嚴(yán)懿忞 牛夢(mèng)琦

新疆大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046

一、行政協(xié)議概述

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展推動(dòng)了區(qū)域政府合作，但區(qū)域政府合作會(huì)遇到涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)等方面的問題，這些問題需要多地的協(xié)作方能解決，因此在我國沿海地區(qū)，率先試點(diǎn)采用行政協(xié)議這一新興管理模式。我國關(guān)于行政協(xié)議的規(guī)定源于2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》和2015年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》。但法律對(duì)行政協(xié)議的規(guī)定把行政協(xié)議與行政合同的概念等同①，使得在探討相關(guān)理論問題時(shí)缺少統(tǒng)一的立足點(diǎn)。是以，清晰闡述行政協(xié)議與相關(guān)概念之間的關(guān)系尤為必要。

二、行政協(xié)議與相關(guān)概念的辨析

(一)行政協(xié)議與公法契約

公法契約是以發(fā)生公法上的效果為目的，使雙方當(dāng)事人間相反的意思表示達(dá)到一致而成立的公法行為。公法契約包含：國際法契約、憲法契約、民法契約、刑法契約和行政契約。由此可知，行政協(xié)議和公法契約并不是同一層次的概念，公法契約與行政協(xié)議屬于一種包含關(guān)系。公法契約在內(nèi)涵和外延上都要廣于行政協(xié)議。行政協(xié)議簽訂的目的就在于處理跨區(qū)域的公共事務(wù)，是為了提高國家行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。因此，在實(shí)現(xiàn)目的上，二者既具有一致性，又存在一種包含關(guān)系。

(二)行政協(xié)議與行政契約

行政契約可根據(jù)雙方當(dāng)事人的地位對(duì)等與否分為對(duì)等性行政契約和非對(duì)等性行政契約②。行政契約的形式標(biāo)準(zhǔn)是一方當(dāng)事人必須是行政主體，其實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是行政主體行使行政權(quán)來實(shí)現(xiàn)國家行政管理，維護(hù)社會(huì)公共利益的需要。由此可知，行政契約是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力與行政相對(duì)人簽訂的契約。雙方地位是不對(duì)等的，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。行政協(xié)議則是在地方政府間簽訂的，在地位上簽訂的雙方是平等的，任何一方都不享有特權(quán)。故行政協(xié)議應(yīng)屬于對(duì)等性行政契約。

(三)行政協(xié)議與行政合同

行政協(xié)議是行政契約體系下的一個(gè)子概念，它屬于對(duì)等性行政契約。這一定性與行政合同正好相反，行政合同是行政主體與行政相對(duì)人簽訂的契約。它們之間有共同之處：在實(shí)現(xiàn)目的上，二者都是基于服務(wù)與合作的新行政理念而產(chǎn)生的柔性行政方式；在主體資格上，締結(jié)當(dāng)事方中都存在行政主體；在行為成立上，都要求雙方達(dá)成合意。但它們之間也存在明顯差異：一是前者簽訂雙方都是行政主體，而后者簽訂雙方是行政主體與行政相對(duì)人；二是前者涉及的是有關(guān)促進(jìn)區(qū)域政府的合作，而后者并不涉及此方面，所以前者在主體的資格認(rèn)定、協(xié)議的內(nèi)容、法律責(zé)任的承擔(dān)等方面都不同于行政合同③。

(四)行政協(xié)議與抽象行政行為

若將行政協(xié)議按照抽象行政行為與具體行政行為的分類來劃分，并不利于行政協(xié)議的司法救濟(jì)。因?yàn)樾姓f(xié)議在適用對(duì)象上并不必然具有普遍性。行政協(xié)議具備公法性和合同性雙重屬性，故它應(yīng)滿足合同相對(duì)性的特點(diǎn)，其內(nèi)容應(yīng)僅對(duì)簽訂雙方發(fā)生拘束力。只有涉及第三方權(quán)益時(shí)，其效力才能突破相對(duì)性限制。因此，很難界定其是抽象行政行為還是具體行政行為。此外圍繞可訴性構(gòu)建行政行為取代具體行政行為已成必然。廣義型觀點(diǎn)主張將雙方行為與單方行為、強(qiáng)制性行為與非強(qiáng)制性行為、內(nèi)部行為與外部行為都納入行政行為的范疇④。筆者認(rèn)為該主張有利于應(yīng)對(duì)行政行為多樣化的現(xiàn)狀。行政協(xié)議作為地方政府運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)行公共管理的一種新模式，它理應(yīng)屬于行政行為。采用廣義型觀點(diǎn)將使行政協(xié)議擺脫無法進(jìn)行司法救濟(jì)的窘境。

三、行政協(xié)議的發(fā)展方向

綜上所述，本文認(rèn)為理想的行政協(xié)議概念應(yīng)限縮解釋為地方政府間簽訂的契約。厘清行政協(xié)議與相關(guān)概念的關(guān)系的目的在于更好的明晰行政協(xié)議的法律屬性。行政協(xié)議是實(shí)現(xiàn)政府間平等合作的一種模式，也是政府參與市場監(jiān)管協(xié)調(diào)的一種手段。保障行政協(xié)議的合法高效運(yùn)行，有利于發(fā)揮政府的制度導(dǎo)向作用，使之作為一只“看的見的手”能與市場這只“看不見的手”形成合力，共同推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①鄭秀麗.行政契約、行政合同與行政協(xié)議的概念辨析[J].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2017-7-26.

②余凌云.行政契約論(二版)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.61.

③何淵.區(qū)域性行政協(xié)議研究[M].北京：法律出版社，2009.33.

④楊海坤，馬迅.中國行政法發(fā)展的理論、制度和道路[M].北京：中國人事出版社，2015：55-57.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]何淵.區(qū)域性行政協(xié)議研究[M].北京：法律出版社，2009.

[2]余凌云.行政契約論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2005.

[4]鄭秀麗.行政契約、行政合同與行政協(xié)議的概念辨析[J].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2017(05)：1-2.