(zhèn)圖書(shū)館建筑面積不少于500平方米（閱覽室面積不得少于300平方米），其中館藏紙質(zhì)信息資源不少于1.5萬(wàn)冊(cè)（藏書(shū)空間不少于3萬(wàn)冊(cè)），報(bào)刊不少于100種，鎮(zhèn)、街道分館年薪藏量達(dá)到2 000冊(cè)以上；常住人口達(dá)到10萬(wàn)以上的鎮(zhèn)圖書(shū)館的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)有所提高[9]。該項(xiàng)規(guī)定彌補(bǔ)了《條例》從體系角度出發(fā)規(guī)定區(qū)域總館和分館建筑面積等各項(xiàng)人均量化指標(biāo)不足之處，避免某些區(qū)因區(qū)館和鎮(zhèn)、街道分館每千人建筑面積之和達(dá)到《條例》規(guī)定目標(biāo)，而忽視提升鎮(zhèn)、街道分館保障水平；或者片面強(qiáng)調(diào)并規(guī)劃建設(shè)大型區(qū)域總館，而忽視甚至規(guī)避難度更大的鎮(zhèn)、街道分館建設(shè)[10]，有利于引導(dǎo)各區(qū)重視鎮(zhèn)、街道分館建設(shè)，從而在真正意義上實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館服務(wù)的普遍均等。

2016年，廣州市文化廣電新聞出版局印發(fā)《廣州市公共圖書(shū)館總分館服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)方案（2016—2017）》，方案規(guī)定，通過(guò)以各區(qū)保障為主、市財(cái)政支持、社會(huì)力量參與的方式推動(dòng)全市總分館體系建設(shè)，開(kāi)展區(qū)域總分館體系，區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道分館專(zhuān)業(yè)化改造3種類(lèi)型試點(diǎn)建設(shè)工作[11]。目前正在制定過(guò)程中的《廣州市公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》，亦提出在中心館與總分館相結(jié)合的管理體制下，以區(qū)政府為責(zé)任主體，以政府投入為主、社會(huì)力量參與等多種方式全面推進(jìn)鎮(zhèn)、街道分館建設(shè)，并進(jìn)一步明確鎮(zhèn)、街道分館的多種建設(shè)方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)目標(biāo)，明確了組織保障、財(cái)政投入、人力資源保障、績(jī)效考核等機(jī)制，以保障廣州市公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)路徑更加明晰①。

2.3 政府保障、社會(huì)參與，公共圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)成效顯著。

廣州市政府高度重視公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)，給予了強(qiáng)有力的保障，取得了顯著成果。自《條例》實(shí)施以來(lái)，在場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)方面，廣州市少年兒童圖書(shū)館新館完成改建并對(duì)外開(kāi)放，黃埔區(qū)圖書(shū)館香雪圖書(shū)館、從化圖書(shū)館二期、海珠區(qū)少兒圖書(shū)館先后對(duì)外開(kāi)放，目前各區(qū)已立項(xiàng)和在建項(xiàng)目共7個(gè)，廣州市公共圖書(shū)館場(chǎng)館設(shè)施將迎來(lái)一個(gè)跨越式發(fā)展。在經(jīng)費(fèi)投入方面，截至2017年11月，全市財(cái)政總投入達(dá)4.41億元，比2015年增長(zhǎng)了57.09%②。針對(duì)廣州市公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展不充分不平衡的情況，廣州市財(cái)政連續(xù)3年給予扶持，支持各區(qū)圖書(shū)館建設(shè)、文獻(xiàn)信息采購(gòu)以及北部貧困山區(qū)圖書(shū)館和部分鎮(zhèn)、街道分館建設(shè)。在總分館體系建設(shè)方面，各區(qū)人民政府積極建設(shè)總分館體系，截至2017年11月，廣州市共建成圖書(shū)館區(qū)域總館11個(gè)，全市148個(gè)街鎮(zhèn)建成圖書(shū)館分館111個(gè)，覆蓋率達(dá)75%；全市實(shí)現(xiàn)通借通還且向公眾免費(fèi)開(kāi)放的公共圖書(shū)館（分館）共有145所。在全市公共圖書(shū)館服務(wù)效益方面，截至2017年11月底，全市公共圖書(shū)館讀者進(jìn)館人次為1 936.88萬(wàn)，外借冊(cè)次2 449.16萬(wàn)冊(cè)，注冊(cè)讀者量為257.31萬(wàn)。同比2015年，分別增長(zhǎng)50.32%、78.38%、37.87%。在社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)方面，廣州市、區(qū)圖書(shū)館紛紛探索與社會(huì)力量合作建設(shè)公共圖書(shū)館的新思路，以財(cái)政小額投入撬動(dòng)社會(huì)力量大額投入，取得了良好效果。截至2017年12月，全市與社會(huì)力量合建圖書(shū)館分館19所，共接待讀者超過(guò)60萬(wàn)人次，文獻(xiàn)外借冊(cè)次38.55萬(wàn)，已成為廣州市公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)的有效補(bǔ)充②。

3 公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)的建議

2017年10月，廣州市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議聽(tīng)取和審議了廣州市人民政府關(guān)于《條例》的實(shí)時(shí)報(bào)告，總體上高度肯定了《條例》實(shí)施兩年來(lái)的成果，認(rèn)為市政府和相關(guān)職能部門(mén)采取了有力措施，認(rèn)真抓好《條例》的貫徹實(shí)施，有力地推動(dòng)全市“圖書(shū)館之城”建設(shè)③。基本健全的《條例》配套制度無(wú)疑是推動(dòng)《條例》較好地貫徹實(shí)施的一個(gè)重要因素。以美國(guó)為例，1956年美國(guó)聯(lián)邦制定第一部圖書(shū)館法《公共圖書(shū)館事業(yè)法》，1964年通過(guò)《公共圖書(shū)館事業(yè)及建設(shè)法》，同期，美國(guó)圖書(shū)館協(xié)會(huì)制定發(fā)布了《公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》 《公共圖書(shū)館系統(tǒng)最低標(biāo)準(zhǔn)》等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，促使20世紀(jì)60、70年代成為美國(guó)公共圖書(shū)館第二個(gè)大發(fā)展時(shí)期[12]。目前正值《公共圖書(shū)館法》頒布實(shí)施之際，我國(guó)應(yīng)在國(guó)家和地方層面及時(shí)啟動(dòng)配套制度的制定工作，這是促進(jìn)《公共圖書(shū)館法》貫徹實(shí)施的重要推手，有利于為全面建設(shè)公共圖書(shū)館總分館制提供制度保障。因此，本文以《公共圖書(shū)館法》對(duì)總分館制的規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合廣州市公共圖書(shū)館立法實(shí)踐，提出我國(guó)總分館制建設(shè)的建議，一方面，國(guó)家層面制定總分館制建設(shè)專(zhuān)門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)提供指導(dǎo)；另一方面，地方制定和實(shí)施配套制度，為各地公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)提供多角度的支持和保障，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化，在全國(guó)范圍內(nèi)有序推動(dòng)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)。

3.1 制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)[13]。筆者在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)檢索發(fā)現(xiàn)：截至目前，我國(guó)共有圖書(shū)館方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)14項(xiàng)，其中強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)，推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)13項(xiàng)；現(xiàn)行12項(xiàng)，即將實(shí)施2項(xiàng)?！豆矆D書(shū)館服務(wù)規(guī)范》是國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布的第一個(gè)規(guī)范公共文化服務(wù)的國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中的首個(gè)服務(wù)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)[14]。該標(biāo)準(zhǔn)在促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)專(zhuān)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。該標(biāo)準(zhǔn)還對(duì)總分館服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，但由于其重在規(guī)范服務(wù)，且主要適用對(duì)象是縣級(jí)以上公共圖書(shū)館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館、村（社區(qū)）圖書(shū)室僅是參照?qǐng)?zhí)行，又鑒于國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)的法律效力較弱，總體上對(duì)總分館建設(shè)推動(dòng)作用不大。同樣在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)檢索發(fā)現(xiàn)，我國(guó)圖書(shū)館行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共有17項(xiàng)，包括公共圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)系列標(biāo)準(zhǔn)、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館統(tǒng)計(jì)指南》《社區(qū)圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》《圖書(shū)館參考咨詢(xún)服務(wù)》等。其中，以筆者可獲得的第六次全國(guó)縣級(jí)以上公共圖書(shū)館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以看出國(guó)家對(duì)公共圖書(shū)館體系建設(shè)的重視，分別將總分館建設(shè)、服務(wù)效能、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)納入地市級(jí)和縣級(jí)圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)，有利于促進(jìn)地方加快圖書(shū)館體系建設(shè)進(jìn)程，但評(píng)估指標(biāo)未涉及分館建設(shè)水平、服務(wù)效益等具體情況，因此對(duì)于提升分館服務(wù)水平的作用有限。我國(guó)正在制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站圖書(shū)室規(guī)范 第二部分：服務(wù)》，其目的是規(guī)范基層文化中心中的圖書(shū)館（室）服務(wù)[15]。綜上，目前我國(guó)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)依然缺乏制度性的規(guī)范，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以《公共圖書(shū)館法》為契機(jī)，制定總分館制建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)面向全國(guó)，內(nèi)容更為宏觀且具有原則性，重在明確總分館制建設(shè)的基本要求，為全國(guó)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)提供指導(dǎo)。總分館制建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下問(wèn)題：一是根據(jù)《公共圖書(shū)館法》規(guī)定，縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)縣域范圍內(nèi)的總分館體系，進(jìn)一步明確總分館管理和運(yùn)行機(jī)制，由總館負(fù)責(zé)縣域范圍內(nèi)分館和服務(wù)點(diǎn)文獻(xiàn)信息資源統(tǒng)一采編和物流配送，甚至是人員的統(tǒng)籌調(diào)配等，這是確?？偡逐^制有效運(yùn)行的重要問(wèn)題；二是制定具有前瞻性的科學(xué)的量化指標(biāo)，為總分館體系建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。根據(jù)政府規(guī)范性文件《公共圖書(shū)館建設(shè)用地指標(biāo)》《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》以及國(guó)際有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定總分館的建筑面積、基本藏量、年新增藏量、人員配備標(biāo)準(zhǔn)等人均量化指標(biāo)，應(yīng)該注意的是，該量化指標(biāo)要高于公共圖書(shū)館發(fā)展現(xiàn)狀，但又不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，以促進(jìn)總分館發(fā)展為目標(biāo)，為地方爭(zhēng)取總分館建設(shè)資源投入提供政策依據(jù)和支持；三是明確地市級(jí)圖書(shū)館在總分館體系建設(shè)中的責(zé)任。地市級(jí)圖書(shū)館在全市公共圖書(shū)館建設(shè)中具有引領(lǐng)作用，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其人力、資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，支持縣級(jí)圖書(shū)館總分館體系建設(shè)。進(jìn)一步明確總館、分館和服務(wù)點(diǎn)服務(wù)的責(zé)任，總館是總分館建設(shè)的執(zhí)行者，分館和服務(wù)點(diǎn)為公眾提供專(zhuān)業(yè)化的基本服務(wù)，各級(jí)圖書(shū)館各司其事，充分發(fā)揮體系建設(shè)的作用，滿(mǎn)足公眾的文化生活需求；四是與國(guó)家公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)接，根據(jù)《公共圖書(shū)館法》第四十七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院文化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，在制定過(guò)程中，兩部標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持一致協(xié)調(diào)，從不同方面保障總分館建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

3.2 制定和實(shí)施地方配套制度

公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)的核心內(nèi)容是解決分館或者服務(wù)點(diǎn)的人財(cái)物投入問(wèn)題，這是決定分館或者服務(wù)點(diǎn)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。2016年，文化部等五部委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，這是我國(guó)首個(gè)國(guó)家層面關(guān)于總分館建設(shè)的文件。之后我國(guó)一些省級(jí)文化廳陸續(xù)制定文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)，要求建設(shè)以縣級(jí)文化館、圖書(shū)館為總館，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站為分館，村（社區(qū)）文化室為服務(wù)點(diǎn)的總分館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有的地區(qū)要求縣級(jí)圖書(shū)館負(fù)責(zé)縣域范圍內(nèi)分館和服務(wù)點(diǎn)文獻(xiàn)信息統(tǒng)一采編和物流配送[16]，但對(duì)于分館館舍、人員等大多仍從文化站和文化室的角度進(jìn)行規(guī)定，并要求分館對(duì)服務(wù)點(diǎn)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書(shū)館尚未實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的前提下，由其指導(dǎo)服務(wù)點(diǎn)建設(shè)必將成為空談，同時(shí)實(shí)施意見(jiàn)也并未真正解決制約總分館建設(shè)的根本性問(wèn)題。因此，我國(guó)各地應(yīng)當(dāng)以《公共圖書(shū)館法》頒布實(shí)施為契機(jī)，制定地方總分館制建設(shè)配套制度，保障地方公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)。與國(guó)家層面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相比，由于地方配套制度密切結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，內(nèi)容更為具體，可操作性、可行性的要求更高，重在明確建設(shè)路徑，有利于為地方公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)提供科學(xué)而又具體的指引。

結(jié)合現(xiàn)有地方總分館制建設(shè)配套制度以及公共圖書(shū)館總分館制的發(fā)展需要，地方總分館制度配套建設(shè)應(yīng)明確總分館制管理體制、具體建設(shè)目標(biāo)、資源投入量化指標(biāo)以及效益目標(biāo)等內(nèi)容。

首先，地方配套制度應(yīng)當(dāng)沿襲《公共圖書(shū)館法》關(guān)于總分館建設(shè)的規(guī)定，將基層圖書(shū)館建設(shè)主體提升至縣級(jí)人民政府，同時(shí)進(jìn)一步明確總分館管理體制和運(yùn)行機(jī)制，由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決分館建設(shè)所需要的人財(cái)物問(wèn)題，保障總分館建設(shè)順利推進(jìn)。

其次，具體建設(shè)目標(biāo)方面，公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)是由現(xiàn)階段地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平?jīng)Q定的，具有明顯的階段性。根據(jù)《公共圖書(shū)館法》第三十一條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室均可作為分館或者服務(wù)點(diǎn)。整體來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書(shū)館基礎(chǔ)條件相對(duì)稍好，各地應(yīng)當(dāng)首先考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)分館，將其作為現(xiàn)階段總分館建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，與此同時(shí)可以考慮在人口密集、條件較好的村（社區(qū)）圖書(shū)室建設(shè)分館。這種做法不僅有利于集中力量建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館建設(shè)，同時(shí)也避免了因全面鋪開(kāi)建設(shè)基層圖書(shū)館導(dǎo)致財(cái)政無(wú)法支撐的局面。

第三，地方配套制度應(yīng)當(dāng)解決總分館制建設(shè)的人財(cái)物問(wèn)題，明確各項(xiàng)資源投入的量化指標(biāo)，為總分館制建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。國(guó)際上已形成普遍適用的公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)過(guò)一定的實(shí)踐檢驗(yàn)，將會(huì)不斷完善。各地應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，結(jié)合公共圖書(shū)館發(fā)展現(xiàn)狀，制定適宜的各項(xiàng)量化指標(biāo)，不僅為總分館制建設(shè)提供具體可行的標(biāo)準(zhǔn)，也有利于促使政府加大投入，推進(jìn)總分館體系建設(shè)。其中人員是我國(guó)總分館制建設(shè)面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)，各地應(yīng)當(dāng)充分利用我國(guó)現(xiàn)行政策，通過(guò)多種方式建設(shè)一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍，提高公共圖書(shū)館的服務(wù)水平。例如，《嘉興市公共圖書(shū)館中心館-總分館服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)于分館的建筑面積、中心館-總分館服務(wù)體系人均藏量和年新增藏量、人員配備等均提出清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)[17]，固化了各項(xiàng)指標(biāo)，為總分館制建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

第四，公共圖書(shū)館服務(wù)效益是衡量政府投入產(chǎn)出的重要指標(biāo)，也是吸引政府持續(xù)投入的依據(jù)。地方配套制度應(yīng)當(dāng)制定適當(dāng)超前的服務(wù)效益目標(biāo)，以利于充分調(diào)動(dòng)各級(jí)圖書(shū)館的積極性，采取多種手段提升公共圖書(shū)館服務(wù)整體水平，提高公共圖書(shū)館利用率。

4 結(jié) 語(yǔ)

《公共圖書(shū)館法》為我國(guó)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)提供了法律保障，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則為我國(guó)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)提供基本遵循，地方配套制度主要解決總分館建設(shè)的管理機(jī)制、資源投入等根本性問(wèn)題，多層面的制度保障將會(huì)有力推動(dòng)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)。首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，再此基礎(chǔ)上將公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)延伸到人口密集的村和社區(qū)，以大幅提高我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)保障水平。

注 釋?zhuān)?/p>

①來(lái)源于廣州市文化廣電新聞出版局的穗文廣新函[2017]1302號(hào)文件： 廣州市公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于2017年廣州市文化廣電新聞出版局的《立法保障 效能優(yōu)先 廣州市公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展情況匯報(bào)》。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于2017年廣州市人大常委會(huì)辦公廳的關(guān)于《〈廣州市公共圖書(shū)館條例〉實(shí)施情況的報(bào)告》的審議意見(jiàn)。

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[11]廣州市公共圖書(shū)館總分館服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)方案(2016—2017)[EB/OL].[2018-01-29].http://www.gzlib.gov.cn/ndbg/148681.jhtml

[12]黎難秋.美國(guó)圖書(shū)館事業(yè)與管理[M].合肥:安徽省圖書(shū)館學(xué)會(huì),安徽省中心圖書(shū)館委員會(huì), 1989.

[13]中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法[EB/OL].[2018-01-13].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031446.htm.

[14]文化部關(guān)于做好《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》宣傳貫徹工作的通知[EB/OL].[2018-1-29]. http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201211/t20121123_473897.html

[15]關(guān)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站圖書(shū)室規(guī)范 第二部分:服務(wù)》公開(kāi)征求意見(jiàn)的說(shuō)明[EB/OL].[2018-01-13]. http://www.nlc.cn/tbw/bzwyh_ggnr23.htm.

[16]關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的通知[EB/OL].[2018-01-13]. http://www.sdwht.gov.cn/html/2017/ggtz_0626/41770.html.

[17]關(guān)于印發(fā)《嘉興市公共圖書(shū)館中心館-總分館服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)》的通知[EB/OL].[2018-01-29].http://www.jiaxing.gov.cn/swhj/zcwj_6120/gfxwj_6121/201506/t20150604_497844.html